Sentencia nº 14611 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 12 de Diciembre de 2003

Res: 2003-14611

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las doce horas con treinta y cinco minutos del doce de diciembre del dos mil tres.-

Recurso de amparo interpuesto por C.P.V., cédula de identidad número 0-000-000, a favor de TRANSPORTES MARIO Y CARLOS PICADO, S.A., contra el PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, el MINISTERIO DE EDUCACION PUBLICA y la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:57 horas del 12 de setiembre de 2003 (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo contra el PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, el MINISTERIO DE EDUCACION PUBLICA y la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA y manifiesta que en el Diario Oficial La Gaceta número 157 del 17 de agosto del 2001, se publicó el cartel para la Licitación Pública Número LPU-52-2001, correspondiente a varias rutas de transporte de estudiantes en la Dirección Regional de Puriscal del Ministerio de Educación Pública. Alega que presentó una oferta para el transporte de las rutas números 5213, 5214, 5225, 5223, 5113 y 5219 correspondiente al Colegio Técnico Profesional de Puriscal, Colegio de Tabarcia, Colegio Nocturno de Puriscal y Liceo de Puriscal. Dicha contratación fue debidamente adjudicada, siendo que necesitaba para su ejecución que se plasmara en un documento contractual, y como el monto superaba los 18 millones de colones, necesitan el refrendo de la Contraloría General de la República. Agrega que en razón de que la Proveeduría Institucional del Ministerio recurrido no tenía listo el documento contractual, para poder dar el servicio contratado a partir de febrero del 2002, el Ministerio de Educación Pública le hizo firmar un addendum al contrato por los mismos servicios que prestó en el curso lectivo del 2001, documento que disponía "...prorrogar el plazo del contrato de la contratación directa del período lectivo 2001, en la(s) rutas N° 5213-5225-5223 y 5209 del 05 de febrero del 2002 hasta que la Unidad Interna o en su defecto, la División de Autorización y Aprobación de la Contraloría General de la República, refrende el respectivo contrato correspondiente a las Licitaciones Públicas Nos. De la 44 a la 61, realizada durante el segundo semestre del año 2001...". Por oficio número 7964 del 8 de julio del 2002, de la Contraloría General de la República y dirigida al Ministerio de Educación Pública, se señaló que los addendum al contrato original que cubría el período lectivo del año 2002, eran inválidos y por dicha razón, no podía reconocerse suma alguna a las personas físicas y jurídicas que prestaron el servicio contratado. Señala que en dicho oficio la Contraloría General de la República indicó que se debía indemnizar a los contratistas, pues la Administración no podía beneficiarse de un enriquecimiento sin causa, razón por la que ordenó que se pagara por dicho concepto indemnización- hasta un 90% del monto pactada por cada estudiante transportado, pese a que estima que los contratistas no tuvieron culpa alguna en la supuesta errada practica administrativa, al no confeccionar el Ministerio de Educación Pública los contratos en forma correcta. Indica que la orden emanada por el Ente Contralor, dio como resultado que las autoridades recurridas emitieran la resolución número 2572-2002 de las 12:00 horas del 19 de agosto del 2002, en la cual se ordena el pago de las facturas por dicho contrato, correspondientes a los meses de febrero a junio de este año, menos el 10%, monto que no ingresó a su patrimonio como resultado de la que estima es la incompetencia y negligencia de las autoridades del Ministerio de Educación Pública. En dicha resolución, las autoridades recurridas son contestes en señalar que las consecuencias de la errada práctica administrativa no se le puede trasladar a los prestatarios del servicio, sin embargo, se les deduce un 10% del monto del contrato, de manera inconsulta y sin notificación alguna. Informa que en caso concreto, el acto donde se le rebajaron el 10% del monto de las facturas de los meses de febrero a junio del 2002, nunca le fue notificado, pese a que en la Proveeduría Institucional del Ministerio de Educación Pública, desde hace varios años tienen su dirección para enviar notificaciones. Menciona que del oficio 7964 citado se desprende que la Contraloría General de la República, está ordenando un rebajo del 10% con fundamento en el artículo 272 del anterior Reglamento de Contratación Administrativa, que fue derogado por la Ley de Contratación Administrativa, siendo que dicha Ley como el Reglamento General de Contratación Administrativa no contiene ningún artículo que regule este tipo de medidas. En otras palabras, considera que la Contraloría General de la República por medio de una jurisprudencia fundada en un reglamento derogado, le está ordenando al Ministerio de Educación Pública un rebajo ilegal e inconstitucional. Estima que se ha lesionado en perjuicio de la amparada, lo establecido en los artículos 11, 33, 34, 39, 41, 45 y 46 de la Constitución Política. Solicita el recurrente que se declare con lugar el recurso.

