Sentencia nº 03014 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 22 de Abril de 2003

Res: 2003-03014

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con cuarenta y cuatro minutos del veintidós de abril del dos mil tres.-

Recurso de amparo interpuesto por G.J.N., mayor de edad, divorciado, empresario, vecino de Cartago, con cédula de identidad número 0-000-000; y J.V.C., mayor, casado una vez, empresario, vecino de San José, con cédula de identidad número 0-000-000, a favor de Compañía de Servicios Privados Siglo XXI S.A., cédula de personería jurídica número 3-101-290586, contra el Jefe del Departamento de Seguro Voluntario de Automóviles del Instituto Nacional de Seguros (INS), y el Ministro de Obras Públicas y Transportes.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas y treinta y cinco minutos del veintiuno de febrero de dos mil tres (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo contra el Jefe del Departamento de Seguro Voluntario de Automóviles del Instituto Nacional de Seguros (INS), y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, y manifiesta que mediante Ley número 11 de dos de octubre de mil novecientos veintidós, se crea la Ley de Seguros, y mediante Ley número 12 de treinta de octubre de mil novecientos veinticuatro, se establece que el contrato de seguros sobre riesgos de cualquier género será en lo sucesivo monopolio del Estado. Debido a una negativa verbal del Departamento de Seguro Voluntario de Automóviles en relación con que el Instituto Nacional de Seguros reconociera los eventuales daños a su flotilla de vehículos, así como los daños derivados en cualquier percance con respecto a las personas involucradas, la amparada, mediante nota de treinta de enero de este año, consulta a H. U.R., J. del Departamento de Seguro Voluntario de Vehículos del INS, la situación de los seguros de los vehículos de la amparada en caso de un eventual percance, haciéndole saber que todos sus vehículos cuentan con las coberturas necesarias para operar el seguro voluntario de automóviles, sea el único sistema disponible por la única institución autorizada para ello. El recurrido, mediante oficio número ASEG-94-2003 de doce de febrero de este año, responde a su solicitud de información indicándole: "Respecto de su petición para encaminar una opción de aseguramiento del servicio de transporte que ejecuta su representada, le indicamos que es de nuestro conocimiento una normativa que vía reglamento realiza el Ministerio de Obras Públicas y Transportes para regular la actividad de porteadores contenida en el artículo No. 323 del Código de Comercio. Con vista en ello, previo a autorizar la emisión de algún seguro, consideramos prudente la espera de su publicación, ello en virtud de que podrían generarse implicaciones de orden legal que eventualmente afecten las Condiciones de Operabilidad del Contrato de Seguro de Automóviles". El someter la suscripción de una póliza de seguro a tales circunstancias futuras e inciertas, como lo es la eventual emisión de un Reglamento para la actividad de porteadores, redunda en una arbitrariedad e ilegalidad que lesiona gravemente sus derechos fundamentales. El seguro de automóviles voluntario que pretende solamente puede ser suministrado por el INS, amén de que es indispensable para el correcto devenir y operación de la empresa, ya que ello es una garantía indispensable para la prestación del servicio que ofrecen a los usuarios, de ahí que someter la decisión a la decisión futura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de emitir un Reglamento, resulta absolutamente arbitraria y lesiona gravemente sus derechos al comercio, a la igualdad y a la libertad de empresa. Por lo anterior, solicita que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias legales que ello implique.

