Sentencia nº 06779 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 9 de Julio de 2002

Exp: 02-004722-0007-CO

Res: 2002-06779

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas con veintiséis minutos del nueve de julio del dos mil dos.-

Recurso de amparo interpuesto por P.R.C., cédula de identidad número 0-000-000, a favor de AUTOBUSES UNIDOS DE CORONADO SOCIEDAD ANONIMA, cédula jurídica número 3-101-10075, contra el DIRECTOR DEL REGISTRO DE LA PROPIEDAD DE BIENES INMUEBLES.

Resultando:

1. - Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:06 horas del 5 de junio de 2002 (folio 1), el accionante manifiesta que Autobuses Unidos de Coronado Sociedad Anónima es propietaria de los autobuses placas SJB-5974 y SJB-4993. Indica que al solicitar una certificación registral para tramitar una gestión administrativa, se enteró de que sobre los autobuses mencionados el Director del Registro de Bienes Muebles ordenó un gravamen de inmovilización, que consta inscrito al tomo 9, asiento 495560 y tomo 8, asiento 155778 respectivamente. Esto dentro del proceso administrativo que tramita la Dirección del Registro de Bienes Muebles en el expediente número 28-2001-Q. Denuncia el accionante que la autoridad recurrido ordenó los gravámenes de inmovilización sobre los referidos autobuses sin cumplir con el debido proceso, pues no otorgó audiencia a ni realizó comunicación de ningún tipo a Autobuses Unidos de Coronado Sociedad Anónima. Agrega que las resoluciones dictadas por el Director del Registro de Bienes Muebles ordenan los gravámenes de inmovilización sin poner un plazo de duración de los mismos, situación que le afecta a su representada económicamente. Añade que el Director del Registro de Bienes Muebles equivocó el procedimiento a seguir, por cuanto si pretende anular un acto administrativo emitido por su propio subalterno, debe ordenarse un procedimiento de declaratoria de nulidad evidente y manifiesta de ese acto; y si lo que pretende es determinar posibles responsables, debe ordenarse un procedimiento ordinario, cumpliendo con todas las formalidades exigidas pro la Ley General de la Administración Pública. Estima el accionante que con los hechos expuestos se lesiona la garantía del debido proceso adjetivo y el principio de legalidad. Solicita que se declare con lugar el recurso y se ordene la suspensión y ulterior anulación del acto administrativo impugnado, que consiste en la orden de inmovilización de los vehículos placas SJB-5974 y SJB-4993.

2. - Por resolución de las 19:08 horas del 6 de junio del 2002 (folio 17) se dio curso al amparo interpuesto y se otorgó audiencia al Director del Registro de la Propiedad de Bienes Inmuebles sobre los hechos denunciados.

