Sentencia nº 09836 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 3 de Septiembre de 2004

Res:2004-09836

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas con treinta minutos del tres de setiembre del dos mil cuatro.-

Recurso de amparo interpuesto por C.A.R., mayor, casado, vecino de Moravia, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, a favor de la CAMARA NACIONAL DE EXPORTADORES DE CAFÉ, contra la COMISION PARA PROMOVER LA COMPETENCIA y las empresas BECKER Y BRAMMER, OCEANESA, ECATRANS, AGENCIAS UNIDAS, AMBOS MARES, ARMADA Y CORPORACION DE DESARROLLO AGRICOLA DEL MONTE S.A. DE NAVEGACION.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas y cinco minutos del veinticinco de abril del dos mil dos (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo en su condición de Presidente de la Cámara Nacional de Exportadores de Café, contra la Comisión para Promover la Competencia y las empresas B. y B., Oceanesa, Ecatrans, Agencias Unidad, A.M., Armada y Corporación de Desarrollo Agrícola del Monte S.A. de Navegación y manifiesta que durante los primeros días de febrero, en el seno de la sesión de Junta Directiva de la Cámara Nacional de Exportadores, uno de los asociados consultó sobre un cobro nuevo que sin previo aviso, estaban aplicando las compañías navieras, en forma retroactiva al mes de enero, por un monto de US $47.El seis de febrero del dos mil uno, envió un oficio a las empresas recurridas, indicando la inconformidad de la Cámara que representa, por lo intempestivo e injustificado del cobro.Consideran que dicho cobro se define como una fijación de precios que constituye una práctica monopolística absoluta, que se apega a lo establecido en el artículo 11 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.Por tal motivo, la Cámara amparada acudió ante la Comisión para Promover la Competencia, la cual emitió el acuerdo tomado en sesión ordinaria N°39-01 celebrada a las 17:30 del 13 de noviembre del dos mil uno,en la que se rechazó la denuncia interpuesta y se ordenó archivar el expediente.Esa resolución se fundamenta en que las empresas navieras, están amparadas en el Convenio sobre un Código de Conducta de las Conferencias Marítimas (Ley 6074 del 10 de diciembre de 1974), y que al ser una norma jerárquicamente superior a la Ley N°7472, Ley para la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, debe prevalecer la primera.La Cámara Nacional de Exportadores de Café, presentó recurso de reconsideración ante la Unidad Técnica de Apoyo de la Comisión para Promover la Competencia, indicando que el procedimiento establecido en ese Tratado, había sido omitido por las navieras, por lo que la imposición de un recargo de ese tipo, debía sancionarse con la legislación ordinaria nacional.Las empresas recurridas están amparadas en el Código de Conducta de las Conferencias Marítimas, Convenio ratificado por Costa Rica, mediante la Ley 6074 del 10 de diciembre de 1975.Sin embargo, a pesar de las dudas que genera ese tratado, lo cierto es que esas empresas no cumplieron con el procedimiento que en el convenio en mención, se establece, en aras de legitimar sus actuaciones.Consideran que la Comisión para Promover la Competencia, fue inducida para que en forma errada, en su segunda resolución del 12 de febrero del 2002, mantuviera su criterio, en el sentido de que no es posible abrir un procedimiento contra las compañías navieras investigadas, pues no sería procedente sancionarlas en caso de demostrarse un acuerdo de precios durante la investigación, por cuanto esos acuerdos están amparados por una normativa especial y de jerarquía superior.Las navieras hicieron referencia al Convenio Internacional aplicable al caso, únicamente en cuanto a sus derechos, es decir, únicamente se hace un análisis del artículo 13 del tratado con relación al artículo 11 inciso a) de la Ley N°7472, dejando sin análisis los otros artículos del tratado que fundamentan y establecen el procedimiento que legitima el establecimiento de un recargo en las tarifas de las empresas navieras.Las empresas denunciadas hacen caso omiso del artículo 16 del Código de Conducta de las Conferencias Marítimas, lo que vicia absolutamente el argumento de que sus actos y acuerdos están cubiertos por dicho Tratado Internacional.El incumplimiento expreso de los elementos de forma y de fondoa los que deben esta sujetos los recargos, según el Código de Conducta de las Conferencias Marítimas, hace que el aumento de los US$47, se constituya en una práctica monopolística absoluta.Todos los acuerdos, convenios o tratados que regulan una relación comercial entre las partes, ente ellos el convenio internacional citado, establecen derechos y obligaciones, las cuáles no han sido cumplidas por las empresas recurridas.Por lo anterior, considera violentados los derechos de defensa como consumidores o usuarios de un servicio, al imponerles arbitrariamente un recargo desmedido e injustificado por parte de las compañías navieras referidas.Para agravar la situación, la autoridad competente en la materia, alega imposibilidad de resolver el tema en virtud de un conflicto de jerarquía de normas.El criterio inicial de la Cámara recurrida, era que los hechos ocurridos, describían claramente lo que se define como una fijación de precios.Ello constituye una práctica monopolística absoluta y se apega estrictamente a lo establecido en el artículo 11 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.Ante esa situación, solicitaron que se aplicaran los artículos 24, 25 y 26 de dicha Ley, a fin de que se iniciara la investigación y se establecieran las sanciones del caso.Por su parte, la Comisión argumentó que existe una antinomia entre lo establecido en el artículo 13 del Código de Conducta de las Conferencias Marítimas y el artículo 11 inciso a) de la Ley 7472.El artículo 13 dispone que las tarifas de la Conferencia no establecerán diferencias entre usuarios en una situación análoga.Las compañías navieras, miembros de una conferencia, respetarán los fletes, reclamos y condiciones indicadas en las tarifas y demás documentos publicados por la conferencia que gocen de validez, así como cualquier acuerdo especiales que estén permitidos conforme a ese Código.Por esa antinomia, la Comisión acordó rechazar su demanda, la Cámara Nacional de Exportadores de Café interpuso un recurso de reconsideración contra lo acordado, aduciendo que el Convenio Internacional no podrá aplicarse únicamente para amparar los derechos que genera alguna de las partes involucradas, sino también para exigir las obligaciones de aquella, en el tanto hayan sido omitidas.Hicieron ver a la Comisión la existencia del artículo 16 del Código de Conducta de lasConferencias Marítimas, el cual fue violentado por las empresas navieras.Las firmas demandadas por la Cámara amparada, ante la Comisión para Promover la Competencia, no respetaron el procedimiento que el Código de Conducta de las Conferencias Marítimas establece, por lo que fundamentarse en ese código para aplicar el recargo en cuestión, es absolutamente improcedente.En consecuencia, como en este caso, no se aplicó el Código de Conducta de las Conferencias Marítimas, estamos ante una práctica monopolística de las empresas demandadas.A pesar de sus argumentos, el cuatro de marzo de este año, se les notificó el contenido del artículo sétimo el Acta de la sesión ordinaria 04-01, celebrada a las 17:30 del doce de febrero, en la cual se rechazó el recurso de revocatoria y se dio por agotada la vía administrativa, con base en mismo criterio sostenido por esa Comisión en el acuerdo impugnado.Alega que se afectaron sus derechos como usuarios de empresas de servicios, pues se les ha negado la posibilidad de reclamar ante la Comisión para Promover la Competencia, en virtud de un Tratado Internacional que no se ha respetado.Solicita que se declare con lugar el recurso; que se ordenen la suspensión del cobro que se hace a los exportadores de café por un monto de US$47 y por concepto de THC, por ser arbitrario, injustificado y tener visos inconstitucionales de actuación monopolística; que se ordene a la Comisión para Promover la Competencia, conocer y resolver sobre el asunto, ya que a pesar de la existencia de un tratado internacional que regula la materia, no ha sido respetado; y que se establezca que las actuaciones de las empresas navieras, se encuadran en una práctica monopolística absoluta, regulada por el artículo 11 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

2. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas cincuenta y cinco minutos del diecisiete de mayo del dos mil dos (folio 36), D.M.L. y V.M., ambos Apoderados Generalísimos sin límite de suma de la recurrida Ambos Mares Limitada, manifestaron que mediante resolución de las 13:03 horas del 9 de mayo del 2002, notificada el 16 de mayo se ordenó a su representada suspender el cobro de $ 47 a los miembros de la Cámara Nacional de Exportadores de Café por concepto de "Terminal Handling Charge (THC)" o cargo por manejo en la terminal o Puerto, hasta tanto no se resuelva en sentencia el recurso o no se disponga otra cosa, a lo cual se oponen por cuanto la medida no es conforme a derecho. En primer término porque su representada es agente local una empresa naviera, sin embargo no está en posibilidad de acatar esa imposición porque la tarifa por los servicios navieros es fijada por el transportista o porteador (la línea naviera) y no Ambos Mares. Su representada no es un transportista sino un intermediario que se dedica al agenciamiento naviero, y en consecuencia, no define, fija o cobra fletes marítimos o sus componentes. Por lo tanto, están imposibilitados para impedir que las líneas navieras representadas ejerzan plenamente su derecho a la libre contratación privada ya que Ambos Mares no es parte del Contrato de Transporte, ni de sus consecuencias jurídicas y económicas, por lo que no pude suspender el cobro del recargo. Afirman además que no se puede ordenar suspender el cobro del recargo porque éste es parte integral de la tarifa por el transporte, la cual se compone por : "tarifa de flete", precio que el naviero percibe del embarcador o consignatario como contraprestación por el servicio de transporte de mercancías que le ha sido brindado y "recargo" o "sobretasa", que consiste en un costo adicional por determinadas circunstancias que se presentan en un puesto, por ejemplo, incrementos en los costos de combustible, diferencial cambiario y aumento de los costos portuarios. El THC es un recargo existente en prácticamente todos los puestos del mundo y tiene que ver con los costos directos de manipulación de los contenedores en las instalaciones portuarias. Dicho cargo es facturado a las navieras por la administración Portuaria. Las navieras recuperan dichos costos a través del THC, por lo que al ordenar la suspensión del cobro del THC, significa impedir a las líneas navieras cobrar por un servicio brindado y obligarlas al transporte gratuito o deficitario de productos de exportación, situación que por ajena al ordenamiento de las líneas navieras no estarían obligados a atender. Considera que la orden de no cobrar tarifas o componente de ellas extralimita las facultades de la Sala Constitucional, porque va más allá de su competencia de suspender un acto administrativo presuntamente violatorio de un derecho constitucional. En este caso no se está suspendiendo un acto administrativo porque las tarifas no son impuestas por un ente administrativo ni devienen de la Comisión para la Promoción de la Competencia, sino que es una conducta de libre fijación según la s reglas del mercado y en el marco del Derecho Privado, el cual también dispone de mecanismos procesales de tutela de derechos, que no son la vía de amparo. Asimismo, existen múltiples remedios jurisdiccionales comunes que puede establecer la cámara, entre los cuales está el proceso ordinario. Asimismo, hay diversos medios de transporte que pueden utilizar los miembros de la cámara, e inclusive otras líneas navieras, que no pertenecen a la Conferencia WITASS, por otra parte el recurrente no ha demostrado los perjuicios que le podrían ocasionar a raíz del pago del recargo. Por el contrario, las líneas navieras actuaron conforme a un Convenio Internacional con carácter superior a una Ley, como lo reconoce el recurrente en el hecho noveno y al ser una conducta legítima no puede dictarse una medida cautelar de suspensión de cobro.

