Sentencia nº 10537 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 17 de Octubre de 2001

Res: 2001-10537

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con cincuenta minutos del diecisiete de octubre del dos mil uno.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por M.J.A., mayor, casado, cédula de identidad número 0-000-000, en su condición de Presidente del Colegio de Profesionales en Informática y Computación, contra la parte final del artículo 15 de la Ley Orgánica de dicho Colegio Profesional, número 7537, de diez de agosto de mil novecientos noventa y cinco. Interviene en la acción el Procurador General Adjunto de la República, Licenciado F.B.B..

Resultando:

1. -

   El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la parte final del artículo 15 de la Ley Orgánica de dicho Colegio Profesional, número 7537, de diez de agosto de mil novecientos noventa y cinco, únicamente en cuanto exige para la segunda convocatoria de una Asamblea General, un quórum de un treinta por ciento (30%) del total de los miembros activos. Estima que la disposición es contraria a la Constitución Política, por infracción a los siguientes principios y normas: a) el principio de razonabilidad y proporcionalidad, ya que no encuentra fundamento ni sustento en la protección de interés público alguno, sino que más bien ha impedido a un grado casi absoluto, la convocatoria del órgano supremo del colegio profesional que representa, motivo por el que estima constituye en un abuso del poder legislativo; b) el principio de igualdad (artículo 33 de la Constitución Política), ya que el resto de colegios profesionales manejan parámetros muy diversos y con menos dificultad para el mismo objetivo; y por último, c) la libertad de asociación (artículo 25 constitucional), en tanto la exigencia de un quórum tan alto restringe en forma ilegítima las oportunidades de realizar una efectiva organización gremial a los profesionales en el campo de la informática y computación, entiéndase a nivel colectivo, libertad que está relacionada al derecho al trabajo (artículo 56 de la Carta Fundamental).

2. -

   Mediante resolución de las once horas quince minutos del primero de junio del dos mil (folio 23), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

3. -

   El Procurador General Adjunto de la República, F.B.B., al contestar la audiencia conferida, se adhiere a las pretensiones del actor, al estimar que efectivamente la norma impugnada es contraria al principio de razonabilidad constitucional, en la medida que el quorum requerido para la segunda convocatoria para que el Colegio de Profesionales en Informática y Computación celebre su Asamblea General, resulta excesivo y desmedido, y se convierte en un obstáculo para realizar sus funciones de ley. Añade que el artículo 13 de su Ley Orgánica se crea a la Asamblea General como máximo órgano director del colegio profesional que representa, para lo cual se le encomiendan atribuciones de vital importancia para el buen desempeño de ese ente. Sin embargo, por la exigencia de un quorum tan alto, se le hace imposible constituirse para desempeñar su cometido. Lejos de ser un medio idóneo para alcanzar los fines propuestos, se convierte en un obstáculo para alcanzarlos. La irrazonabilidad de esta disposición queda en evidencia si se compara con otras del mismo orden, relativas a la creación y funcionamiento de los otros colegios profesionales, cuya regla general es que para la segunda convocatoria de sus asambleas generales o juntas generales, el quorum se conforma con cualquier número de miembros presentes, o con un número muy reducido de miembros, y los acuerdos se toman por simple mayoría.

4. -

   Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 123,124 y 125 del Boletín Judicial, de los días veintisiete, veintiocho y veintinueve de junio del dos mil (folio 49).

