Sentencia nº 03709 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 19 de Abril de 2002

Res: 2002-03709

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., alas once horas con cincuenta y siete minutos del diecinueve de abril del dos mil dos.-

Consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, sobre el proyecto de Aprobación del "Convenio sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares", que se tramita en el expediente legislativo número 14559.

Resultando:

1. -

   La consulta, que se formula en cumplimiento de lo que establece el inciso a) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fue recibida en la Secretaría de la Sala a las diez horas y treinta y tres minutos del veintidós de marzo del dos mil dos, con una copia certificada del expediente legislativo. La Presidencia de la Sala tuvo por presentada la consulta mediante resolución de las catorce horas con cincuenta y cinco minutos del mismo día. El término para evacuarla vence el veintidós de abril del año en curso. A través de la misma se pretende el pronunciamiento de esta Sala sobre la constitucionalidad del proyecto de ley de aprobación del "Convenio sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares", que se tramita en el expediente legislativo número 14.559.

2. -

   En el procedimiento se cumplió con las formalidadesestablecidas en la ley.

   Redacta la Magistrada C.A.; y,

   Considerando:

   I.-

   De previo.- Lo primero que procede, a los efectos de evacuar la consulta, es verificar los trámites seguidos en este caso, en concordancia con lo que señala el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al disponer que la consulta deberá hacerse después de aprobado el proyecto en primer debate y antes de la aprobación definitiva y que, al evacuarla, la Sala dictaminará sobre cualesquiera aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional, pero vinculante sólo en lo que se refiere a los trámites. Para los efectos anteriores y por la importancia del asunto de que se trata, en el siguiente considerando se hará una síntesis cronológica del proyecto de ley.

   II.-

   La tramitación del expediente número 14559 en la Asamblea Legislativa.- El proyecto de "Convenio sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares", que se tramita en el expediente legislativo número 14559, ha seguido el siguiente orden cronológico:

   1. El proyecto, que es de iniciativa del Poder Ejecutivo, fue presentado a la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa, a las nueve horas con veinte minutos del día siete de noviembre del dos mil uno (folios 1 y siguientes del expediente legislativo);

   2. En documento del siete de noviembre del dos mil uno, el Segundo Secretario de la Asamblea Legislativa, hace constar que en esa fecha fue presentado a conocimiento de la Asamblea Legislativa por parte del Poder Ejecutivo, el proyecto de ley que está bajo estudio y que el Presidente de la Asamblea Legislativa, ordenó pasarlo a estudio e informe de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales (folio 19 del expediente legislativo);

   3. En auto de la Secretaría de la Asamblea, se comunicó que en sesión 91 del P. del catorce de noviembre del dos mil uno, se presentó y aprobó la moción para que el proyecto aquí consultado, entre otros, fuera dispensado de los trámites de publicación y espera (folio 20);

   4. En una búsqueda efectuada por esta S. se logró determinar que en La Gaceta número 230 del veintinueve de noviembre del dos mil uno, folio 7, se hizo la publicación respectiva sobre la dispensa de publicación aprobada el catorce de noviembre anterior;

   5. El veinte de noviembre del dos mil uno, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales, recibió del Departamento de Archivo y por un plazo de treinta días, para su estudio y posterior dictamen, el proyecto de Aprobación del "Convenio sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares". Expediente N°14.559. Dispensa de Publicación: catorce de noviembre del dos mil uno (folio 28 del expediente legislativo);

   6. Mediante Decreto número 30010-MP, del veintiocho de noviembre del dos mil uno, el Poder Ejecutivo convocó a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa, incluyendo, entre otros, el proyecto de ley en consulta (folio 30 del expediente legislativo);

   7. El cuatro de diciembre del dos mil uno, el Presidente de la Comisión de Relaciones Internacionales de la Asamblea Legislativa, solicitó el criterio de la Comisión de Energía Atómica de Costa Rica en relación con el proyecto de ley bajo estudio, otorgando un plazo de ocho días hábiles para responder (folio 37 del expediente legislativo);

   8. El seis de diciembre del dos mil uno, en sesión extraordinaria número 21, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales aprobó por unanimidad el proyecto consultado y emiten el correspondiente Dictamen Afirmativo de Mayoría (folios 43 y 49 del expediente legislativo);