3. - En escrito presentado a las 14:30 horas del 20 de junio de 2002 (folios 18 a 23) E.M.R., Director del Registro Público de la Propiedad Mueble, informa bajo juramento que mediante informe rendido en oficio CTR-409-2001 del 13 de setiembre del 2001 por la Comisión Técnica Registral, se comunica a la Dirección del Registro Público de la Propiedad Mueble irregularidades en el procedimiento de inscripción de varios actos jurídicos referentes los autobuses placas número SJB-5974 Y SJB-4394, PB-551, CB-830 y SJB-6803. Indica literalmente que "En resumen el informe tuvo por demostrado que bajo los documentos presentados al Diario bajo el asiento 938549, tomo 2 del 20 de marzo de 1998, se presentó al Registro un trámite de cambio de motor para el vehículo placas 5974. En su primera presentación los documentos fueron devueltos defectuosos por la Registradora No. 41, L.A.C., sin embargo, sin estar corregidos y transgrediéndose el procedimiento registral de asignación de documentos, fueron luego tramitados e inscritos por el R.S.R.. Como agravante a la irregularidad cometida, utilizando el asiento de presentación supra indicado, sin cumplir con el requisito de ingreso al Diario, pago de derechos y timbres, B. de Revisión Técnica y otros exigidos, se inscribieron cambios de motor y otras características para los autobuses de marras. Que en virtud de los vicios que afectaban los asientos registrales practicados a estos autobuses, por haberse transgredido principios esenciales del procedimiento registral, tales como el de legalidad, rogación, publicidad y seguridad, esta Dirección, conforme lo previsto por los artículos 33, 117, 120 y 121 del Reglamento Interno ordenó practicar una zzal de advertencia e inmovilización, la cual quedó practicada bajo el asiento 495560, tomo 9 del 21 de setiembre del 2001 y abrió el Expediente No. 28-2001-Q. De igual manera, en consideración a la gravedad de los hechos, se interpuso una denuncia contra el funcionario responsable ante el Ministerio Público, mediante oficio DRPM-181-2001 del 12 de junio del 2001, causa que se encuentra actualmente en investigación por parte de la Fiscalía de Delitos Económicos. Que mediante edicto publicado en La Gaceta No. 202 del lunes 22 de octubre de 2001, por el plazo de quince días hábiles contados a partir del día siguiente de la publicación, observando el debido proceso, se notificó y confirió audiencia a las personas que constan en el Registro en condición de titulares de los automotores inscritos, anotantes o terceros con interés legítimo y se les previno señalar apartado postal o dirección exacta de su casa u oficina para oir futuras notificaciones, bajo apercibimiento que de no cumplir con lo anterior, las demás resoluciones se tendrían por notificadas veinticuatro horas después de dictadas, de conformidad con lo establecido en los artículos 20 y 21 de la Ley Sobre Inscripción de Documentos en el Registro Público No. 3883, y los artículos 121 y 131 del Reglamento de Organización del Registro Público de la Propiedad Mueble. Que la empresa Autobuses Unidos de Coronado S.A., se apersonó al expediente administrativo No. 28-2001-Q, según consta en memorial recibido el 7 de mayo del 2002, en la que reconoce la situación irregular que rodeó la inscripción de los cambios de características de los autobuses y solicitó, a fin de normalizar la situación, el retiro sin inscribir de los documentos objeto de polémica, pidiendo además reinscribir los números de motor originales y ordenar el gravamen de inmovilización decretado. Que mediante resolución de las 10:00 horas del 15 de mayo de 2002 esta Dirección dio respuesta a la gestión administrativa, declarando sin lugar la misma por las razones de ley expuestas en la parte considerativa de dicha resolución… En lo que respecta a la orden de advertencia e inmovilización dictada… debe entenderse que dicha medida cautelar no es arbitraria, sino que ante la eventual falsificación de los documentos que originaron la autorización de los movimientos registrales y las demás nulidades e irregularidades de procedimiento que afectan los asientos practicados, es deber de este Registro hacer público esa situación en garantía del principio de seguridad jurídica y protección a terceros adquirentes de buena fe, tal como está dispuesto en los artículos 120, 124, 121 y 129 del Reglamento de Organización del Registro Público, Mueble… Tratándose de asientos nulos como resultado de hechos que configuran un delito, como es el caso que nos ocupa, su cancelación corresponde al juez penal (artículo 468 del Código Procesal Penal). En esta última hipótesis, debe tenerse presente que el Registro no puede restablecer los asientos registrales a su anterior estado, pues ello afecta la integridad de la prueba que requiere el juzgador penal para resolver y determinar las responsabilidades del caso, además de que en muchos casos existen adquisiciones posteriores de supuestos terceros de buena fe, a la luz de los asientos registrales nulos, a quienes debe resolverse su situación jurídica."

4. - En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta la magistrada C.M.; y,

Considerando:

1. Objeto del amparo. El accionante impugna la medida cautelar (orden de advertencia e inmovilización) impuesta por el Director del Registro Público de la Propiedad Mueble, en el expediente administrativo número 28-2001-Q, sobre los vehículos SJB-5974 y SJB-4394 propiedad de Autobuses Unidos de Coronado Sociedad Anónima. Esto por considerar que la medida cautelar en cuestión se impuso sin otorgar audiencia previa a la empresa amparada, en irrespeto de la garantía del debido proceso adjetivo.

   II.-Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   Mediante informe rendido en oficio CTR-409-2001 del 13 de setiembre del 2001 por la Comisión Técnica Registral, se comunica a la Dirección del Registro Público de la Propiedad Mueble la existencia de irregularidades en el procedimiento de inscripción de varios actos jurídicos referentes los autobuses placas número SJB-5974 Y SJB-4394, PB-551, CB-830 y SJB-6803 (folios 19 y 24 a 26).