5. -

   Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

6. -

   En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

   Redacta el magistrado M.M.; y,

   Considerando:

   I.-

   Sobre la admisibilidad. Nuestra jurisprudencia constitucional ha señalado que los entes de derecho público carecen de derechos fundamentales al derivar éstos de la dignidad intrínseca de la persona humano(en este sentido, pueden consultarse -por ejemplo- las sentencias número 0174-91, 2890-92, 2665-94 y 2901-95), bajo la consideración de que los únicos titulares de esos derechos son las personas. No obstante lo anterior, sí ha reconocido la posibilidad de una tutela judicial efectiva a favor de las personas jurídicas de derecho público que tienen base asociativa o corporativa -como los colegios profesionales- especialmente en lo que respecta a la defensa de los intereses, derechos fundamentales y libertades públicas de sus miembros o la generalidad de los ciudadanos que representan. Se ha estimado \u0096para proceder de esa forma- que la justificación de la legitimación de las entidades públicas está en relación directa con sus pretensiones, siendo admisible en tanto están dirigidas a procurar el respeto a los derechos de quienes representan. Es bajo este fundamento que esta Sala ha legitimado la actuación de entidades jurídicamente organizadas, especialmente en el caso de colegios profesionales, que como entes de derecho público, están obligados a actuar no sólo en defensa de los derechos e intereses de la colectividad que representan, sino de la fiscalización del ejercicio profesional en beneficio de la colectividad, lo anterior conlleva a que se tenga como legalmente autorizada la tramitación de esta acción.

   II.-

   Objeto de la acción. El accionante impugna la última parte del artículo 15 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Informática y Computación, número 7537, de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y cinco, en cuanto estima carente de razonabilidad el quórum de treinta por ciento (30%) del total de los miembros activos que exige para la segunda convocatoria de la Asamblea General, como órgano supremo del Colegio. Dice la norma textualmente en lo que interesa:

   "Artículo 15.-

   El quórum de la Asamblea General, tanto ordinaria como extraordinaria, lo conformará la presencia de la mitad más uno de los miembros activos del Colegio. Sin embargo, cuando el quórum no se establezca en la primera convocatoria, la Asamblea podrá efectuarse en la segunda convocatoria una hora después, por lo menos con un treinta por ciento de los miembros activos del Colegio."

   III.-

   Sobre el fondo. Esta S. en su jurisprudencia ha sido clara en señalar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo"(substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual se propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin: en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable. Fue en la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, donde por primera vez esta Sala intentó definir este principio, de la siguiente manera:

   "La razonabilidad como parámetro de interpretación constitucional. Pero aún se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo\u0096norteamericana, al extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo o sustancial \u0096substantive due process of law\u0096, que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal, pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

   De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."

   IV.-

   La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad" al lograr identificar, de una manera clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, componentes que esta S. ha aceptado como propios, al considerar:

   "... La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo ... (sentencia número 03933-98).

   Por su parte, en la sentencia número 08858-98, se indicaron las pautas para analizar la razonabilidad, tanto de los actos administrativos como de las normas de carácter general:

   "Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: es necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados."

   Por último, en sentencia número 05236-99, de las catorce horas del siete de julio de mil novecientos noventa y nueve, al hacerse mención del principio de razonabilidad constitucional como parámetro constitucional, se hace de una manera práctica, es decir, con miras de poder realizar el examen constitucional de las norma y actos impugnados ante este Tribunal Constitucional:

   "En el sentido del criterio anteriormente expuesto, esta S. ha venido aplicando la institución en su jurisprudencia. Veamos, ahora, el análisis del caso concreto. Sobre la prueba de "razonabilidad": Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de "razonabilidad" sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya «irrazonabilidad» sea evidente y manifiesta."

   5. A juicio de esta S., la parte impugnada del artículo 15 en análisis, carece de razonabilidad, en la media que le impide al máximo órgano del Colegio accionante, desempeñar las funciones que le fueron encomendadas por la misma ley. El artículo 13 le encomienda a ese órgano las siguientes tareas y atribuciones:

      a) Aprobar los reglamentos y los proyectos de modificaciones a la ley del Colegio y sus reformas.

      b) Resolver, mediante el voto de por lo menos dos terceras partes del total de sus miembros, los casos de expulsión recomendados por la Junta Directiva.

      c) Aprobar los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Colegio.

      d) Examinar los actos de la Junta Directiva y conocer de las quejas que se interpongan contra ella, por infracciones a esta Ley o a los reglamentos del colegio.