   9. En documento fechado siete de diciembre del dos mil uno, la Directora General de la Comisión de Energía Atómica de Costa Rica le comunica al Presidente de la Comisión de Relaciones Internacionales que procederán a efectuar el análisis correspondiente del proyecto consultado, que se someterá a conocimiento de la Junta Directiva de esa Comisión y posteriormente emitirán el criterio de la institución sobre el particular, solicitando por ello que se ajuste el plazo de respuesta otorgado (folio 38 del expediente legislativo);

   10. El catorce de diciembre del dos mil uno, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales, entregó a la Dirección Ejecutiva el Dictamen Afirmativo de Mayoría correspondiente al proyecto bajo estudio (folio 62 bis del expediente legislativo);

   11. El diecisiete de diciembre del dos mil uno, la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa, recibió de la Dirección Ejecutiva el Expediente 14.559 conteniendo el Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales (folio 64 del expediente legislativo);

   12. Mediante Decreto Ejecutivo número 30037-MP del veinte de diciembre del dos mil uno, se retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, el expediente No.14.559 sobre el Convenio bajo estudio (folios 68 a 70 del expediente legislativo);

       ll) Mediante Decreto Ejecutivo número 30148-MP del ocho de febrero del dos mil dos, se convocó a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias, incluyéndose dentro de la convocatoria el proyecto de aprobación del Convenio bajo estudio (folio 78 a 84 del expediente legislativo);

   13. En documento fechado catorce de febrero del dos mil dos, el Presidente de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales, solicitó al Presidente de la Asamblea Legislativa una prórroga de hasta por sesenta días hábiles para rendir el informe sobre el proyecto en estudio en vista de que el plazo venció el treinta de enero del dos mil dos; nota que fue recibida en la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el dieciocho de febrero del dos mil dos (folio 85 del expediente legislativo);

   14. El diecinueve de febrero del dos mil dos, la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa recibió el Informe Técnico del Expediente No.14.559 "Convenio sobre la Explotación Física de los Materiales Nucleares" por parte de la Jefe del Area de Asesoría Escrita del Departamento de Servicios Técnicos (folio 93 del expediente legislativo);

       ñ) El doce de marzo del dos mil dos, la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa recibió una nota fechada veinte de diciembre del dos mil uno mediante la cual el Presidente de la Comisión de Energía Atómica de Costa Rica remite copia del criterio legal emitido por el asesor legal de esa Comisión el cual fue aprobado y compartido por la Junta Directiva de la misma (folio 105 del expediente legislativo);

   15. El dieciocho de marzo del dos mil dos, en la sesión No.131 del Plenario Legislativo, se conoció y aprobó en Primer Debate el Expediente No.14.559 "Convenio sobre la protección física de los materiales nucleares"; sesión en la cual estaban presentes en la sala de sesiones cuarenta diputados, aprobándose el proyecto por unanimidad (folio 113 del expediente legislativo);

   16. La Comisión Permanente Especial de Redacción de la Asamblea Legislativa, recibió el veinte de marzo del dos mil dos de la Secretaría del Directorio, el Expediente No.14.559 para el trámite respectivo (folio 115 del expediente legislativo);

   17. El veinte de marzo, la Comisión Permanente Especial de Redacción de la Asamblea Legislativa, aprobó la redacción definitiva del expediente No.14.559 (folio 116 del expediente legislativo) y entregó a la Secretaría del Directorio, la redacción final sobre el expediente (folio 164 del expediente legislativo);

   18. El veintiuno de marzo del dos mil dos, el Presidente de la Asamblea Legislativa remitió copia certificada del Expediente No.14559 a la Sala Constitucional para la respectiva consulta (folio 1 de la consulta).