2. -

   Informa bajo juramento J.C.B., en su condición de Ministro de Obras Públicas y Transportes (folio 50), que en el caso bajo estudio, se ubica dentro de una actividad que ha surgido paralela al transporte remunerado de personas en vehículos taxis, cual es la figura del porteador, regulada en el artículo 323 del Código de Comercio. Sin embargo, estima que dicha normativa resulta insuficiente de frente a los requerimientos actuales en cuanto a la protección de bienes jurídicos esenciales (vida y seguridad de pasajeros), razón por la cual sería una irresponsabilidad para el Estado autorizar su prestación sin un mínimo de reglas que sean de obligatorio cumplimiento para los prestatarios de esa actividad, y que no causen un menoscabo al transporte remunerado de personas en cuanto al servicio público que se brinda mediante taxis. De ahí que actualmente, se encuentra en trámite ante el Departamento de Leyes y Decretos, el Reglamento que procura regular la figura del porteador en cuanto al transporte de personas, estableciendo las condiciones y supuestos bajo los cuales el Estado puede autorizar el transporte de personas bajo la figura del porteador y una serie de aspectos adicionales. Bajo tales circunstancias, naturalmente no parece ni lógico ni oportuno, que el Instituto Nacional de Seguros emita de previo seguro alguno a favor de la gestionante, toda vez que para ello, se precisa determinar si la interesada cumple a satisfacción con los requerimientos normativos que al efecto están por emitirse por ese Ministerio para regular dicha actividad. Como consecuencia de lo expuesto, la decisión asumida en la especie por el Instituto Nacional de Seguros, al posponer la emisión de los seguros solicitados por la ahora recurrente hasta tanto no se haya promulgado la reglamentación respectiva por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, parece enteramente justificada y con dicho proceder no se violentan los derechos al comercio, igualdad y libertad de empresa. Señala que así como para la explotación del servicio de transporte remunerado de personas en vehículos taxis, y la emisión de pólizas de seguros para dicha actividad, se precisa que, de previo exista la normativa jurídica que regule las condiciones en que válidamente se puede brindar, de la misma forma y respecto a la operación de la figura del porteador en el transporte de personas, resulta necesario dotar de un contenido jurídico claro que regule las condiciones en que válidamente se puede brindar, de la misma forma y respecto a la operación de la figura del porteador en el transporte de personas, resulta necesario dotar de un contenido jurídico claro que regule las condiciones en que se puede autorizar. Estima que no se está negando el ejercicio del comercio o prohíje trato desigual alguno, sino que es necesario un lapso razonable en donde se está gestando la normativa jurídica imprescindible para la operación lícita de esta actividad. Solicita que se desestime el recurso planteado.

3. -

   Informa bajo juramento H.U.R., en su condición de Jefe del Departamento de Aseguramiento de Automóviles del Instituto Nacional de Seguros (folio 54), que aún cuando es cierto que por imperio de ley corresponde al INS la administración en exclusiva de la materia de seguros, no es cierto que esa Institución en forma indiscriminada se vea obligada a suplir un producto, obviando los requerimientos normativos que corresponda. Así, en el caso de los recurrentes, a pesar de que estima que no existe objeción alguna para suplir el producto requerido, la producción del mismo pende –por haberlo ordenado la Procuraduría General de la República-, de la promulgación de un Reglamento que permita a la Administración Pública regular la actividad comercial idealizada por los recurrentes y otras empresas más que en el mercado se encuentran ofreciendo el servicio de transporte de personas. Señala que lo anterior encuentra fundamento en el oficio C-226-2002, del cinco de setiembre de dos mil dos, emitido por la Procuraduría General de la República, que en lo que interesa dice:

   ...A nuestro modo de ver, una solución acorde con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas)... consiste en que la Administración Publica defina por la vía reglamentaria, mediante Decreto Ejecutivo (artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública), los elementos esenciales, inherentes o propios al Servicio Público de transporte, de conformidad con las normas técnicas y los principios de razonabilidad y proporcionabilidad, los cuales, según la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, tiene rango constitucional.

   ...

   Es por esta razón que la comercialización del producto asegurativo que requieren los recurrentes se haya en suspenso, toda vez que de acuerdo al principio de legalidad, el objeto del contrato de seguro, que en realidad es la causa del mismo, no basta con que sea lícito, sino que requiere también, su determinación o delimitación, al tenor de lo dispuesto en el artículo 630 del Código Civil. Agrega que el criterio vinculante de la PGR, implica la necesaria y anticipada promulgación de un reglamento sobre la actividad de los porteadores privados de personas, lo cual indica que actualmente se realiza. Señala que mediante oficio ASEG-094-2003, la dependencia que representa, informó al recurrente que hasta tanto el reglamento ejecutivo para el Transporte Privado de Pasajeros bajo la modalidad de porteadores que realiza del MOPT, no fuese legalmente concebido, el INS se encuentra normativamente imposibilitada para autorizar la emisión del seguro, en la medida que potencialmente podrían generarse condiciones contractuales que podrían contravenir los preceptos legales que en definitiva se incorporen al Reglamento. Agrega que existen otras compañías a la********* espera del producto asegurativo, las cuales han continuado ofreciendo el servicio, sin que por ello se esté violando derecho fundamental alguno. Indica que la única compañía que ha hecho formal y expresa solicitud de emisión de un seguro colectivo es Serpritrana, a la cual mediante oficio número DSG-595-2003 se le requirió información del riesgo que ellos en particular administran, con el propósito de recabar más elementos de juicio útiles para la creación de la modalidad de aseguramiento citada, sin que a la fecha se haya obtenido respuesta alguna. Señala que la compañía amparada, no ha realizado ante esa dependencia solicitud alguna que en forma expresa se refiera a la emisión de seguros, sino que únicamente se presentó el 30 de enero de este año, memorial en el cual aquejaban su preocupación por la situación descrita anteriormente; sin embargo, no se ha denegado el otorgamiento de servicios a dicha empresa.