   En virtud de los vicios que afectaban los asientos registrales practicados a los autobuses placas número SJB-5974 Y SJB-4394, PB-551, CB-830 y SJB-6803, la Dirección del Registro Público de la Propiedad Mueble procedió conforme lo previsto por los artículos 33, 117, 120 y 121 del Reglamento Interno y ordenó practicar una zzal de advertencia e inmovilización sobre los vehículos citados, la cual quedó practicada bajo el asiento 495560, tomo 9 del 21 de setiembre del 2001, expediente No. 28-2001-Q (folios 19, 20, 70 a 72 y 75).

   En consideración a la gravedad de los hechos, la Dirección del Registro Público de la Propiedad Mueble interpuso una denuncia contra el funcionario responsable de lo denunciado en el expediente No. 28-2001- Q ante el Ministerio Público, mediante oficio DRPM-181-2001 del 12 de junio del 2001, causa que se encuentra actualmente en investigación por parte de la Fiscalía de Delitos Económicos (folio 20).

   En edicto publicado en La Gaceta No. 202 del lunes 22 de octubre de 2001, se indicó: "La Dirección del Registro Público de la Propiedad Mueble inició diligencias administrativas de oficio por advertir irregularidades en la tramitación de actos jurídicos relacionados con varios automotores, en razón de lo que ordenó practicar zzal de advertencia e inmovilización registral sobre los asientos de inscripción de los siguientes automotores… Placas SJB-5974, SJB-4394 (Expediente No. 028-2001-Q). Observando el debido proceso y a efecto que dentro del término que se dirá hagan valer sus derechos, se notifica y confiere audiencia hasta por el plazo de quince días hábiles contados a partir del día siguiente de la fecha de publicación del presente Edicto a las personas que constan en este Registro en la condición de titulares registrales de los automotores inscritos con las placas citadas supra, así también, a posibles titulares, anotantes o cualquier tercero con interés legítimo, además se les previene: Que dentro del término establecido para la audiencia, deben señalar apartado postal o dirección exacta de su casa u oficina para oír futuras notificaciones de esta Dirección, bajo apercibimiento que de no cumplir con lo anterior, las demás resoluciones se tendrán por notificadas veinticuatro horas después de dictadas, de conformidad con lo establecido en los artículos 20 y 21 de la Ley Sobre Inscripción de Documentos en el Registro Público, No. 3883 y los artículos 121 y 131 del Reglamento de Organización del Registro Público de la Propiedad Mueble" (folio 75).

   La empresa Autobuses Unidos de Coronado S.A., se apersonó al expediente administrativo No. 28-2001-Q, según consta en memorial recibido el 7 de mayo del 2002, en la que reconoce la situación irregular que rodeó la inscripción de los cambios de características de los autobuses y solicitó, a fin de normalizar la situación, el retiro sin inscribir de los documentos objeto de polémica, pidiendo además reinscribir los números de motor originales y ordenar el gravamen de inmovilización decretado (folio 79).

   Mediante resolución de las 10:00 horas del 15 de mayo de 2002 la Dirección recurrida dio respuesta a la gestión interpuesta por la empresa amparada, declarando sin lugar la misma por las razones de ley expuestas en la parte considerativa de dicha resolución (folios 76 a 78).