3. -

   Por resolución número 2002-4865 de las 14:40 horas del 22 de mayo del 2002, la Sala dispuso mantener la ejecución del acto impugnado (folios 42-44).

4. -

   C.D.M., Presidente de la Comisión para Promover la Competencia, rindió el informe de ley y manifestó que en relación con el cobro efectuado por las empresas navieras y que fue denunciado ante la Comisión, se analizó la información aportada por las partes, y en su oportunidad, concluyó que podría existir infracción, de acuerdo con los términos del artículo 11 inciso a) de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N°7472. Es decir la situación planteada podría constituir una práctica monopolística absoluta específicamente por "fijar, elevar, concertar o manipular el precio de compra o venta al que son ofrecidos o demandados los bienes o servicios en los mercados o intercambiar información con el mismo objeto o efecto ". En cuanto al rechazo de la denuncia interpuesta por la Cámara de Exportadores de Café, ciertamente se determinó que si bien existen indicios de que las empresas navieras investigadas podrían estar estableciendo acuerdos tarifarios entre ellas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 13 del Convenio sobre un Código de Conducta de las Conferencias Marítimas, al ser dicha Convención un convenio internacional ratificado por la Asamblea Legislativa, tiene fuerza superior a cualquier Ley de la República, incluida la Ley N°7472, en los términos del artículo 7 de la Constitución Política. Partiendo de lo anterior la comisión determinó que existiendo un convenio internacional que faculta este tipo de acuerdos en su artículo 13, no es posible jurídicamente abrir un procedimiento administrativo sancionatorio contra las compañías navieras investigadas, pues dichos acuerdos se encuentran amparados por una normativa especial y de jerarquía superior. En cuanto al alegato de la recurrente en el sentido de que no se siguió el procedimiento del convenio para establecer el recargo, las empresas navieras no actuaron al amparo de éste y por ende puede aplicarse la Ley 7472 al caso. AL respecto la comisión considera que si las tarifas fueron fijadas ilegítimamente, lo procedente sería que la recurrente impugne en las instancias previstas por la propia conferencia. Por todo lo anterior estima que la Comisión que representa ha actuado a derecho y no violenta derechos fundamentales de la accionante.

5. -

   H.S.S., Apoderado con facultades suficientes para el acto de Corporación de Desarrollo Agrícola del Monte S.A. manifestó (folio 49) que tal y como indicó en el escrito de defensa presentado por su representada ante la Comisión para Promover la Competencia del Ministerio de Economía su representada no es ni funge como en el país como empresa naviera, ni presta ningún servicio de transporte de mercaderías por vía marítima, por lo que no es parte no debe ser considerada como tal en este asunto, por lo que opone las excepciones de falta de legitimación ad causam pasiva y falta de derecho. Su representada es productora y exportadora de frutas y a su vez compradora a productores independientes de productos frescos para exportación, mas no tiene relación alguna con el negocio naviero.