       III.-

       El procedimiento en el caso concreto.- Corresponde a la Sala analizar, en primer lugar, si se han respetado las disposiciones constitucionales relativas a la aprobación de un Convenio de esta naturaleza. Del análisis de forma efectuado en relación con el punto anterior, es posible inferir que en la tramitación del proyecto en consulta se ha respetado todas las disposiciones procedimentales que la Constitución Política (artículos 7, 121 inciso 4), 124, 140 inciso 10) y el Reglamento de la Asamblea Legislativa (artículos 113, 122, 125, 126, 129, 132 y 134) le ordenan seguir a los órganos involucrados en la suscripción y ratificación de los convenios internacionales. En ese sentido, la Sala no encuentra que se haya producido, durante el trámite de conocimiento del proyecto de ley de aprobación del "Convenio sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares", transgresión alguna de normas y principios constitucionales o de trámites sustanciales. Ahora bien, independientemente de lo anterior, estima la Sala que es oportuno hacer algunos comentarios. En primer lugar, en lo que se refiere a la dispensa de trámites de publicación del proyecto consultado en el Diario Oficial La Gaceta, debe decirse que, tal y como se desprende del expediente legislativo, el Plenario Legislativo, en sesión número 91 del catorce de noviembre del dos mil uno, aprobó una moción para que se dispensara al presente expediente del trámite de publicación y espera. Dicha actuación, a juicio de la Sala y en los términos en que ha sido valorado en anteriores ocasiones como por ejemplo en el Voto número 1999-06618 de las once horas cincuenta y siete minutos del veintisiete de agosto de mil novecientos noventa y nueve, no se considera en el caso concreto como constitutiva de una violación a ningún aspecto esencial del procedimiento legislativo. La publicación en la Gaceta de los proyectos discutidos en la Asamblea Legislativa es un instrumento que puede permitir y facilitar la participación popular en la adopción de las grandes decisiones nacionales, además de constituir una garantía de transparencia de la función de creación de la Ley. Si bien la Constitución Política omite cualquier referencia a este requisito, el Reglamento de la Asamblea Legislativa sí lo hace en sus ordinales 116, 117 y 121. De éstos, el 117 es el que contiene la regla general, en el siguiente sentido:

       "Artículo 117.-

       Autos de presentación

       En el Departamento de Archivo se redactarán los autos de presentación de los asuntos y se formará el expediente original, así como los expedientes para los miembros de la Comisión respectiva. Este Departamento enviará una copia de esos asuntos a la Imprenta Nacional para su publicación en el Diario Oficial."

       Como se puede apreciar, el Reglamento de la Asamblea Legislativa expresamente dispone la publicación de los proyectos de Ley que conoce la Asamblea Legislativa. Dicho requisito debe ser entendido como esencial en el sentido de que involucra directamente el principio democrático que, por su naturaleza, se encuentra estrechamente vinculado a la función legislativa. No obstante lo anterior, la Sala considera que en la especie la Asamblea Legislativa no ha lesionado este requisito procedimental en vista de que en La Gaceta número 230 del veintinueve de noviembre del dos mil uno, folio 7, se publicó un aviso referente a la existencia del proyecto en cuestión; publicación que, sin duda alguna, invitaba a quien estuviera interesado en leerlo para que lo consultara en la Asamblea donde sería puesto a disposición del público. Esta S. es del criterio de que esta última determinación permitió un acceso, por parte del público, al expediente legislativo 14.559, y con ello se facilitó la posibilidad de la participación popular en la discusión del referido proyecto; sin embargo, debe quedar sentado que la utilización de la técnica antes referida debe ser excepcional y no una regla general. Por otra parte, también debe indicarse que esta S. ha observado que a pesar de que la Comisión de Relaciones Internacionales de la Asamblea Legislativa, solicitó a la Presidencia de ese Poder, aunque de manera extemporánea, la prórroga que señala el artículo 80 del Reglamento interno para la presentación del informe de esa Comisión sobre el proyecto en estudio, no consta en el expediente que esa prórroga le hubiera sido otorgada expresamente; circunstancia que, en todo caso, tampoco afectó en nada la validez ni la eficacia jurídica del procedimiento, a pesar de que esta situación no se ajusta a los requisitos formalmente establecidos en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. Ahora bien, una vez hechos los anteriores comentarios y al considerarse que en la tramitación del proyecto de ley de aprobación del Tratado consultado, no existen infracciones a las normas y principios constitucionales, corresponde de seguido entrar a conocer sobre el fondo de la iniciativa.