3. Sobre el fondo. En sentencia número 6663-95 de las 19:06 horas del 5 de diciembre de 1995 la Sala se pronunció sobre la validez constitucional de las medidas cautelares impuestas por el Registro Público, y en lo conducente indicó: "El artículo 66 del Reglamento del Registro Público, Decreto Ejecutivo No. 9885-J de 16 de abril de 1979, dispone lo siguiente: "Artículo sesenta y seis.- Rectificación de asientos nulos: Siempre que el Registrador note un error u omisión que acarrea la nulidad del asiento y proceda su cancelación, ordenará una nota de advertencia y lo avisará por el periódico Oficial a los interesados. Mientras no se cancele tal nota, o se practique en su caso la rectificación, no podrá practicarse operación posterior alguna relativa al asiento de que se trate." La nota de advertencia e inmovilización que establece la norma antes citada, es una medida cautelar administrativa. En relación a las medidas cautelares esta S. ha considerado que: "V.- ...resulta imprescindible destacar que las "medidas cautelares" en sí mismas no son inconstitucionales y que éstas resultan jurídicamente viables, en la medida que cumplan con los presupuestos de fondo necesarios para su adopción, a saber: el interés actual de la petición; la posibilidad de acogimiento de la pretensión principal; el carácter grave, irreparable o difícil de reparar del daño que se pretende evitar; una posición favorable del interés público; control judicial y medios de impugnación; y la temporalidad de la medida. Sobre el particular, la Sala por sentencia número 7190-94 de las quince horas con veinticuatro minutos del seis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, estableció que: "...Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptualizar como "un conjunto de potestades procesales del juez -sea justicia jurisdiccional o administrativa- para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final". La doctrina entiende que la instrumentalidad y la provisionalidad son dos características fundamentales de las medidas cautelares y que sus principales elementos configurativos, exigen que deban ser: a) lícitas y jurídicamente posibles; b) provisionales, puesto que se extinguen con el dictado del acto final; c) fundamentadas, es decir, tener un sustento fáctico real con relación al caso particular; d) modificables, en el sentido que son susceptibles de aumentarse o disminuirse para adaptarlas a nuevas necesidades; e) accesorias, puesto que se justifican dentro de un proceso principal; f) de naturaleza preventiva, ya que tienen como objeto evitar inconveniencias a los intereses y derechos representados en el proceso principal; g) de efectos asegurativos, al pretender mantener un estado de hecho o de derecho durante el desarrollo del proceso, previniendo situaciones que puedan perjudicar la efectividad de la sentencia o acto final; h) ser homogéneas y no responder a características de identidad respecto del derecho sustantivo tutelado, con el fin de que sean medidas preventivas efectivas y no actos anticipados de ejecución"… Considera la Sala, que la nota de advertencia e inmovilización que establece la norma analizada, reúne los presupuestos de fondo que toda medida cautelar debe cumplir para ser tal. Es así como, dicha nota obedece a: 1) La existencia de un interés actual. La nota procede en el caso de que el registrador encuentre un error u omisión que acarree la nulidad del asiento y proceda su cancelación. 2) Posibilidad de acogimiento de la pretensión principal. Deben existir elementos de juicio que evidencien la nulidad del asiento. 3) Carácter grave, irreparable o de difícil reparación del daño que se pretende evitar. Dicha nota pretende evitar que terceros salgan perjudicados al amparo de la publicidad registral. 4) Posición favorable del interés público. Es de interés público el velar por la efectividad de los principios de publicidad y seguridad jurídica registral, así como garantizar la buena fe de los terceros amparada en esos principios. 5) Control judicial y medios de impugnación. Se trata de una medida cautelar administrativa que goza de medios de impugnación legalmente establecidos: la Ley No. 6145 de 18 de noviembre de 1977 en el artículo 2 modificó la Ley No. 3883 de 30 de mayo de 1967 "Ley Sobre Inscripción de Documentos en el Registro Público", esta ley en el artículo 18 establece el ocurso, para el caso de que el interesado no se conformare con la calificación hecha por el Registrador General. A su vez, la Ley No. 7214 de 10 de diciembre de 1991 denominada "Ley de Creación de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo", en el artículo 1 incisos a) y c), dispone que esa Sección conocerá los recursos de apelación interpuestos contra los actos y resoluciones definitivos que dicten todos los registros que conforman el Registro Nacional, y los ocursos provenientes del Registro Público. Esta Sección actuará como superior jerárquico impropio del órgano autor de la resolución impugnada, y su resolución final sólo agota la vía administrativa, quedando abierta la vía jurisdiccional que corresponda (artículo 6). De manera que, los interesados tienen medios legales establecidos a su disposición. Obsérvese que el artículo 66 impugnado, establece el deber del registrador de publicar en el periódico Oficial, un aviso a los interesados informando sobre la existencia de la nota de advertencia e inmovilización. 