Sentencia nº 07588 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 3 de Agosto de 2001

Exp: 01-001657-0007-CO

Res: 2001-07588

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas con treinta y seis minutos del tres de agosto del dos mil uno.-

Recurso de amparo interpuesto por E.E.A.C., mayor, soltero, comerciante, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, vecino de San Ramón; contra la Ministra del Ambiente y Energía, el Director de Geología y Minas, el Ministro de Obras Públicas y Transportes y el Jefe de la Sede del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de San Ramón.

Resultando:

1. - Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas diez minutos del veinticinco de febrero del dos mil (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo y manifiesta que por oficio del 21 de noviembre del dos mil, el Ministro de Obras Públicas pidió autorización para extraer materiales del Tajo Hermanos Araya, para utilizar dichos materiales en el mantenimiento y reparación de la infraestructura vial de la Zona de San Ramón. La solicitud, que se tramita en el expediente 65E-2000, fue autorizada por la Dirección de Geología y Minas mediante resolución N° 1243 del veintinueve de noviembre del dos mil, al amparo del Decreto N° 26502-MINAE, autorizó la extracción de materiales del Tajo Hermanos Araya por un plazo de noventa días a partir del veintinueve de noviembre del dos mil. Alega que el veintitrés de enero del 2001 el G.J.L.S.H. de la Dirección de Geología y Minas, visitó el tajo H.A. y comprobó que a consecuencia de la explotación se estaban lanzando materiales al río Barranca. Señala que el Tajo de marras, no tiene concesión minera, por lo tanto no cuenta con estudios de impacto ambiental, en clara violación del numeral 3 del Código de Minería. Acusa que existe una infracción del artículo 9 del mismo Código, que obliga a la Dirección General de Minas, verificar que el permiso o la concesión no se otorgue a personas físicas o jurídicas incluidas en los supuestos de prohibición, y en el presente caso, el solicitante del permiso es pariente en primer grado por afinidad de la copropietaria del tajo H.A.. Afirma que a pesar de la contaminación que se está llevando a cabo, el J. de la sede del MOPT solicitó la renovación del permiso. Agrega que el Decreto 26502-MINAE, vigente a partir del 16 de octubre de 1997 se emitió para una situación transitoria de Emergencia Nacional, por lo que considera que no es posible que se siga aplicando esa normativa treinta y seis meses después, para situaciones que no son de emergencia. Afirma que en la zona de San Ramón existen tajos con concesión minera y que cumplen los requerimientos legales, por lo que en aplicación del principio in dubio pro natura la Dirección General de Geología y Minas debe escoger una opción que sea más favorable a la conservación del ambiente. Solicita el recurrente que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio número 1243 del veintinueve de noviembre del dos mil, en virtud de que la autorización se dio sin la existencia de un estudio de impacto ambiental, y dicha actividad produjo una grave contaminación y alteración del medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