       IV.-

       Observaciones en cuanto al fondo del proyecto. El proyecto de ley que se examina pretende la aprobación de la "Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares". Este instrumento internacional fue adoptado en la reunión de representantes gubernamentales que tuvo lugar en la sede del Organismo Internacional de Energía Atómica el veintiséis de octubre de mil novecientos setenta y nueve en la cual estuvieron presentes representantes de Costa Rica. Este Convenio, de acuerdo con la exposición de motivos del mismo, se constituye como el principal acuerdo normativo para regular la protección física de los materiales nucleares utilizados con fines pacíficos cuando sean objeto de transporte nuclear internacional o cuando sean objeto de utilización, almacenamiento y transporte nacionales; tema que ha producido preocupación en toda la comunidad internacional en vista de los peligros que puede plantear el uso o apoderamiento ilegal de esos materiales por lo que se hace necesario que todos los Estados adopten medidas para prevenir el uso o apoderamiento ilícito de esos materiales nucleares. Se pretende que, a partir de este instrumento, cada Estado Parte se comprometa a adoptar en el marco de su legislación nacional, las medidas que sean necesarias para asegurarse que durante el transporte nuclear internacional, los materiales de este tipo que se encuentran en el territorio de cada Estado parte, a bordo de un buque o en una aeronave bajo su jurisdicción, queden protegidos y con ello, a la vez se regule que los Estados Parte no exportarán ni autorizarán la exportación de materiales nucleares a menos que hayan recibido la seguridad de que los niveles de protección física se aplicarán a esos materiales durante el transporte nuclear internacional. De igual manera, se intenta que un Estado Parte no permita el tránsito por su territorio, tierra o vías acuáticas internas ni a través de aeropuertos o de sus puertos marítimos, de materiales nucleares que se transporten entre Estados que no sean P. en esta Convención a menos que se haya recibido la seguridad, en la medida de lo posible, de que los niveles de protección física se aplicarán a esos materiales durante el transporte. También el Convenio establece delitos que pueden cometerse en relación con esos materiales, de ahí que deberán los Estados complementar su ordenamiento jurídico interno con normas que tipifiquen y sancionen actos criminales donde estén implicados materiales nucleares. Este Tratado se encuentra enmarcado dentro de los diferentes acuerdos internacionales que se han venido adoptando en los últimos años a fin de desarrollar y emplear la energía nuclear con fines pacíficos; iniciativas con las cuales se intenta defender el interés que existe en relación con el aprovechamiento de los beneficios potenciales que pueden derivarse de ese tipo de energía y facilitar la transferencia segura de esos materiales con el fin de proteger la vida humana y el ambiente. Sin duda alguna, en vista de que Costa Rica ha puesto en evidencia su repudio contra la guerra y la destrucción de la naturaleza, este instrumento internacional es de interés para nuestro país y por ello fue suscrito y ahora se encuentra en proceso de aprobación por parte de la Asamblea Legislativa. Este Tratado, desde el punto de vista de su estructura, está compuesto por veintitrés artículos y dos anexos. El primer anexo se refiere a los niveles de protección física que habrán de aplicarse durante el transporte internacional de materiales nucleares y el segundo anexo es la clasificación de los materiales nucleares en categorías. Ahora bien, en lo que corresponde a este Tribunal Constitucional, tal y como se ha indicado en otras ocasiones, la Sala tiene el deber de examinar aquellos aspectos que, de la lectura del proyecto bajo estudio, tengan relevancia de tipo constitucional, sin que se deba referir a todos y cada uno de los aspectos pues, por el volumen y la naturaleza del proyecto y el plazo limitado y perentorio que tiene para hacerlo, algún aspecto puede quedar sin examinar, de modo tal que hay opinión expresa respecto de aquello que se estime más relevante y siempre teniendo en cuenta que, en todo caso, el dictamen no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas, puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad, tal y como lo establece el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. A partir de lo dicho entonces, se procede de seguido a analizar los aspectos que por su relevancia constitucional, la Sala ha considerado oportuno valorar.

