Sentencia nº 09913 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 3 de Septiembre de 2004

Res: 2004-09913

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diez horas con cuarenta y siete minutos del tres de setiembre del dos mil cuatro.-

Recurso de amparo interpuesto por A.F.G., en su calidad de PRESIDENTE DE ASADA LA CARTONERA, contra el ALCALDE y EL PRESIDENTE MUNICIPAL ambos de la MUNICIPALIDAD DE CORREDORES, el Ministerio de Salud y el Instituto de Acueductos y Alcantarillados.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas y treinta y seis minutos del veintiocho de enero de dos mil cuatro (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo contra el Alcalde y el Presidente Municipal, ambos de la Municipalidad de Corredores y manifiesta que desde mil novecientos sesenta y cinco –año en que se perforaron los pozos de agua que abastecen la comunidad del Barrio La Cartonera– y hasta el año 1997 –año en que arbitrariamente La Municipalidad de Corredores se repartió entre familiares y amigos sin ningún tipo de análisis socieconómico o de impacto ambiental la zona de protección y amortiguamiento del manto acuífero que provee de agua potable a actualmente 1051 personas–, los habitantes del lugar habían gozado de una calidad encomiable del preciado líquido. Indica que actualmente según el último informe elaborado por el Laboratorio Nacional de Aguas, no cumplen con el reglamento para la calidad de agua potable, por lo cual deben proceder a implementar procesos de desinfección continua antes de suministrárselos a sus vecinos ese líquido, dado que la presencia de coliformes fecales superan por mucho los estándares permitidos por el Ministerio de Salud. Indica que desde hace ya casi siete años, han venido solicitando, implorando y exigiendo a la Municipalidad recurrida acciones reales, concretas y definitivas para que procedan a la reubicación de las últimas viviendas instaladas en la zona en cuestión, pero hasta la fecha, este ayuntamiento lo único que ha hecho de una manera arbitraria y desinteresada ha sido prolongar una y otra vez las resoluciones que aunque probablemente no sean de cumplimiento obligatorio emiten criterios aplastantes. Sostienen que han iniciado un proceso de purificación constante, no obstante, sin resultado alguno, si por una parte aplican cloro en concentraciones técnicamente recomendadas y por otro lado gracias a las letrinas perforadas a pocos metros de sus pozos se les filtran aguas negras con presencia de bacterias de origen evidentemente fecal. Afirma que ha sido contundente la cantidad de informes emitidos por diversas instancias que apoyan sus tesis, sin embargo, los mismos han sido ignorados de una forma igualmente contundente. Explica que toda una población se encuentra en peligro inminente, amenazados por la apatía, el desinterés o la lentitud del Ejecutivo Municipal de dar solución a este problema, quien a pesar de contar con los medios necesarios para tal efecto, no procede conforme. Solicita el recurrente que se declare con lugar el recurso por violación al derecho a la salud y se ordene el traslado de dos viviendas que actualmente se encuentran en la zona de amortiguamiento y se inicie la recuperación de los mantos acuíferos, así como declarar esos terrenos como zona de protección.