2. - Informan bajo juramento E.O.B., en su calidad de Ministra del Ambiente y Energía; y, J.F.C.M., en su condición de Director de Geología y Minas (folio 12), que mediante oficio N°20006602 del catorce de noviembre del dos mil, el Ministro de Obras Públicas y Transportes solicitó la autorización para la extracción de materiales por un período de noventa días en el tajo H.A., los cuales se destinarán al mantenimiento y reparación de la infraestructura vial de dicha zona. Por resolución 1243 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del veintinueve de noviembre del dos mil, notificada a las 14.00 horas del 14 de diciembre siguiente la Dirección autorizó al MOPT a extraer diez mil metros cúbicos de material del Tajo Hermanos Araya, por noventa días. Indican que dicha resolución se otorgó de conformidad con el Decreto Ejecutivo 26502-MINAE, publicado en la Gaceta N° 236 del ocho de diciembre de mil novecientos noventa y siete, pese a que por error indicó que lo fue con base en el DE-26542-MINAE. Afirman que según memorándum DGM-DC-139-2001 del doce de febrero del año en curso, el G.J.L.S.H. realizó una inspección a la zona, requerida por oficio DGM-RNM-47-2001 del 15 de enero del 2001 a petición del Ministerio Público, a raíz de una denuncia presentada por E.A.. Del informe se desprende que el día de la visita, 23 de enero del 2001 se pudo comprobar al caminar por la margen del río, que como consecuencia de la explotación se están lanzando materiales al río, por lo que solicitó se le indique al MOPT que debe corregir el problema y no incurrir más en dichas anomalías. Alegan que como se comprobó parte de la denuncia presentada, la Dirección General de Geología y Minas por resolución número 137 de las 12:40 horas del 26 de febrero del 2001 otorgó al MOPT audiencia al respecto, la cual fue notificada a las 10:50 horas del 28 de febrero del 2001, y a la fecha está corriendo el plazo, por lo que no consta respuesta en el expediente. Señalan que el tajo H.A., no tiene concesión de explotación de Tajo, ya que este tipo autorizaciones se otorgan amparadas al Decreto Ejecutivo 26502-MINAE, emitido a raíz de la declaratoria de estado de necesidad y urgencia por calamidad pública del territorio nacional en razón de varios fenómenos climatológicos. Sin embargo, el hecho de que no se requieran los mismos requisitos que se piden a los particulares, o aún para el Estado en proyectos específicos no exime al Estado de su obligación para realizar la actividad en forma racional. Por ello ya se dio audiencia al MOPT para que justifique por qué depositaron los materiales en el Río Barranca, por lo que de acreditarse una inadecuada práctica extractiva, se abriría el correspondiente expediente ante el Tribunal Ambiental Administrativo y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para lo de sus respectivas competencias, por el eventual daño ambiental causado. También se están girando instrucciones a los geólogos de la dirección de Geología y Minas para que verifiquen en el área del expediente 65E-2000 lo indicado por el Geólogo. S. en el memorándum DGM-DC-139-2001 del 12 de febrero y a SETENA para que valore los posibles daños ambientales y así proceder como corresponda. Afirmaron que G.V.P., J. de la Sede MOPT San Ramón no está cubierto por las prohibiciones del artículo 9 del Código de Minería, ya que el inciso f) se refiere a funcionarios y empleados públicos que tengan relación con el trámite de derechos mineros, su funcionamiento y vigencia. El señor es funcionario del MOPT y no del MINAE y es el Ministro de Obras Públicas y Transportes quien solicitó la autorización y ahora la prórroga. En cuanto a la renovación del permiso de 14 de febrero del 2001, recibido en el Ministerio el 19 de febrero siguiente, no se le ha dado trámite ya que el plazo de la resolución 1243 no ha expirado. Reiteran que las autorizaciones emitidas mediante el Decreto N° 26502-MINAE, vigente a partir del 8 de diciembre de 1997, no requieren de concesión ni de la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental según la Ley N° 6707 (Código de Minería) por ser casos de excepción. Afirman que si bien el Decreto indicado se emitió por una declaratoria de emergencia, lo cierto es que los efectos de ésta a la fecha persisten como consecuencia de diferentes fenómenos climatológicos y el Poder Ejecutivo aún no lo ha derogado. Solicitan que se desestime el recurso planteado.

3. - Informan bajo fe de juramento M.F.O. en su condición de Ministro de Obras Públicas y Transportes; y G.V.P., en su condición de Jefe de la Región de San Ramón de ese Ministerio (Folio 19), que de acuerdo con los artículos 1 y 7 del Código de Minería el Estado puede explotar los recursos minerales, sin quedar sujeto al procedimiento establecido en el Código de Minería, sino a uno más flexible que el mismo Estado deberá determinar. Indican que a efecto de contar con un mayor orden administrativo y técnico en la utilización de los recursos, se emitió el Decreto Ejecutivo N° 26502-MINAE. Señalan que el Ministerio ha actuado conforme a la normativa vigente, por cuanto se gestionó ante la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía la autorización correspondiente para la utilización de la fuente del Tajo Hermanos Araya, para el mantenimiento y reparación de los caminos de la infraestructura vial existente en la zona de San Ramón. Agregan que mediante resolución N° 1243 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del veintinueve de noviembre del dos mil, se otorgó la autorización solicitada por esa cartera ministerial, por lo que no se trata de una actividad sino que fue autorizada por el competente. Se debe tomar en cuenta que en la ejecución de las funciones que competen al MOPT, cumple un papel primordial la utilización de las fuentes de materiales existentes en el país en la construcción, mantenimiento y reparación de las obras públicas. Afirman que en la actualidad el Ministerio no está realizando labores de extracción en el Tajo, pues el volumen de material extraído del 4 de enero del 2001 al 21 de febrero del mismo año fue de 9410 metros cúbicos, utilizado en la reparación de varios caminos. Solicitan que se desestime el presente recurso.

4. - En memorial presentado el quince de marzo del dos mil uno (folio 32), la Licenciada A.L.Q.M., abogada autenticante del recurrente, manifiesta que el Ministro de Obras Públicas y Transportes no justifica su respuesta en una situación de emergencia o por el hecho de que los efectos persisten actualmente, sólo indica que es para la reparación de caminos y en aplicación del principio indubio pronatura, por lo que aplicar el decreto para casos como éste, resulta inconstitucional. Afirma que del expediente se desprende claramente que la extracción de materiales se dio a partir del veinte de diciembre pasado, contrario a lo afirmado por la autoridad recurrida. Solicita que se declare con lugar el recurso.