6. -

   D.M.L. y V.M., ambos Apoderados Generalísimos sin límite de suma de la recurrida Ambos Mares Limitada, H.P.S.J., Presidente con Facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de Agencias Unidas S.A., J.C.R.E., G. General con facultades de apoderado generalísimo con límite de suma de la empresa Oceánica Neptuno Sociedad Anónima, P.C.J.A., Secretario con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de Armada de Navegación Sociedad Anónima, F.D.S.B., Apoderado Generalísimo sin límite de suma de B. y Brammer Sociedad Anónima y A.M.A., presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa Centroamericana de Transportes Ecatrans S.A. contestaron la audiencia conferida (folios 51 y ss) en los siguientes términos: en cuanto a los hechos alegados por la recurrente indicaron que es cierto que el 6 de febrero del 2001, la Cámara accionante envió una nota a las compañías que representan, en la que hicieron ver la inconformidad de la Cámara por lo intempestivo e injustificado del cobro de US $47. En cuanto al hecho cuarto indicó que rechazan la forma en que la recurrente pretende hacer ver la existencia de un acuerdo subrepticio e ilegítimo entre las líneas navieras que representan sus mandantes, cuando ésta pertenecen a una conferencia marítima o asociación de transportistas, existente de pleno derecho y con absoluta conformidad con los principios y normativa que informan el régimen jurídico del transporte marítimo internacional de mercancías. Las navieras representadas por las agencias recurridas forman parte de la Conferencia WITASS (West India Trans-Atlantic Steam Ship Lines) cuyos buques sirven el trafico entre puertos del Europa y el Caribe. Aclaran que las recurridas representadas por los firmantes, son entidades jurídicas absolutamente independientes de las líneas navieras representadas, y su actividad es la de comisionistas en la gestión comercial de venta de servicios de transporte marítimo. Por consiguiente no es posible que se les atribuya responsabilidad alguna por actos personalísimos de sus representadas. En cuanto al hecho quinto indicó que no es cierto y que el cobro por un cargo o tasa que es impuesto por los mecanismos estatales como una tarifa a favor de la autoridad portuaria y que en definitiva es recolectado por las navieras pero revertida, vía precios públicos a un ente autónomo del Estado, Japdeva. Explica en qué términos se entiende la fijación de precios en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (artículo 11) y enfatiza que el acuerdo entre los agentes competidores entre sí tiene como resultado que el costo del producto o servicio prestado al consumidor tiene que alcanzar el mismo nivel, es decir, tienen que tener la característica de evitar que la decisión de consumo se base en el factor precio. Indicaron que ciertamente existen varios cargos que las compañías navieras miembros de la Conferencia Witass pagan a la autoridad portuaria por una serie de servicios que incluyen: la recepción de contenedores en las instalaciones portuarias, su almacenaje, el transporte al costado de la nave y el movimiento hasta la borda para ser cargado en las células del buque. Tradicionalmente, los costaros hasta la borda del buque corren por cuenta del embarcador. Estos servicios son prestados y cobrados a todos los usuarios, no sólo los exportadores de café, que utilizan los puertos del litoral Atlántico y que son atendidos por JAPDEVA. Japdeva recurre a las navieras como intermediario para la cobranza de los mencionados servicios. Las líneas navieras recuperan estos costos, que previamente eran pagados directamente a la asociación portuaria por el embarcador, a trabes del THC (cargo por manejo de terminal). La conferencia de Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas UNCTAD define el THC como " Un cobro a cargo del comerciante respecto a un contenedor de exportación, por su recepción y manejo en la terminal y posterior presentación al costado de la nave para ser cargado". Pero esta "presunta fijación de precios" afecta exclusivamente a uno de los componentes del precio final al consumidor, el THC, que es una tasa cuyo monto recaudado se destina al pago a la autoridad portuaria de sus tarifas fijadas por movimiento de contenedores en instalaciones portuarias. Lo que en forma malintencionada omiten decir los recurrentes es que el precio final que cobran las diferentes compañías navieras por idéntico servicio, es en cada caso distinto, dependiendo de la línea que realiza la transportación. Esto es, ninguna de las empresas navieras cuyo agenciamiento comercial corresponde a sus mandantes cobra el mismo precio por la exportación de un contenedor conteniendo café de exportación, aunque los elementos del contrato sea idénticos, es decir, puesto de embarque, puerto de desembarque, época del año, tipo de buque, etc. Señala que los recurrentes no pudieron acreditar en forma alguna ante la Comisión Para Promover la Competencia, ningún hecho significativo más allá que el cobro del componente denominado THC o cargo por terminal, es idéntico para todas las empresas, circunstancia que deviene de tratarse de un costo portuario real que debe imputarse a la carga, y cuya recolección es en todo caso transferida vía tarifas portuarias a JAPDEVA. Los promoventes no acreditaron que las tarifas cobradas por las navieras miembros de la Conferencia WITASS fueran iguales o que su fijación fuera producto de una imposición concertada de los proveedores del servicio. Siendo que no existe una fijación de precios, sino simplemente el reembolso a las líneas de componentes de la tarifa de JAPDEVA, que en todo han sido abonados a la entidad portuaria, es claro que nuestra mandante no ha incurrido en práctica monopolística alguna, como lo quiere hacer creer la Cámara a la Sala. En cuanto al hecho octavo indicó que no es cierto que las navieras hayan omitido procedimiento alguno para imponer el recargo pues no existe en el Convenio un procedimiento para trasladar a los usuarios los costos impuestos por las autoridades portuarias. El THC corresponde a una tasa que se paga al puerto por parte del embarcador y no puede asimilarse a los otros procedimientos que prevé la Convención. Agregaron que el convenio contempla mecanismos de celebración de consultas, que tiene por objeto la discusión de temas de interés común entre las asociaciones de navieros (conferencias) y las organizaciones de usuarios según el artículo 11. Pero la recurrente no recurrió a los mecanismos de consulta previstos por el Convenio porque de encontrarse con el costo portuario definido como THC, pudo haber solicitado las consultas pertinentes y no lo hizo. Agregaron que la categoría de usuario de transporte no se adquiere automáticamente de la circunstancia de realizar una operación de comercio internacional y utilizar directa o indirectamente los servicios de un buque, sino que debe ser concedida expresamente por el Estado Miembro de la Convención , y los exportadores de café no solicitaron el reconocimiento estatal por indolencia o desconocimiento, de la que no puede derivar sanción alguna para las navieras conferenciadas cuyos intereses comerciales representan las recurridas. Señalan que contrario a lo afirmado por los recurrentes el artículo 16 del Convenio no aplica para este caso concreto. En cuanto a la presunta violación de derechos fundamentales, indicó que no es cierto que sus representadas hayan causado indefensión a la recurrente, pues ésta ni acudió a los mecanismos de consulta que establece el convenio, ni utilizó el mecanismo de solución de controversias que éste dispone ni recurrió la resolución de la Comisión para Promover la Competencia ante el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Alegan que no han infringido tampoco los numerales 33 y 41 de la Constitución en perjuicio de la amparada. Tampoco el artículo 46 de la Constitución Política pues las líneas navieras representadas por sus mandantes conforman una Conferencia Marítima, no un monopolio. Un monopolio supone necesariamente, como elemento configurante y sine qua non la inexistencia de otros agentes competidores en el mercado. La Witass es una asociación o conferencia de líneas navieras que prestan el servicio de transporte marítimo de mercancías entre pruertos europeos y puertos de la cuenca del Mar Caribe, pero no es la única opción al alcance de los exportadores para hacer llegar sus productos a los mercados de destino. Muchas otras compañías, denominadas no conferenciadas ofrecen el mismo servicio y han sido y son utilizadas por la recurrente para exportar sus productos a Europa, por lo que la WITASS no tiene carácter monopolístico. Hacen referencia a la evolución histórica del sistema conferenciado de transporte marítimo y recalcaron que el THC o tasa por manejo en terminales, afecta a todos los exportadores que utilizan las instalaciones de los muelles bajo la Jurisdicción de Japdeva. No es un factor de cobro exclusivamente para los clientes de la conferencia Witass, es decir, de las líneas navieras que representan, sino que por su naturaleza de precio público debe ser pagado por todos los usuarios que utilizan servicios de esas terminales por lo que no puede considerarse como una práctica monopolística o una fijación concertada e ilegal de precios. Acotan además que los exportadores de café venden su producto bajo el término FOB, es decir, libre a bordo del buque. De tal manera, quien contrata con la compañía naviera es el importador en el puerto o plaza de destino, es decir el cliente de las empresas de transporte es el importador y no el exportador costarricense, lo que tiene como consecuencia que la imposición o el traslado de un cargo correspondiente a un precio público no afecte la decisión de consumo, que en todo caso la efectúa el importador y no el exportador. De lo anterior se desprende la ilegitimidad de la Cámara de Exportadores de café para accionar en amparo en contra de sus representadas. Considera que no se dan en el presente casos los supuestos de legitimación de las partes en los términos del artículo 57 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que el recurso debe ser rechazado. Igualmente, porque la Cámara recurrente no ha acreditado la representación que ejerce, ni la lesión particular que presuntamente han sufrido sus agremiados, toda vez que no ha sufrido violación alguna a sus derechos constitucionales. Asimismo, solicitan que por temeraria se condene a la recurrente al pago de ambas costas de la acción.