2. -

   Informan bajo juramento C.M.G. y B.C.H., en su condición de ALCALDE y PRESIDENTE DEL CONCEJO MUNICIPAL respectivamente, ambos de la Municipalidad de Corredores (folio 59), que no les consta lo argumentado sobre que los vecinos hayan gozado de encomiable calidad de agua del año 1965 a 1997. Aseguran que no les consta el argumento sobre la repartición de los terrenos relativos a la zona de protección y amortiguamiento del manto acuífero. Sostienen que si bien en el expediente consta que en determinado momento la Municipalidad adjudicó una serie de lotes en esa zona para familias de escasos recursos, posteriormente y en atención a los estudios que se realizaron, se dejó sin efecto el acuerdo de adjudicación, no obstante, aseveran que en la actualidad quedan dos familias ocupando dos lotes en el lugar y se están haciendo los trámites para desalojarlos. Niegan que la Municipalidad haya actuado de manera arbitraria y desinteresada en solucionar el problema. Explican que en el lugar quedan dos lotes con sendas casas humildes allí construidas, y esos lotes fueron adjudicados originalmente por la Municipalidad a dos familias de escasos recursos de esa comunidad, y se trata de las señoras M.O.O. y S.H.M.. Sostienen que dichas señoras construyeron sus humildes casas sin autorización, ni permiso de la Municipalidad. Alegan que por tratarse de familias muy humildes el problema se ha convertido en un asunto social, aseveran que no podían echarles afuera de la noche a la mañana, siendo que la Municipalidad no tenía donde ubicarlas.Refiere que ante pronunciamientos de la Sala, la Defensoría de los Habitantes y el Ministerio de Salud, la Municipalidad ha gestionado el desalojo de esas personas, pero conforme a la legislación, ellas también tienen derecho al debido proceso. Alega que el diez de abril del dos mil tres el Concejo Municipal comunicó al Alcalde el acuerdo número 8 de la Sesión Ordinaria 48 del veintiséis de marzo de dos mil tres “solicitar al Señor Alcalde Municipal proceda conforme corresponda en el caso de construcción de un pozo, en la Cartonera, casa de la señora S.H.M.”. Alegan que el Alcalde Municipal el ocho de octubre de dos mil tres solicitó el criterio del asesor legal de la municipalidad sobre el trámite jurídico que debía darle al asunto. Aseveran que dicho criterio del asesor legal se dio el veintiuno de octubre de dos mil tres, en el sentido de que se debía de acatar las recomendaciones de la Defensoría de los Habitantes y por lo tanto tratar de recuperar los terrenos y reubicar a los habitantes. Manifiestan que el veintiocho de octubre de dos mil tres se previno formalmente a S.H.M. y a M.O.A. que procedieran a desalojar los terrenos en cuestión, otorgándoles quince días al efecto, caso contrario se procedería por medio de la fuerza pública. Alegan que contra dicho acuerdo las amparadas interpusieron recurso de revocatoria con apelación subsidiaria. Sostiene que el doce de noviembre de dos mil tres, la alcaldía municipal declaró sin lugar el recurso de revocatoria y admitió la apelación para ante el Concejo Municipal, resolución que fue notificada el veintisiete de noviembre del mismo año. Indican que el diez de diciembre de dos mil tres el Concejo Municipal tomó el acuerdo de obtener el criterio del asesor legal, mismo que evacuó la consulta el nueve de febrero de dos mil cuatro. Alegan que el Concejo Municipal debe pronunciarse sobre el recurso de apelación. Solicitan que se desestime el recurso planteado.

3. -

   En memorial recibido en la Secretaría de la Sala el 12 de marzo de 2004, el recurrente se refiere a los argumentos esgrimidos por las autoridades recurridas y considera que los mismos son inexactos y no se apegan a la realidad de las circunstancias. Manifiesta que aporta documentos que demuestran las inexactitudes del informe rendido por las autoridades municipales. (Folios 66 a 110).

4. -

   Por resoluciónde las 13:07 horas del 2 de abril de 2004, esta S. otorgó audiencia al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y a la Ministra de Salud, para que se pronunciaran acerca de los hechos que motivaron la estimación de este recurso.