      e) Elegir, por mayoría simple de votos de los miembros activos, a la Junta Directiva y al Fiscal del Colegio.

      f) Sancionar a los colegiados que incumplan con los deberes y obligaciones que señalen la presente ley y su reglamento.

      g) Designar a los miembros honorarios del Colegio.

      h) Nombrar al Tribunal de Ética Profesional y el Tribunal de Honor.

      i) Fijar las distintas cuotas que deban pagar los miembros del colegio.

      j) Dictar y modificar el Código de Ética Profesional del Colegio.

      k) Dictar y aprobar el reglamento de la presente Ley.

      l) Resolver las apelaciones contra los fallos del Tribunal de Ética Profesional y del Tribunal de Honor del Colegio.

      m) Elegir, por simple mayoría de votos de los miembros activos, a los integrantes del Tribunal Electoral.

      n) Las demás funciones que le asigne esta L. o su reglamento.

      Tratándose de asuntos de fundamental importancia para el normal desempeño del Colegio, no resulta válida la exigencia de un quórum que le impida a la propia Asamblea constituirse, a fin de cumplir con sus deberes y atribuciones. Bien puede afirmarse -entonces- que lejos de ser un medio idóneo, necesario y proporcionado para alcanzar los fines propuestos -en este caso, el correcto y normal desempeño del órgano máximo director del Colegio de Profesionales en Informática y Computación-, se convierte en un obstáculo para lograrlos, dada la imposibilidad para reunir un quórum tal elevado. Resulta importante considerar, que el porcentaje exigido por la norma impugnada -treinta por ciento del total de los miembros activos del colegio- representa aproximadamente doscientos cincuenta o trescientos profesionales, número que puede ir en aumento dependiendo de las afiliaciones de nuevos profesionales, lo cual implica un costo económico muy alto para convocar las sesiones, dado que el anuncio debe ser masivo, debiendo utilizarse todos los medios de comunicación colectivos posibles (radio, televisión y prensa) además de la comunicación directa (boletines, panfletos, cartas, llamadas telefónicas), a fin de lograr una conciencia masiva de la actividad para garantizar la asistencia, con el riesgo de que no se consiga el objetivo. La Sala comparte la preocupación de que asuntos de tan alta importancia para el funcionamiento de un colegio profesional debieran ser conocidos y decididos por la mayoría de sus miembros activos, a fin de hacer efectivo el principio democrático de mayor representación en la toma de decisiones; sin embargo, también es consciente de la apatía general que hay para participar en asuntos de ésta índole y en modo alguno puede condenarse a la inoperabilidad casi absoluta a un colegio profesional, que según lo ha considerado con anterioridad, tiene una función pública encomendada. La irrazonabilidad de la norma queda más evidente cuando se hace la comparación de ésta con las que regulan la creación y funcionamiento de las asambleas generales o juntas generales de los otros colegios profesionales, en las que no se requiere un quórum tan elevado, ya que la mayoría permite cualquier número de miembros presentes, y a lo sumo exige un mínimo que oscile entre los nueve a veinte socios activos, y las decisiones se toman por mayoría simple (mitad más uno).

      VI.-

      Aparte de la falta de razonabilidad de la norma impugnada, el accionante acusa la violación del principio de igualdad -artículo 33 de la Constitución Política-, por alegar que los otros colegios profesionales sí tienen una regulación interna mucho más favorable en cuanto a su funcionamiento, con lo cual se discrimina la entidad que representa. Al respecto, aunque bien puede afirmarse que los colegios profesionales constituyen una misma categoría jurídica, en tanto son entes públicos no estatales a los que les corresponde la misma función pública (la de fiscalizar y controlar el correcto desempeño de las correspondientes profesiones), no puede pretenderse que todos y cada uno tengan un idéntica normativa en su organización y funcionamiento internos, precisamente por cuanto se trata de profesiones muy diversas que tienen implicaciones muy variadas en la sociedad; motivo por el cual no puede tenerse por infringido este principio constitucional. En este sentido debe tener presente que es al legislador a quien corresponde la definición de las reglas de funcionamiento interno de los colegios profesionales, precisamente para atender a la especiales condiciones y requerimientos de los mismos, materia en la cual tienen una amplia discrecionalidad, en tanto su único límite es la razonabilidad de la ley y el respeto de los principios y normas constitucionales aplicables.