2. -

   Informa bajo juramento L.F.V.B., en su condición de Contralor General de la República (folio 46), que no puede referirse a varios de los hechos que manifiesta el recurrente, debido a que éstos competen a la Administración, por lo que dice debe atenerse a lo que ella conteste, además de que no le consta la certeza de los mismos. Menciona que cuando se trata de contrataciones cuyo monto supere los 18 millones de colones, para el caso de las administraciones cuyo presupuesto de adquisición de bienes y servicios no personales sea menor o igual a 3 millones de colones y superior a 1000 millones de colones se requiere el refrendo de esa Contraloría General, de conformidad con el inciso c) del artículo 2 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, vigente en aquél momento. Refiere que efectivamente el recurrente firmó con el Ministerio de Educación Pública un contrato de addendum para el transporte de estudiantes en el curso lectivo del 2002, por medio del cual se acordó prorrogar el plazo del contrato de contratación directa para el período lectivo 2001, lo que le consta por la presentación y aprobación de facturas del 2002. Destaca que esa Contraloría indicó en el oficio N°7964 de 8 de julio de 2002, emitido por el área de Servicios Gubernamentales de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa que los addenda sometidos a estudio no se ajustan a derecho, por lo que era improcedente que el Ministerio reconociera el pago con base en dichos documentos, además ello era sin perjuicio del eventual reconocimiento indemnizatorio que pudiera realizar vía resolución administrativa, por haberse brindado un efectivo servicio a la Administración. Alega que esa Contraloría en el oficio no ordenó expresamente que se pagara un 90% del monto originalmente pactado por cada estudiante transportado, pero sí se hizo referencia a la jurisprudencia citando el oficio N°8814 del 16 de julio de 1997. Añade que el Ministerio de Educación emitió la resolución N°2572-2002 del 19 de agosto de 2002, en la cual reconoce a favor de los transportistas y en atención al servicio prestado para evitar un enriquecimiento ilícito a favor de la Administración, como compensación civil extracontractual, una suma del 90% del monto total comprendido para la contratación irregular, según las facturas de gobierno emitidas por los interesados, resolución que forma parte del expediente administrativo que a estos efectos maneja el área de servicios Gubernamentales de esa Contraloría General. Solicita que se desestime el recurso planteado.