7. -

   En la sentencia 2002-6265 de las 15:07 horas del 25 de junio del 2002 la Sala dispuso reservar el dictado Se reserva el dictado de la sentencia de este recurso hasta tanto no sea resuelta la acción de inconstitucionalidad que bajo expediente número 02-003522-0007 se tramita ante esta Sala.

8. -

   En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

   Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

   Considerando:

   I.-

   En la sentencia 2004-1922 de las 14:54 horas del 25 de febrero del 2004 la Sala resolvió la acción de inconstitucionalidad planteada por la amparada, en razón de la cual se suspendió el dictado de la resolución final de este amparo. En dicha sentencia la Sala consideró:

   VI.-

   Mecanismos de actuación de las conferencias marítimas.La “Convención sobre un Código de Conducta de las Conferencias Marítimas”, define en su Capítulo I a las conferencias marítimas como grupos constituidos “...por dos o más empresas porteadoras navieras que prestan servicios regulares de transporte internacional de carga en una ruta particular o unas rutas particulares dentro de determinados límites geográficos y que han concertado un acuerdo o arreglo, cualquiera que sea su naturaleza, dentro de cuyo marco actúan ateniéndose a unos fletes uniformes o comunes y a cualesquiera otras condiciones convenidas en los que respecta a la prestación de servicios regulares.” Se trata, entonces de agrupaciones de empresas navieras (armadoras) que llevan a cabo servicios de transporte marítimo internacional de cargas en una misma zona geográfica en forma regular, y que deciden concertar el monto de las tarifas (fletes) que cobrarán a sus clientes (cargadores), por el transporte de sus productos en las rutas abarcadas por la conferencia, así como cualesquiera otros aspectos que hayan convenido organizar, tales como itinerarios, períodos de estancia de cada buque en los puertos de atraque, etc. La conferencia puede estar constituida por compañías navieras de cada uno de los países participantes en el tráfico en las rutas abarcadas por el grupo. En el comercio entre dos naciones, los armadores de cada país tendrán derecho de participar en el mismo en un cuarenta por ciento, y los porteadores de terceros países en un veinte por ciento. En caso que uno de los países ubicados a los extremos de la ruta no pueda cubrir con su flota nacional el porcentaje que le corresponde, el mismo será cubierto por buques de otras compañías que participen en el tráfico respectivo. Por otra parte, el sistema creado por el Código de Conducta no excluye la posibilidad de que otras empresas porteadoras no “codistas” participen del tráfico en las mismas rutas abarcadas por determinada conferencia. Tanto si se trata de compañías no conferenciadas con líneas regulares en la zona geográfica abarcada por la conferencia, usualmente denominadas “outsiders”, como si el transporte lo realizan buques no pertenecientes a una empresa conferenciada y no sujetos a rutas predeterminadas, llamados servicios de “tramping”. Es claro, entonces, que el Convenio objeto de esta acción de inconstitucionalidad no impide que el tráfico en la zona geográfica abarcada por una conferencia pueda ser efectuado también por compañías que no formen parte de la conferencia.