4. -

   En los procedimientos seguidos sehan observado las prescripciones legales.

   Redacta el magistrado A.R.; y,

   Considerando:

   I.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   a)Por memorial presentado ante el Departamento de Seguro Voluntario de Automóviles del Instituto Nacional de Seguros, la Compañía amparada realizó gestión con el fin de determinar la existencia de un sistema de coberturas especiales para la figura del porteador, contenida en el artículo 323 del Código de Comercio, en la modalidad de transporte de personas (folio 20).

   b)Mediante oficio número ASEG-94-2003, del doce de febrero de dos mil tres, el Jefe de Aseguramiento de Automóviles del INS dio respuesta a la gestión de la amparada, y le indicó que de previo a la autorización de la emisión de algún seguro, deberán esperar el nacimiento a la vida jurídica, de un reglamento en el que actualmente trabaja el MOPT, para regular la actividad del porteador de personas (folio 19).

   c)En dictamen de la Procuraduría General de la República número C-226-2002 del cinco de setiembre de dos mil dos, se estableció que los sujetos de derecho privado están autorizados a desarrollar modalidades contractuales como las que realiza la empresa amparada, siempre y cuando la actividad no conlleve un elemento propio, puntual o inherente del servicio público de transporte (folios 31 y siguientes).

   d)El Instituto Nacional de Seguros y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, actualmente se encuentran en proceso de redacción de un reglamento que regule la actividad del porteador de personas (informe rendido por los recurridos, y folio 63 y siguientes).

   II.-

   Objeto del recurso. El recurrente reclama que el Instituto Nacional de Seguros se niega a suscribir, un contrato de seguro con su representada, quien se dedica al servicio de transporte privado de personas, al amparo de la figura del porteador, contenido en el artículo 323 del Código de Comercio; hasta tanto no se publique el reglamento que regule dicha actividad comercial, que se encuentra en redacción en elMinisterio de Obras Públicas y Transportes. Por ello, estima que se ha lesionado la libertad de comercio y el derecho de igualdad, en perjuicio de la amparada.

   III.-

   Sobre el fondo. En la Ley N°12 del 30 de octubre de 1924 “Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros” se estipula que el contrato de seguros sobre riesgos de cualquier género es monopolio del Estado y que la administración de Seguros del Estado corresponde al Instituto Nacional de Seguros, situación que no es contraria a la Constitución Política.

   En el presente caso, el recurrente alega que la autoridad recurrida le ha negado la póliza del seguro para la actividad de porteador hasta tanto no se publique el reglamento respectivo. Por su parte la autoridad recurrida manifiesta que por aspectos de legalidad, el seguro se supeditó al texto definitivo del Reglamento que promulgue el Poder Ejecutivo, a través del cual se fiscalizará el transporte privado de personas que tutela el artículo 323 del Código de Comercio, y que no se le ha negado a la sociedad amparada el servicio de seguros existentes en la Institución.

   Existe un principio general de derecho, fundado en las necesidades de seguridad jurídica, según el cual todo los actos y comportamientos de la Administración deben de estar reguladospor norma escrita, lo que implica desde luego, el sometimiento a la Constitucióna la ley,y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado les está vedado (Artículo 11 de la Constitución Política).