6) Temporalidad de la medida. La nota de advertencia e inmovilización es una medida instrumental y provisional, la cual tendrá la duración que el interesado quiera, en virtud de que corresponde a éste decidir si interpone o no el ocurso. Para determinar la validez constitucional de la nota de advertencia e inmovilización que establece el artículo 66 impugnado, ha de realizarse el juicio de razonabilidad y proporcionalidad. Para esto, en primer lugar, debe sopesarse la equivalencia entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica que contiene esa norma. El supuesto de hecho contempla: "Siempre que el Registrador note un error u omisión que acarrée la nulidad del asiento y proceda su cancelación, ...". Por su parte, la consecuencia jurídica dispone: "...ordenará una nota de advertencia y lo avisará por el periódico Oficial a los interesados. Mientras no se cancele tal nota, o se practique en su caso la rectificación, no podrá practicarse operación posterior alguna relativa al asiento de que se trate." Debe recordarse que la nulidad es un vicio grave, y que según dispone el artículo 456 del Código Civil: "La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley." Asimismo, el legislador en dicha norma introdujo una condición resolutoria, para condicionar los efectos jurídicos de la norma. De ahí, la nota de temporalidad de esta medida cautelar, la que resulta tan temporal como los interesados lo quieran. Incluso podría llegar a ser definitiva, si los interesados no presentan el ocurso que la ley dispone para combatir la razón dada por el registrador que practicó la nota de advertencia e inmovilización. Además, el artículo 19 de la Ley Sobre Inscripción de Documentos en el Registro Público otorga una legitimación muy amplia para interponer el ocurso: las partes en los documentos o inscripciones, el Notario autorizante, y toda persona que tenga interés de acuerdo con documentos o inscripciones existentes en el Registro. Al ser la nulidad un vicio grave, resulta razonable y proporcionado que la norma impugnada faculte al registrador para practicar la nota de advertencia e inmovilización, ya que de esta forma, el registrador salva su responsabilidad en materia de daños y perjuicios ocasionados a los terceros al amparo de la publicidad registral. Lo anterior, en virtud de que el artículo 454 del Código Civil dispone: "Si en alguna inscripción se omite expresar cualquiera de las circunstancias generales o especiales exigidas por la ley, o si se expresaren de distinto modo de como aparecen en el título, podrá rectificarse en cualquier tiempo a solicitud del interesado; pero dicha rectificación no perjudica a tercero sino desde su fecha. Si por omisión de circunstancias o por oscuridad o inexactitud al expresarlas, fuere inducido en error un tercero, el Registrador será responsable de los daños y perjuicios". De manera que, si la norma impugnada no existiera, el Registrador no podría salvar su responsabilidad por daños y perjuicios a terceros, siendo ésta una razón más para justificar la existencia del artículo 66 impugnado. Para determinar la razonabilidad y proporcionalidad de la norma impugnada, en segundo término deben ponderarse: las circunstancias sociales que la motivan, los fines perseguidos y el medio escogido por el legislador para alcanzarlo. En cuanto a las circunstancias sociales, debe señalarse que la norma impugnada responde a la necesidad de satisfacer fines sociales y jurídicos tendientes a garantizar una convivencia pacífica y segura entre los ciudadanos. El Registro Público cumple una función vital para la sociedad, consistente en garantizar la seguridad jurídica en materia de bienes inscritos; esta materia es de interés público. Por otra parte, la norma impugnada persigue evitar que terceros de buena fe, resulten perjudicados al amparo de la fe pública y la publicidad registral. Además, busca fortalecer el principio de seguridad jurídica registral, y dotar de instrumentos jurídicos al registrador, para que pueda salvar su eventual responsabilidad ante terceros, por la información que conste en el Registro Público, lo que evidentemente es válido constitucionalmente por un principio general de justicia en la imputación de las responsabilidades asignadas a los funcionarios públicos (artículos 9, 11, 33 y 41 de la Norma Fundamental). No sería justo imponer al registrador el deber de tener información veraz y exacta, acorde con la realidad, imponiéndole además responsabilidad por los daños y perjuicios que su actuar como funcionario acarrea, y por otro, no darle los medios jurídicos apropiados para salvar su responsabilidad. En lo atinente al medio escogido, ya se señaló que la norma impugnada contiene una medida cautelar, que por naturaleza es temporal. Pero en todo caso, la temporalidad de la misma, está determinada por los interesados, si plantean el ocurso y se dispone la cancelación de la nota o se practica en su caso la rectificación, la medida cautelar se levanta, quedando el asiento apto para inscribir cualquier asiento posterior, es decir, cesa la inmovilización del asiento registral; en caso contrario, la nota se mantendrá. Resulta evidente entonces, que la duración de esta medida cautelar depende de la conducta de los interesados, y no de un impedimento de índole normativo. Además, debe señalarse que la nota de advertencia e inmovilización sólo afecta el asiento en el cual se consigna, afectando únicamente el bien a que corresponde dicho asiento. Por todo lo antes dicho, la Sala concluye que la medida cautelar contenida en el artículo 66 examinado, es razonable y proporcionada, por lo que goza de validez constitucional.