3. -

   Informan bajo juramento W.B.M., y R.T.C. en su condición de Ministro de Educación Pública y Ministro de la Presidencia, respectivamente, (folio 175), que a pesar de que a la empresa amparada no se adjudicaron todas las rutas de transporte de estudiantes en que ofertó, reconoce que durante la anterior Administración se evidencian algunas deficiencias en la Proveeduría Institucional del Ministerio de Educación que obstaculizaron la formalización del contrato respectivo, así como su posterior refrendo o aprobación por parte de la Unidad Interna designada o la Contraloría General de la República. Añade que ante dicho problema y para favorecer la movilización de estudiantes durante el 2002, esa Proveeduría Institucional recurrió a la suscripción de addendas de prórroga a los contratos signados y ejecutados durante el curso lectivo del 2001, luego del procedimiento de contratación directa autorizado por esa Contraloría para ese año. Sostienen que dichas prórrogas se extenderían hasta que se refrendara el contrato de licitación pública tramitada para la prestación de servicio de transporte de estudiantes para el curso lectivo del 2002. Menciona inequívoco el contenido del oficio 7964 ya que no exonera de responsabilidad a la compañía amparada en el sentido de que el Organo Contralor identifica vicios que sustentan la no aprobación de las facturas de Gobierno correspondientes a ese servicio, sin perjuicio de un eventual reconocimiento indemnizatorio. Plantean que no se puede hablar de una orden de pago en tanto reconocen la existencia de un enriquecimiento sin causa y la indemnización, dicen que no dejó más alternativa al Poder Ejecutivo que la elaboración de resoluciones colectivas para el reconocimiento de la indemnización tasada, por su jurisprudencia administrativa. Acusan que no han pretendido trasladar su responsabilidad al prestatario del servicio irregular ya que siempre ha prevalecido la preocupación por dicha responsabilidad disciplinaria y es por el contrario esa indemnización, una consecuencia directa de la actitud negligente y despreocupada de la entidad recurrente que incumplió su deber legal de verificar los procedimientos de contratación administrativa. Aclara que la Contraloría no ha ordenado el reconocimiento de una indemnización de hasta un 90% sino que, a pesar de la responsabilidad del Ministerio de Educación y del Transportista brinda una alternativa para reconocer los costos del servicio prestado. Estima que en el ejercicio de las potestades de control y fiscalización previstas en la constitución Política y en su Ley Orgánica, la jurisprudencia administrativa a que acude el oficio N°7964, permite realizar un sano esfuerzo para garantizar la proporcionalidad, razonabilidad y equidad de esa eventual indemnización a la luz de disposiciones y principios de raigambre constitucional y legal. Encuentran que por el enriquecimiento sin causa, ese Ministerio de Educación Pública dispuso oficiosamente realizar todos los trámites necesarios para que se reconociera una indemnización a los Transportistas afectados por la determinación del Organo Contralor, máxime que muchos amenazaban con recurrir a las vías de hecho e incluso suspender definitivamente la prestación del servicio a colegios rurales. Destaca que mediante las resoluciones 2572-2002 del 19 de agosto, 101-2002 del 25 de setiembre y 3290-2002 del 21 de noviembre, todas del 2002, la Presidencia de la República a través del Poder Ejecutivo realizó el pago por indemnización de transporte de estudiantes, en acatamiento de los dictámenes emanados de la Contraloría General de la República y entre ellos, la amparada fue beneficiaria incrementó su patrimonio cuando hicieron efectivos los montos. Aducen que a pesar de que no existe reclamo ante el área de Servicios Especializados de la División Jurídica del Ministerio de Educación, deben reiterar que su actuación y la del Presidente de la República se encuentran en los dictámenes del Órgano Contralor que, ante la continuidad del servicio público impropio, encontró viable indemnizar a los transportistas a través de una resolución administrativa colectiva. Señala que la Contraloría General de la República aclara que la noción de indemnización excluye el reconocimiento del lucro y, en consecuencia, debe determinarse o el costo puro y simple del bien o servicio, o rebajar un porcentaje fijo a título de lucro de la operación, que razonablemente estableció la legislación anterior en un 10% del monto total que comprenda esa contratación irregular. De modo que fue el ente C. el que estuvo anuente a aceptar una resolución administrativa colectiva, que contendría una sola relación de hechos y se incluirán nombres, números de cédulas, rutas y montos por indemnizar a cada uno de los prestatarios de los servicios, mediante la jurisprudencia administrativa en la suma de un 90% del monto que se pactó de conformidad con las facturas presentadas para su cobro. Consideran que aunque las resoluciones aún no han sido notificadas, cierto es que las facturas constituirían el único documento presentado por la empresa TRAMAYCA S.A., la cual tampoco podría desconocer el pago a través de la aplicación de los montos reconocidos en las resoluciones, como indemnización oficiosa, más que admite estar enterado de las condiciones y alcances de ese pago y el fundamento de esos actos administrativos. Concluyen diciendo que este asunto es mera legalidad, en virtud de que existe una vía ordinaria a la que debe dirigirse el apoderado de la amparada por lo que debe acudir a los tribunales ordinarios. Estiman que su defensa se encuentra en la inexistencia de un reclamo administrativo incoado por la recurrente con la pretensión de obtener el pago no cubierto por las indemnizaciones oficiosas dispuestas por el Poder Ejecutivo en las tres resoluciones, además que no pueden alegar desconocimiento de la normativa que rige la materia. Solicitan que se desestime el recurso planteado.