5. -

   Informa bajo juramento E.L.C., en su condición de Ministro de Salud a.i. (folio 123), que en cumplimiento a lo ordenado por esta S., mediante oficio DAJ-875-M-04 de 13 de abril de 2004, se le solicitó al Director a.i. Protección al Ambiente Humano un informe detallado. Expresa que el 15 de abril del 2004, mediante oficios DPA-2206-04 y UPC-CAH-AMM-287-04, el Director de Protección al Ambiente Humano, el Jefe Unidad de Permisos y Controles, el Jefe de Vigilancia y Calidad del Agua y la Encargada del Proceso de Control al Ambiente Humano, le comunicaron las actuaciones técnico-administrativas de la Dirección en el sentido que los reportes de calidad del agua que anualmente el Laboratorio Nacional de Aguas de Acueductos y Alcantarillados presenta a esa Dirección y en el caso del acueducto rural de la Cartonera de Corredores dicen que según el estudio publicado en abril de 2003, la calidad de agua en los sistemas rurales indican calidad no potable en los parámetros bacteoriológicos (coliformes fecales). Además que el acueducto rural (CAAR) de la Cartonera de Corredores es administrado por un Comité, abastecido por un pozo a 68 viviendas (información brindada por la oficina de Acueductos y Alcantarillados en Ciudad Neilly), comenta que éste laboratorio realizó el último muestreo el 04 de marzo del 2003. Informa que el resultado del análisis físico-químico en los parámetros evaluados cumplen con el decreto 28991-S (Reglamento de Calidad del Agua Potable) y que la muestra tomada del pozo se encuentra ausente de indicadores de contaminación fecal. Señala que acogiendo la recomendación del oficio del 15 de abril del 2004, procedió a solicitar a la Dirección Regional Brunca del Ministerio de Salud, informes, a los que se refirió el abogado Regional diciendo que el 8 de abril de 1986, la Compañía Bananera de Costa Rica traspasó el terreno a la Municipalidad de Corredores, según plano Catastrado Nº626515-86. Además en enero de 1991, se informó sobre el Área de protección recomendada y sobre los estudios de Proyectos a Departamento de Aguas del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. También en 1992 se pidió información sobre si se debía expropiar o no y se hizo un estudio por parte del ICAA sobre las condiciones Hidrogeológicas del Pozo CAN-16-Ciudad Neilly. En 1997, las funcionarias del Ministerio de Ambiente y Energía, informaron por oficio 621-CA-97, sobre la inspección a captaciones de agua, expediente NºPO-20-97. En 1998, el Técnico en Saneamiento Ambiental, le comunicó al Ejecutivo Municipal, que el sitio escogido para las viviendas, no reúne los requisitos, por lo que solicita que el proyecto habitacional sea presentado ante la Comisión Revisora y con una prevención de desalojo. Por oficio OLSC-041-97, se solicitó al Director de Protección al Ambiente Humano una inspección y ésta se realizó y se comunicó mediante el oficio DIS-1626-97 a la Municipalidad de Corredores solicitando que presente un anteproyecto con los requisitos, además guardar un radio de 30 metros de protección de los pozos. Por oficio DHR-9901898-99, expediente Nº 4837-23-98, se remitió un informe final con recomendaciones a la Municipalidad de Corredores y en el 2000 el Presidente de la Junta Administrativa del Acueducto, presentó denuncia ante la anterior Ministra del Ambiente. Para el 2001 el Contralor Ambiental intervino remitiendo tres documentos al Jefe de la Oficina Río Claro del Ministerio de Ambiente y Energía. Explica que en el 2002, el presidente de la Asociación Administrativa de Acude, presentó denuncia ante el Ministerio de Salud, por la construcción de servicio de hueco y solicitó inspección para acusar a la Municipalidad de Corredores. Aclara que se atendió la consulta y el J. de catastro de la Municipalidad de Corredores, comunicó que no se ha otorgado ningún permiso de construcción. Concluye diciendo que esas autoridades de salud, han actuado acorde con el principio de Legalidad explícito en el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública y que todo acto emanado es analizado y consta en el respectivo expediente, por lo que no se violentan los derechos constitucionales del recurrente. Solicita se declare sin lugar el presente recurso.