   VII.-

   Fijación de los fletes en el seno de las conferencias.En lo que a las navieras que formen parte de una conferencia se refiere, el tratado internacional en análisis establece en su artículo 13 la posibilidad de que las mismas fijen fletes comunes para las diferentes rutas y tipos de carga que transporten. El artículo 13 del Código prohíbe que sean hechas diferencias injustas en materia de tarifas entre usuarios en condición análoga; deben ser sencillas y claras, basadas en nomenclaturas de uso internacional, y preparadas –cuando sea factible- en colaboración con las organizaciones de usuarios y organizaciones nacionales e internacionales interesadas. Para el caso de un aumento general en los fletes, el numeral 14 párrafos 1) y 2) del Convenio dispone que:

   Artículo 14. Aumentos generales en losfletes.

   1) Toda conferencia notificará con un mínimo de 150 días de antelación, o según las prácticas regionales y/o los acuerdos, a las organizaciones de usuarios o a los representantes de los usuarios y/o a los usuarios y, cuando se requiera, a las autoridades competentes de los países cuyo tráfico es servido por la conferencia, su intención de proceder a un aumento general de los fletes, con indicación de su cuantía, de la fecha de entrada en vigor y de las razones en que se basa en aumento propuesto.

   2) A petición de cualquiera de las partes que el presente Código prescribe al efecto, hecha dentro de un plazo convenido a contar de la recepción de la notificación se iniciarán las consultas, de conformidad con las disposiciones pertinentes del presente Código, dentro de un plazo estipulado que no exceda de treinta días o que haya sido previamente fijado por las partes interesadas; las consultas versarán sobre las razones en que se basa el aumento propuesto, la cuantía de éste y la fecha a partir de la cual ha de surtir efectos.

   (...)

   En caso de surgir una controversia entre las navieras conferenciadas y los usuarios de sus servicios en torno al aumento general de los fletes, el Código prevé un sistema de solución de controversias al cual se hará referencia más adelante en forma particular, pues dicho sistema es también objeto de la presente acción. Lo que importa recalcar en este punto es que la fijación de tarifas en el seno de las conferencias marítimas, si bien no responde a las reglas de la libre competencia, pues todas las compañías “codistas” implementan fletes comunes, lo cierto es que dicha fijación no ocurre –al menos el Convenio así lo prohíbe- en forma intempestiva (al requerir de un procedimiento previo de notificación y eventualmente consultas) ni arbitraria (al exigir a las navieras demostrar las razones económicas y de otra naturaleza que la lleven a reclamar el aumento general). Debe ahora entrar la Sala a valorar si los mecanismos mencionados son, como alega la actora, contrarios a la norma contenida en el artículo 46 constitucional.