4. -

   El 10 de octubre de 2003, el Presidente de la Sala Constitucional aceptó la razón de inhibitoria invocada por el Magistrado A.V.B. (folio 232).

5. -

   Por escrito recibido en la secretaría de la Sala el 21 de octubre de 2003, aclara W.B.M. en su condición de Ministro de Educación Pública a.i. (folio 235), que sobre el informe anterior según información suministrada por la Proveeduría Institucional, la empresa TRAMAYCA S.A. presentó ofertas para las rutas de transportes de estudiantes 5213,5209,5225 y 5223, dentro de la Licitación Pública LPU-102 a LPU-108-2000, declaradas desiertas mediante resolución dictada por esa Proveeduría a las 13:00 del 5 de febrero del 2000, por incumplimiento de los requisitos de admisibilidad previstos en las disposiciones cartelarias. Refiere que a efecto de modificar la respuesta anterior transcribe la tardía conclusión emitida por la Proveeduría Institucional. Añade que para mejor estudio remite el desglose de los giros realizados a la amparada, según el sistema de Acuerdos de Pago del Ministerio de Hacienda.

6. -

   En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

   Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

   Considerando:

   I.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   a)En el Diario Oficial La Gaceta Nº157 del 17 de agosto de 2001, se publicó el cartel para la Licitación Pública NºLPU-52-2001, correspondiente a varias rutas de transporte de estudiantes en la Dirección Regional de Puriscal del Ministerio de Educación Pública (folio 175).

   b)La empresa amparada participó como oferente en la Licitación Pública referida, en las rutas números 5213, 5214, 5223, 5113 y 5219 (folio 175).

   c)El recurrente suscribió contratos de Transporte de Estudiantes para el curso lectivo 2001, en los cuales se le otorgó la concesión para brindar el servicio en las rutas 5213-5225-5223 y 5209 (folio 176).

   d)En febrero del 2002 el Ministerio de Educación Pública y el promovente suscribieron un addendum mediante el cual se prorrogó el servicio presentado durante el período lectivo 2001 en las mismas rutas citadas hasta tanto la Contraloría General de la República refrendara el contrato correspondiente a las Licitaciones públicas 44 y 61 realizada durante el segundo semestre del 2001(folio176).

   e)Por oficio 7964 del 8 de julio del 2002 del Gerente de Área de Servicios Gubernamentales de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República se comunicó a la Ministra de Educación Pública la improbación de facturas del año 2002 por concepto de transporte de estudiantes, amparadas a los addenda mediante los cuales se prorrogaron los contratos del 2001 (folio 74).

   f)Mediante Resoluciones número 2572-2002 de las 12:00 horas del 19 de agosto del 2002, 101-2002 de las 12:00 horas del 25 de setiembre del 2002 y 3290-2002 de las 8:00 horas del 21 de noviembre del 2002, el Poder Ejecutivo reconoció a favor del recurrente, en atención al servicio prestado y para evitar un enriquecimiento ilícito a favor de la administración, y como compensación civil extracontractual, una suma correspondiente al 90 % del monto total comprendido para la contratación irregular, según las facturas de gobierno emitidas por los interesados y ordenó pagar por concepto de indemnización una suma de dinero al amparado que ahí se detalla (folios 115 al 167 y 201).

   II.-

   Objeto del recurso. El reclamo planteado por el recurrente, versa sobre el tratamiento que las autoridades ministeriales accionadas han dado al contrato que suscribieron con la empresa amparada, para la prestación del servicio de transporte de varias rutas de estudiantes, y al rebajo de un diez por ciento del monto pactado en el contrato de cita, suscrito con el Ministerio de Educación Pública; rebajo que, en criterio del promovente, fue efectuado de manera arbitraria y unilateral, sin que se le garantizara el debido proceso y el derecho de defensa.