       V.-

       En primer lugar, resulta necesario resaltar que del Convenio consultado se deduce que existe una voluntad manifiesta de parte de los Estados que han suscrito este Convenio en relación con el respeto a la soberanía y la jurisdicción de un Estado sobre su territorio incluyendo su espacio aéreo y su mar territorial. Lo anterior, aún cuando parezca trivial, es oportuno mencionar en vista de que, entratándose de este tipo de Convenios, no puede dejarse de lado que el Estado conservará siempre cada uno de los elementos integrantes, es decir conserva su soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios de Derecho Internacional, así como las demás potestades derivadas del ejercicio de esa soberanía contenidas en el artículo 6 de la Constitución Política. En ese sentido, la ley mediante la cual se apruebe un Convenio como el consultado, no sólo debe emanar de una representación popular y pluralista como la que constituye el Poder Legislativo, sino que, además, debe aprobarse mediante un trámite público, calificado y suficientemente prolongado como para que la voluntad del pueblo soberano se manifieste por canales políticos y sociales informales, tanto como los formales de la representación y debate legislativo, pues debe tomarse en cuenta que el procedimiento legislativo es esencial para el funcionamiento de la democracia, e involucra, entre otros, la obligatoria publicidad y discusión de cada norma que llegue a tener el carácter de ley, precisamente para garantizar la efectiva aplicación del principio democrático. Lo anterior tiene fundamental importancia además en vista de la materia que regula el Convenio y que está fuertemente vinculada con cualquier tema que involucre protección al ambiente y al derecho a la salud. Al respecto, recuérdese que sobre el derecho al medio ambiente ha señalado esta S. en reiteradas oportunidades que el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. En esa medida, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política, garantiza el derecho del hombre a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, lo que implica el correlativo deber de proteger y preservar el medio a través del ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. Este deber de proteger y preservar el medio, se encuentra estrechamente vinculado también con el derecho a la salud y a la vida y por la magnitud de tales derechos, no puede perderse de vista que es obligación ineludible del legislador, tomar todas las medidas que sean necesarias para facilitar la protección de tales derechos. En razón de ello, el Estado también tiene la obligación de tomar las medidas necesarias para evitar la contaminación y, en general, las alteraciones producidas por el hombre que constituyan una lesión al medio. El derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es entonces reconocido como un derecho fundamental, por lo que es obligación del Estado protegerlo mediante políticas generales y también mediante actos concretos de la Administración. En ese sentido y en relación con el caso concreto, es preciso indicar que en criterio de la Sala, la aprobación del Convenio por parte de la Asamblea Legislativa, no significa de ningún modo, una autorización para que se de el transporte de materiales nucleares por el territorio costarricense y esto es de gran relevancia pues para nadie es un secreto que los materiales nucleares pueden poner en serio riesgo el ambiente así como el derecho a la salud y a la vida de las personas.

       VI.-

       En segundo lugar, debe indicarse que aún cuando el Convenio en estudio establece en el artículo 7 una lista taxativa de actuaciones a las que les otorga el carácter de "delitos", debe tenerse en cuenta que, tal y como lo establece el artículo 7.2 del Convenio, será cada Estado Parte el que deberá considerar punibles los delitos descritos en ese numeral mediante la imposición de penas apropiadas, en su legislación interna, que tengan en cuenta la gravedad de su naturaleza; numeral que, en criterio de la Sala, implica para cada Estado Parte el derecho a establecer en su legislación nacional, normas jurídicas que regulen esos aspectos, y que obviamente deberán respetar el ordenamiento jurídico interno. Este aspecto es importante debido a que no puede perderse de vista el hecho de que, en Costa Rica, se da una prevalencia de principios de rango constitucional que deben ser atendidos: el principio de legalidad en la actuación administrativa; el nullum crimen nulla pena sine previa lege o existencia de una ley previa que expresamente establezca que una acción concreta puede ser considerada como delito, pueda ser investigada como tal y pueda ser merecedora de una sanción; el principio de reserva de ley; el principio de tipicidad; el principio de igualdad y no discriminación, entre otros. Así las cosas, en criterio de la Sala, el contenido del Convenio que se refiere a posibles conductas delictivas y su tratamiento, debe entenderse en el sentido de que, respetando lo establecido por la Constitución Política y los principios generales del derecho, será en el ordenamiento jurídico interno donde se adopten las normas concretas que le den sentido a tal Convenio en relación con esos temas.

       VII.-

       Conclusión. Luego de una revisión cuidadosa de la tramitación del expediente legislativo y del texto del instrumento, la Sala considera que el procedimiento legislativo relativo al proyecto de Ley de aprobación del "Convenio sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares", se ajusta a los requerimientos establecidos en la Constitución Política y el Reglamento de la Asamblea Legislativa sobre la formación de leyes. En cuanto al fondo de las normas contenidas en el proyecto examinado, tampoco se observa quebranto constitucional alguno, por lo que procede evacuar la consulta en este sentido. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo final del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

       Por tanto:

       Se evacua la consulta formulada en el sentido de que la Sala no advierte roces de constitucionalidad en el proyecto de ley de aprobación del "Convenio sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares", que se tramita en el expediente legislativo número 14.559.-

       Eduardo Sancho G.

       Presidente, a.i.

       Carlos M. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.

       Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

       Susana Castro A. Alejandro Batalla B.