   De los autos y del informe remitido por la autoridad recurrida que se tiene dado bajo juramento, de conformidad con el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional resulta que la actuación del Instituto accionado,no es contraria a los principios constitucionales,en virtud que el principio de legalidad le es aplicable a las pólizas de seguro, en el tanto representa para el Estado, una autorización para actuar y dictar actos administrativos solamente en los casos regulados por ley y para los administrados, la garantía de que el Estado sólo actuará si existe previsión legal.

   En el Instituto Nacional de Seguros existen varios tipos de pólizas de seguros así como diferentes coberturas, sin embargo no existe ninguna de ellas que cubra específicamente la actividad comercial de servicio privado de transporte de personas en la figura de porteadores, por cuanto esta modalidad es algo novedoso en el sistema. Si bien es cierto, existe una norma que contempla el contrato de porteador en el artículo 323 del Código de Comercio, y por el 28 Constitucional podría un particular usar esa modalidad; lo que sucede es que el Ministerio de Obras Públicas y Transporte tiene pendiente por promulgar una reglamentación que viene a dimensionar el uso de ese contrato para el transporte de personas.

   La Sala estima que el Instituto Nacional de Seguros está actuando con seriedad y prudencia en la adminitración de sus competencias al esperar la promulgación de la normativa del Ministerio de Obras Públicaspara estructurar el nuevo seguro y que éste se ajuste a la normativa que venga a regular esta nueva modalidad de servicio público. El hecho de que sea un contrato de prestación de servicios a título oneroso y de que cualquier persona puede hacer uso de esa modalidad de contratación, para que el porteador le suministre el servicio, involucra aspectos de interés público que tienen que ver con la seguridad de las personas y bienes en vías públicas en virtud de que el valor constitucional que debe de protegerse sobre el interés patrimonial o comercial es el de la seguridad, entendido en este caso, como la protección de la vida, integridad y salud de los terceros, sea, de quienes contratan este tipo de servicios, o los empleados de las compañías que los brindan o quienes transitan por las vías públicas. Esto es inegable. De manera que, las medidas lógicas, racionales y proporcionadas que la Administración disponga, necesariamente deben afectar a quienes se dedican a esa actividad, debiendo estos adaptarse.

   En el presente caso, las autoridades aseguradoras no le han negado a la empresa amparada el derecho de optar a otros tipos de seguros que ofrece la Institución, más bien, le han informado que el tipo de póliza por el servicio que él quiere dar no existe, pero que está en proceso de ser aprobado un Decreto Ejecutivo por parte de las autoridades del Poder Ejecutivo y por certeza jurídica, por el momentopuede hacer uso de las otras pólizas que la Institución ofrece. Analizando el caso en forma contraria, el INS si otorgara una póliza de una actividad, la cual carece de reglamentación adecuada, esta objetiva falta de certeza de la quien es responsable de todo acto que de ella emane, lesionaría, bien mirado, el derecho del petente al propio derecho, es decir a la legalidad, por lo que se convertiría el acto en ilegítimo por la falta de motivación consagrada en el artículo 11 de la Constitución Política.

   Con respecto a las otras violaciones alegadas por el recurrente, la Sala estima que no existe agravio al derecho al comercio, ni de igualdad, por cuanto la institución recurrida no le está prohibiendo o negando la realización de la actividad comercial y por otra parte, a ninguna otra persona ya sea física o jurídica se le ha otorgado una póliza como la que pretende el recurrente.

   En consecuencia, el INS es responsable de mantener el debido funcionamiento de los servicios que presta e incluso mejorarlos de acuerdo con la ley, pero no puede legislar, pues este aspecto está reservado al legislador, pues involucra criterios de oportunidad y conveniencia que no le están conferidos a su competencia, sino que deben de radicar en la Asamblea Legislativa o en el caso de reglamentos generales en el Poder Ejecutivo.

   Lo procedente es declarar sin lugar el recurso. La Magistrada Calzada, A. y M. salvan el voto y declaran con lugar el recurso con sus consecuencias.

   Por tanto:

   Se declara sinlugar el recurso.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Carlos M. Arguedas R.AnaVirginia Calzada M.

   Adrián Vargas B.Gilbert Armijo S.

   José Luis Molina Q.JoséMiguel Alfaro R.