   7. Por último, debe advertirse que el buen o mal funcionamiento de la organización interna de un colegio profesional no tiene nada que ver con la libertad de asociación, así como tampoco todo lo relativo a la colegiatura obligatoria. Nótese que el artículo 25 de la Constitución Política consagra esta libertad en los siguientes términos:

      "Los habitantes de la República tienen derecho de asociarse para fines lícitos. Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna."

      De la norma anterior se concluye con meriana facilidad que el contenido de esta libertad se circunscribe a la posibilidad que tiene el individuo de formar asociaciones o asociarse según sus intereses para cualquier finalidad, y por otro, al derecho negativo de dejar de pertenecer a una organización, sin coacción ni sanción alguna (en este sentido, ver sentencia número 1123-94, por ejemplo). Asimismo se ha indicado que una de las características de la libertad de asociación es que se constituye en una expresión de la autonomía de la voluntad de la persona:

      El artículo 25, en cuanto dispone que «nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna», se refiere a aquellas situaciones, regidas por el principio de la autonomía de la voluntad, en que sí queda al arbitrio de la persona resolver lo que corresponda porque la decisión sólo le interesa, en primer término al propio sujeto, en tanto crea o no conveniente unirse a otras personas para el logro de determinados propósitos" (sentencia número 3515-96).

      La colegiatura obligatoria no constituye expresión de esta libertad precisamente porque ese acto no depende de la voluntad autónoma del interesado dado que existe una exigencia normativa que hace obligatoria la afiliación al colegio profesional respectivo para poder ejercer la profesión en forma legítima, precisamente por el interés público que hay en la fiscalización y control en el debido desempeño de las diversas profesiones. Diferente es la formación de asociaciones profesionales sobre materias específicas, como por ejemplo la Asociación Costarricense de Derecho Constitucional, conformada por abogados interesados en la formación y divulgación de esta rama del derecho público, cuya creación y funcionamiento sí constituye expresión de la libertad de asociación. Por las anteriores razones es que tampoco resulta correcto confundir el buen desempeño de los colegios profesionales en la función pública que la ley les dota con lo que constituye el ejercicio de la libertad de asociación, según quedó explicado.

   8. Con fundamento en las consideraciones anteriores es que se declara la inconstitucionalidad de la parte final del artículo 15 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Informática y Computación, número 7537, de cinco de setiembre de mil novecientos noventa y cinco, en cuanto exige un quórum de por lo menos un treinta por ciento de los miembros activos para la segunda convocatoria de Asamblea General, por infracción del principio de razonabilidad constitucional. Esta inconstitucional es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de la norma que se anula, sea el siete de setiembre de mil novecientos noventa y cinco.

      IX.-

      Los Magistrados Solano y Arguedas salvan el voto, el primero para declarar sin lugar la acción y el segundo en el sentido de que se continúe con el procedimiento.

      Por tanto:

      Se declara con lugar la acción, y en consecuencia se anula la parte final del artículo artículo 15 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Informática y Computación, número 7537, en cuanto exige un quórum de por lo menos un treinta por ciento de los miembros activos para la segunda convocatoria de Asamblea General, por infracción del principio de razonabilidad constitucional. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de la norma que se anula, sea el siete de setiembre de mil novecientos noventa y cinco. R. este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. C. a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. N..

      Luis Fernando Solano C.

      Presidente

      Luis Paulino Mora M. Eduardo Sancho G.

      Carlos M. Arguedas R. Adrián Vargas B.

      José Luis Molina Q. Susana Castro A.