5. - En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta la magistrada C.M.; y,

Considerando:

1. Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   Mediante oficio N° 20006602 del catorce de noviembre del dos mil, el Ministro de Obras Públicas y Transportes solicitó la autorización para extraer materiales por un período de 90 días, del Tajo Hermanos Araya. (Folios 14, 13, 12 y 11 del expediente administrativo)

   Mediante resolución N°1243 de las 8:52 horas del 29 de noviembre del 2000, notificada en esa misma fecha se concedió al MOPT autorización para extraer materiales del Tajo Hermanos Araya de conformidad con el Decreto Ejecutivo N° 26502-MINAE, a partir del veintiuno de noviembre del dos mil (Folios 17 y 16 del expediente administrativo)

   Mediante oficio DGM-RNM-47-2001 del quince de enero del dos mil uno, la Jefe del Registro Nacional Minero solicitó se realizara una inspección, pues el Ministerio Público, el 12 de enero del 2001, le comunicó la existencia de una denuncia por presuntas irregularidades en la extracción de materiales (Folios 19 y 18).

   Mediante oficio N° 20010596 del catorce de febrero del dos mil uno, el Ministro de Obras Públicas y Transportes, solicitó una prórroga al permiso de extracción de bienes por dos meses (Folios 26 y 25).

   En memorándum DGM-DC-139-2001 del doce de febrero del dos mil uno, el Geólogo- J.L.S.H. de la Dirección de Geología y Minas informó sobre la inspección realizada el 23 de enero del 2001 (Folio 28 y 27).

   Por resolución N°137 de las 12:40 horas del 26 de febrero del dos mil uno se otorgó un plazo de cinco días al MOPT para que se refiera a lo descrito en el informe DGM-DC.139-2001 de 12 de febrero del 2001 (folio 38).

   La Jefe del Registro Nacional Minero, por oficio DGM-RNM-135-2001 solicitó al Secretario Ejecutivo de SETENA, realizar una inspección en el área del expedienté 65E-2000 y verificar si hay daño ambiental y comunicarlo a esa dependencia. Asimismo, se ordenó otra inspección para determinar qué actividad se está realizando en el Tajo y quien lo hace (folio 43).

2. El objeto del recurso es que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio N° 1243 del veintinueve de noviembre del dos mil, pues concedió autorización al Ministerio de Obras Públicas y Transportes para extraer material de un tajo, sin que éste cuente con el estudio de impacto ambiental que exige el Código de Minería, con fundamento en un decreto emitido transitoriamente por una situación de emergencia. Además, se acusa la infracción del derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues debido a la explotación autorizada se están lanzando materiales al Río Barranca.

   III.-

   DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. Antes de analizar los argumentos concretos del amparado, es preciso referirse al derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Antes de que el artículo 50 de la Constitución Política fuera reformado a fin de declarar expresamente la obligación del Estado de proteger el ambiente y otorgar a los ciudadanos plena acción para defenderlo, ya la jurisprudencia de este Tribunal había reconocido la protección y preservación del medio ambiente como un derecho fundamental (sentencia número 2233-93), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales) de la Carta Fundamental, concluyendo que de éstas normas se deduce que el principio de explotación racional de la tierra impone a los particulares y al Estado la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables. La Sala -en sus diversas resoluciones- ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos para salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente debe ser obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. "E.S. también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro" (sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).

   La calidad ambiental es un parámetro fundamental de la calidad de vida; al igual que la salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, entre otros. El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 Constitucional, garantiza el derecho del hombre a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, lo que implica el correlativo deber de proteger y preservar el medio, mediante el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. El Estado también tiene la obligación de procurar una protección adecuada al ambiente; consecuentemente, debe tomar las medidas necesarias para evitar la contaminación y, en general, las alteraciones producidas por el hombre que constituyan una lesión al medio.

4. En el presente caso se acusa la infracción al derecho consagrado en el numeral 50 de la Constitución Política por la autorización dada por el Ministerio de Ambiente y Energía al Ministerio de Obras Públicas y Transportes para extraer materiales de un tajo con el fin de reparar vías en San Ramón y sus alrededores. El Ministerio de Ambiente y Energía concedió la autorización cuestionada, con base en el Decreto Ejecutivo DE-26502-MINAE, publicado en La Gaceta 236 del 8 de diciembre de 1997 y que fuera emitido con el fin de hacer frente a los grandes daños producidos por un fenómeno climático que afectó a nuestro país en esa época. El Decreto en cuestión suspende la aplicación de varios decretos del Ministerio de Ambiente y Energía que regulan la explotación de materiales utilizados en la construcción, además de que establece que por un plazo de tres meses las concesiones de extracción de materiales en la zona estarán suspendidas, previendo el pago de indemnizaciones a los concesionarios. La Sala no analizará la legitimidad constitucional del Decreto en cuestión, porque no es el objeto del presente amparo, sin embargo, resulta claro que fue emitido con el fin de garantizar el abastecimiento de materiales para la reconstrucción de las obras de infraestructura vial que fueron destruidas o dañadas como consecuencia de un fenómeno natural determinado. De su mismo texto se colige claramente que es una norma de vigencia limitada, pues dispone que rige a partir de su publicación –el 8 de diciembre de 1997- y su artículo 6 dispone textualmente:

   "Artículo 6.- Se requiere extraer material por un plazo de tres meses prorrogable sólo por una vez para utilizar este material en la construcción de diques, puentes y carreteras."

   En consecuencia, no resulta de recibo el argumento de la Ministra recurrida en el sentido de que la norma está vigente porque no ha sido expresamente derogada por el Poder Ejecutivo. La suspensión de la normativa que se dispone en el decreto en comentario es por seis meses a partir de su publicación –hasta el 8 de mayo de 1998-, plazo que había transcurrido sobradamente a la fecha en que se dictó la resolución N° 1243 de las 8:52 horas del 29 de noviembre del 2000, que concedió al MOPT autorización para extraer materiales del Tajo Hermanos Araya. Por ello no resulta legítimo argumentar que la actividad de extracción de materiales, regulada con gran celo por el Código de Minería, en virtud del virtual impacto negativo que puede tener sobre el medio ambiente, está excluida de dichos controles en virtud de ese Decreto. El hecho de que la explotación no sea efectuada por un particular tampoco justifica la falta de sujeción a los controles legalmente establecidos, pues más bien el Estado es el que primero debe acatar toda la normativa existente a fin de, brindar el máximo de protección a los recursos naturales. En consecuencia, la autorización de la extracción de materiales al Ministerio de Obras Públicas y Transportes sin la exigencia del cumplimiento de requisitos establecidos en la ley, a juicio de la Sala, sí constituye un quebranto al derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que procede declarar con lugar el recurso. Dado que la autorización concedida al MOPT fue por tres meses, que se vencieron desde el mes de febrero del año en curso, incluso antes de la interposición del presente recurso, carece de interés la anulación de la resolución número N°1243 de las 8:52 horas del 29 de noviembre del 2000. Sin embargo, dado que se alega que está pendiente de resolución una solicitud de prórroga de dicha autorización, debe indicarse a la recurrida Ministra de Ambiente y Energía que no podría concederla con fundamento en el Decreto DE-26502-MINAE, según lo indicado en esta sentencia.

   V.– En cuanto a las denuncias sobre el supuesto daño ambiental ocurrido con ocasión de la actividad autorizada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, la Sala aprecia que la Dirección de Geología y Minas, cuando tuvo noticia de presuntas irregularidades en el Tajo, el 12 de febrero del 2001, ordenó una inspección que se realizó el 23 de enero siguiente en la cual se constató que a consecuencia de la explotación se lanzan materiales al Río Barranca, por lo que por resolución N°137 de las 12:40 horas del 26 de febrero del 2001, notificada el 28 de febrero siguiente, se concedió audiencia al Ministerio de Obras Públicas y Transportes para que se manifestara sobre los resultados de esa inspección. El 5 de marzo se solicitó una nueva visita a los Geólogos del Registro Nacional Minero, para que constataran qué actividades se están realizando en el Tajo Hermanos Araya y quiénes lo están haciendo. Asimismo se requirió al Secretario Ejecutivo de SETENA una inspección, y la verificación de si existe daño ambiental. Sin embargo, de las consideraciones anteriormente expuestas, se colige que la Dirección de Geología y Minas no verificó en forma oportuna si se estaba produciendo algún daño al medio ambiente por la explotación del Tajo Hermanos Araya, tomando en cuenta que ésta fue autorizada con base en un decreto que ya estaba derogado, lo que implicó la omisión del cumplimiento de los requisitos establecidos por ley para otorgar ese tipo de autorizaciones al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a fin de evitar el impacto negativo que esa actividad puede tener sobre el medio ambiente. Por consiguiente, se estima que el otorgamiento de dicha autorización al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y la falta de control por parte de la Administración, de los daños que la explotación del Tajo Hermanos Araya pudiera estar provocando al medio ambiente, violenta lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, por lo que procede declarar con lugar el recurso con sus consecuencias.

   Por tanto:

   Se declara con lugar el recurso. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.

   R. E. Piza E.

   Presidente

   Luis Fernando Solano C.Eduardo Sancho G.

   Carlos M. Arguedas R.Ana Virginia Calzada M.

   Adrián Vargas B.Gilbert Armijo S.