   III.-

   Sobre el fondo. De las pruebas aportadas al expediente y del informe rendido bajo juramento, se puede concluir que en el caso concreto, no se ha ocasionado ninguna lesión a los derechos fundamentales que amerite la estimación del recurso. Efectivamente, se tiene debidamente acreditado que el recurrente suscribió con el Ministerio de Educación Pública un contrato de servicios de transporte de estudiantes para el curso lectivo del dos mil uno. Posteriormente, y a pesar de que la Contraloría General de la República autorizó ese contrato y otros similares solamente para el año dos mil uno y le advirtió al citado Ministerio que debía llevar adelante una licitación pública para contrataciones posteriores al año dos mil uno, las autoridades de esa cartera ministerial hicieron caso omiso e incluyeron en los contratos una cláusula que le daba potestad para prorrogarlos hasta por cuatro períodos lectivos, siendo que, con fundamento en ello, se realizó un addendum al contrato de la empresa amparada, con el fin de prorrogarlo por el curso lectivo del dos mil dos. Luego de ello, al presentarse las facturas de pago ante la Contraloría General de la República y previo estudio de la situación, el área de servicios gubernamentales de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa del ente contralor, resolvió mediante oficio FOE-GU-569 del ocho de julio del dos mil dos (folio 74), improbar las facturas del año dos mil dos por concepto de transporte de estudiantes, en vista de que los contratos a los cuales se amparaban -entre ellos el del recurrente-, presentaban diversas irregularidades. Con fundamento en este estudio, la Contraloría General de la República señaló que era improcedente que el Ministerio recurrido reconociera pago alguno, pero admitió que por la vía de excepción, y en aras de evitarle perjuicios a la Administración y a los prestatarios de los servicios -por cuanto ya los habían realizado-, aceptaría una única resolución administrativa que contuviera una sola relación de hechos y en la que se incluyeran nombres, cédulas, rutas y montos por indemnizar a cada uno de los prestatarios de los servicios, bajo el entendido de que esas sumas de dinero que se cancelarían tendrían un carácter indemnizatorio en vista de que los servicios se prestaron y no de pago por el monto de la contratación. Con fundamento en esa recomendación, el Poder Ejecutivo emitió las resoluciones 2572-2002 del diecinueve de agosto, 101-2002 del veinticinco de setiembre y 3290-2002 del veintiuno de noviembre, todas del dos mil dos, mediante las cuales se realizó el pago por indemnización de transporte de estudiantes correspondiente a un 90% del monto que originalmente se pactó de manera inválida; indemnización que le fue reconocida al recurrente según se desprende del escrito de interposición del amparo, de las manifestaciones rendidas bajo juramento, y de la prueba aportada en autos.

   IV.-

   Ahora bien, las razones por las cuales no se canceló el 100% de los montos originalmente contratados, y las decisiones que alrededor de la contratación cuestionada adoptaron tanto el Ministerio de Educación Pública como la Contraloría General de la República, son propias de legalidad y deben ser reclamadas en la vía correspondiente. En ese sentido, bajo juramento se afirma que el recurrente no ha hecho ningún reclamo administrativo mediante el cual pretenda obtener el pago no cubierto por la indemnización oficiosa dispuesta en su favor por el Poder Ejecutivo, a pesar de que en su condición de contratante con la Administración, debe tener conocimiento de la existencia de mecanismos legales para impugnar por la vía administrativa lo que ahora pretende en el amparo. Así las cosas, en vista de que la Sala no tiene competencia para ordenar el pago del 10% restante que reclama, deberá el recurrente acudir a la vía ordinaria o en su defecto, a la instancia judicial correspondiente y en consecuencia, el recurso debe ser desestimado, como en efecto se ordena.

   Por tanto:

   Se declara sinlugar el recurso.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Ana Virginia Calzada M.GilbertArmijo S.

   Ernesto Jinesta L.FernandoCruz C.

   Susana Castro A.FabiánVolio E.