   VIII.-

   Constitucionalidad de las conferencias marítimas a la luz del artículo 46 de la Constitución Política. A partir de lo expuesto en las líneas que anteceden, esta S. considera que el funcionamiento de las conferencias marítimas, según las reglas contenidas en el tratado objeto de esta acción, no son contrarias a la prohibición de monopolios y prácticas monopolísticas contenida en el artículo 46 de la Constitución Política. En primer lugar, el Código de Conducta no impone la creación de un monopolio en la prestación del tráfico marítimo de cargas. No es así por cuanto ninguna de sus normas impide a cualesquiera empresas navieras, participar en el transporte en una zona geográfica cubierta por una conferencia. No se requiere estar “conferenciado” para poder llevar a cabo dicha actividad en el segmento mencionado. De hecho, los cargadores bien pueden contratar servicios de transporte de carga con armadores independientes “outsider” y “tramp”, sin que el Código impida que ello suceda, satisfaciendo así su interés de obtener eventualmente mejores condiciones y fletes. El mismo razonamiento se podría emplear para asegurar que el Convenio no determina la creación de un oligopolio en el tráfico marítimo de determinados segmentos. Ni siquiera impide el Código que compañías de países distintos a los ubicados en los extremos de las rutas puedan formar parte de las conferencias, en un porcentaje menor que las empresas nacionales de aquellos, permitiendo que las navieras de países compradores y vendedores puedan por igual participar en el mercado de carga. Nada impide siquiera que en un mismo segmento del tráfico pueda servir más de una conferencia, aspecto que será determinado precisamente por el propio volumen de transporte requerido en cada caso, de acuerdo con la dinámica propia del mercado. Tampoco observa la Sala que el tratado impugnado permita la existencia de prácticas o tendencias monopolizadoras, contra las cuales el Estado está obligado a actuar, de conformidad con lo establecido en el artículo 46 constitucional. La Constitución Política prohíbe este tipo de prácticas pero no las define, de modo que cuando no se trate de medidas que directamente impidan o restrinjan excesivamente el acceso al mercado de nuevos oferentes, permite que sea el orden normativo infraconstitucional el que defina otros supuestos que encuadren en el concepto general. En atención a dicha remisión, la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, número 7472 de veinte de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, artículo 11, según se expuso en el “considerando” V anterior, cataloga entre las llamadas prácticas monopolísticas absolutas, los acuerdos o concertaciones de agentes económicos concurrentes que impliquen el establecimiento de precios o la distribución de los diversos segmentos del mercado. No cabe duda que, a la luz de lo antes mencionado, en Costa Rica es prohibido por la Ley 7472 el funcionamiento de cárteles. No obstante, la promulgación de la referida Ley no impide que normas del mismo rango pero especiales en relación con aquella y no derogadas expresamente por el artículo 70, puedan establecer definiciones distintas a las contenidas en la Ley 7472. Obviamente, tampoco impide que normas de rango supralegal (como son los tratados internacionales de conformidad con el artículo 7° constitucional) puedan contener regulaciones que desarrollen el numeral 46 de la Ley Fundamental en forma diversa de la Ley citada. Ni siquiera si se alegara que la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor es una norma materialmente constitucional, por desarrollar los contenidos genéricos de la Constitución Política, cabría pensar que la Ley 7472 resulta un parámetro de constitucionalidad válido para analizar la validez del tratado internacional objeto de esta acción, ya que el mismo Código de Conducta es a su vez otra norma que desarrolla la regla constitucional del numeral 46, por lo que –si se siguiera ese mismo criterio- debería ser considerada también como materialmente constitucional. T. de una norma de eficacia superior a la Ley ordinaria, resulta absolutamente ilógico considerar que el convenio impugnado puede ser inconstitucional por oponerse a las disposiciones de la Ley 7472. El mecanismo de las conferencias marítimas fue expresamente autorizado por el Estado costarricense al suscribir y aprobar la Convención aquí impugnada. Como no produce ni propicia la existencia de monopolios ni oligopolios en el tráfico marítimo internacional de carga, no se puede afirmar que el mismo, en el Capítulo I y el artículo 2°, sean contrarios a la norma contenida en el numeral 46 constitucional.

   IX.-

   Mecanismos de solución de controversias.La “Convención sobre un Código de Conducta de las Conferencias Marítimas” establece un mecanismo de solución de controversias basado en la conciliación. En su C.V. (artículos 23 a 45) desarrolla las reglas referentes a este instituto, destacando que cabe a los conflictos surgidos entre una conferencia y una naviera asociada, entre las compañías armadoras que conforman una conferencia, entre una conferencia o una naviera conferenciada y un usuario o asociación de usuarios, y entre dos conferencias. Se debe tratar de controversias relativas a una lista de temas, entre los cuales se encuentran, de interés para esta acción: el aumento general de fletes, los recargos y las modificaciones de fletes o la imposición de un factor de ajuste de las monedas con motivo de variaciones en el tipo de cambio. (Artículo 23) Cuando se trate de los casos de conciliación obligatoria, las autoridades competentes de las partes contratantes pueden participar en los procedimientos a efecto de apoyar a las compañías nacionales. (Artículo 28) El objeto de tales conciliaciones es llegar a una solución amistosa de la controversia mediante recomendaciones formuladas por conciliadores independientes. (Artículo 31) Dispone el numeral 37 que las recomendaciones de los conciliadores no serán vinculantes para las partes, a menos que estas hayan acordado lo contrario, o bien que las acepten. De no ser aceptado el criterio de los conciliadores, que despejada la vía para el acceso a la vía jurisdiccional de acuerdo con las reglas del Derecho Internacional Privado. A juicio de esta S., las disposiciones anteriores llevan a concluir que el mecanismos de resolución amistosa de controversias previstos en el Código de Conducta, así como la obligatoriedad de su empleo en caso de aumentos de fletes y recargos no resultan contrarios a las normas contenidas en los artículos 43, 152 y 153 de la Constitución Política. Los procedimientos aquí previstos no sustraen los conflictos surgidos en el tráfico mercantil conferenciado del conocimiento de los tribunales de justicia del país correspondiente. Si bien se debe acudir a la conciliación en ciertos casos, dicha medida tiende a evitar la realización de prolongados procesos jurisdiccionales, cuya duración podría perjudicar el sano desarrollo del comercio marítimo de cargas. Por ello, las partes primero deben intentar solucionar conciliar, y solamente en caso de no aceptar ambas o alguna de las partes lo recomendado, o si se considerara que el procedimiento de conciliación ha estado viciado de nulidad, entonces acudir a los tribunales de justicia. No se invade la competencia de las autoridades jurisdiccionales nacionales, puesto que la decisión de la conciliación no es vinculante a menos que sea aceptada, caso en el cual no se diferencia de ningún acuerdo negocial, que como tal vincula a quienes lo suscriban, por el hecho de haber expresado su consentimiento por un medio idóneo. Es decir, que el criterio de los conciliadores no produce por sí misma los efectos de una resolución jurisdiccional, e incluso puede ser revisada en la vía judicial competente. Tampoco vulnera las reglas sobre el carácter voluntario del uso del arbitraje, según dispone el artículo 43 de la Constitución Política, pues no se trata de un procedimiento que, como el arbitral, produce los mismos efectos de una resolución jurisdiccional, al poner fin a las controversias a éste sometidas. En todo caso, la misma obligatoriedad de los laudos arbitrales descansa en el pacto compromisorio que las partes suscriben a efecto de someterse a lo que decidan los árbitros. En el presente caso, a pesar que el recurso al procedimiento de conciliación es obligatorio en determinadas materias, no lo son las recomendaciones de los conciliadores a las partes que no las hayan aceptado. De ese modo, la norma en cuestión es perfectamente compatible con el artículo 43 de la Ley Fundamental, ya que siempre supedita la vinculatoriedad de las recomendaciones a la aceptación previa o posterior de las partes interesadas, en armonía con el referido texto constitucional.

   X.-

   Devolución de las sumas percibidas por recargos improcedentes. Finalmente, reclama el representante de la actora que el artículo 16 del Código de Conducta es discriminatorio, pues permite a los armadores cobrarse por el atraso sufrido en el inicio de vigencia de un recargo debido a los procedimientos de consultas y solución de controversias, prolongando el plazo de duración de dicho recargo en un tanto igual que dejaron de percibir. Por su parte, si el recargo fue cobrado en forma injustificada, para que los cargadores puedan obtener el reintegro de lo pagado en forma indebida, deben así solicitarlo, y la naviera tiene un mes para efectuar la respectiva devolución. Tampoco en cuanto a este extremo estima la sala que el tratado objeto de esta acción sea contrario al Derecho de la Constitución. Si bien el artículo 16 establece un trato distinto para las navieras conferenciadas y los cargadores, dicha distinción obedece a razones objetivas, y en todo caso no afecta en nada los intereses de los usuarios de los servicios de cargas. La distinción está basada en las características propias del transporte marítimo internacional de mercancías. Así, el grado de dificultad que implica para una parte hacer un reclamo por lo pagado de más a la naviera unida a una conferencia es mucho menor que el de la empresa para localizar individualmente a cada uno de sus clientes. Para los cargadores, formular un simple requerimiento sin mayores formalidades (el Código de Conducta no las exige) no implica un costo o desgaste adicional significativo. Además, el sistema de derecho privado costarricense está basado en el principio de disposición patrimonial, según el cual es el acreedor quien debe hacer el cobro respectivo a efecto de reclamar una obligación que le es debida. Es el principio que se emplea ante los tribunales de justicia y que refleja claramente el carácter meramente privado de los intereses en juego en situaciones como la analizada. Por otra parte, el mes que es dado a las empresas como plazo máximo para hacer el reintegro tampoco parece excesivo, ni produce una pérdida patrimonial significativa al cliente. Las razones anteriores llevan a esta Sala a considerar que la regla contenida en el numeral 16 de la Convención no es contraria a la norma contenida en el artículo 33 de la Constitución Política, por lo que también en cuanto a este extremo la acción deberá ser desestimada.

   XI.-

   Conclusión. A partir de los argumentos contenidos en los párrafos que anteceden, esta S. ha llegado a la conclusión de que el Capítulo I y los artículos 2°, 13 y 16 de la “Convención sobre un Código de Conducta de las Conferencias Marítimas”, aprobada mediante Ley número 6074 de veintidós de julio de mil novecientos setenta y siete, no son contrarios a las normas y principios constitucionales invocados por la actora, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos, como en efecto se hace.-“

   Al haber resuelto este Tribunal que las normas analizadas del Código de Conducta de las Conferencias Marítimas son acordes con el Derecho de la Constitución, la determinación de si están siendo aplicadas adecuadamente por los operadores del comercio marítimo internacional, al fijar un cobro de US $47 de recargo en el precio de los servicios, debe ser alegada por las vías que el propio Convenio establece para la solución de controversias. Igualmente, es ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa que debe impugnarse lo resuelto por la Comisión para Promover la Competencia, en relación con la denuncia planteada por la Cámara de Exportadores del Café -en sesión ordinaria N°04-02, celebrada a las 17:30 del 12 de febrero del 2002, artículo sétimo, la Comisión recurrida dio por agotada la vía administrativa, señalando que podía acudir ante la Sección Segunda del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, en el término de un mes a partir de la notificación de lo resuelto.Por ello, será en esa vía y no en ésta, donde se resuelva lo alegado por el recurrente en el amparo. No habiéndose constatado infracción alguna a los derechos fundamentales de la empresa amparada, lo procedente es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone.

   Por tanto:

   Se declara sinlugar el recurso.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Ana Virginia Calzada M.GilbertArmijo S.

   Ernesto Jinesta L.JoséLuis Molina Q.

   Fernando Cruz C.SusanaCastro A.