6. -

   Informa bajo juramento H.R.A., en su condición de Gerente del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (folio 213), que en el sector de agua potable y alcantarillado sanitario, la Planificación Nacional, se lleva a cabo partiendo de estudios básicos H., que sustentan la disponibilidad del agua al menos la vida útil de los sistemas de acueductos y alcantarillados. Expresa que mediante el Reglamento de los comités Administradores de Acueductos Rurales número 6387-G, publicado en la Gaceta Nº235 del 8 de diciembre de 1977, desde esa fecha AYA, ha delegado en comunidades rurales y dispersas la administración de los sistemas comunales. Afirma que con el fin de fortalecer la Administración de los servicios de A Y A comunales, como empresas comunales y dotarlas de personería jurídica propia mediante el decreto Nº29100-S de 9 de noviembre de 2000 publicado en la gaceta 231 de 1 de diciembre de 2000, se promulgó el reglamento de las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales. Explica que conforme al expediente, la Junta Directiva de la ASADA la Cartonera, ha sido muy diligente en lograr la tutela del acuífero que abastece de aguas a la población, sin embargo, la Municipalidad de Corredores ha carecido de instrumentos eficaces para desalojar a las personas que se encuentran en su inmueble dados los recursos de apelación interpuestos contra los actos municipales. Alega que A Y A ha apoyado a la ASADA, realizando estudios de laboratorio, estudios del acuífero, pero ninguno de éstos se encuentran facultados para desalojar a las personas que se ubican ahí, por lo que la Municipalidad le puede solicitar al Ministerio de Gobernación el desalojo de las personas, por medio del desahucio administrativo. Señala como importantes los artículos 31, 154,155,156, 157, 158,159, de la Ley de Aguas Nº276 del 27 de Agosto de 1942. Plantea que si no existe reglamento de zonificación, la Municipalidad, conforme con la Ley de Planificación Urbana, la Ley de Construcciones, se encuentra obligada a solicitar al I.N.V.U., que se determine y declare cual es el Uso del Suelo, así como al MAG en lo referente al reglamento de Uso y Manejo del Suelo, para determinar donde se ubicarán las personas. Añade que según el artículo 168 de la Constitución Política, en el supuesto de que la Municipalidad le donara a los amparados la finca para un desarrollo habitacional es necesario cumplir con diversos requisitos. Menciona que de no ser cierto que los amparados lograran la donación de las tierras, para construir una lotificación o urbanización se les considera como si fueran el Urbanizador o D., y la Ley de Planificación Urbana les exige, que cumplan a cabalidad con lo dispuesto por los reglamentos, lo que implica que no asumen los costos de las obras de infraestructura. Informa que quien resultare ser el Desarrollador (ya sea la Municipalidad o los amparados) no han cumplido con el diseño, financiamiento ni garantía de las obras del acueducto (captar las fuentes, conducirlas al almacenamiento, construir las tuberías de distribución), ni tampoco los sistemas tratamiento de aguas residuales que en el caso, son las que potencialmente estarían contaminando el acuífero, por lo que al no existir el mismo no le han entregado ninguna obra a la ASADA ni al AYA, para su operación y mantenimiento, razones que impiden dar el servicio de agua potable, pues no existe disponibilidad ni presión, para ese desarrollo. Acusa que al no cumplir los interesados, las normas de construcción y planificación de desarrollo, la ASADA no cuenta con ninguna planta de tratamiento de aguas residuales, para evitar que los tanques sépticos se contaminen con las aguas del subsuelo. Estima que la Municipalidad es clara al indicar que autorizó la instalación de ciertas personas en el inmueble, pero que al no construir los colectores de aguas residuales y la respectiva planta, no es posible que instalen personas que con sus tanques sépticos contaminen el agua, que a escasos quince metros, son los que surte de agua a la ASADA. Estima que la Municipalidad contra toda previsión técnica, sin construir la Infraestructura para brindar el servicio de tratamiento de aguas residuales por parte de la ASADA, fomenta la contaminación de las aguas al instalarlos en propiedad tan sensible, sin sistemas de tratamiento, y aunque la vivienda sea un bien tan preciado, el acceso al agua potable, es un derecho fundamental para evitar la inviolabilidad de la vida. Alega que la Municipalidad debe hacer cumplir el ordenamiento territorial, y desarrollo, coordinando con las entidades públicas para evitar futuros conflictos. Considera que la ausencia de los elementos de planificación, construcción y coordinación se evidencian por las eventuales acciones electorales de la municipalidad. Aduce que de acuerdo al artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana, el Desarrollador, previa aprobación del proyecto por parte de la Municipalidad, debe entregarle al A y A por medio de la ASADA, el Sistema de Acueducto y Alcantarillado completo para operarlo. También el artículo 11 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, establece que la Municipalidad debe ajustar sus actuaciones a las reglas unívocas de la Ciencia, por lo que no existe la menor obra de infraestructura de alcantarillado sanitario para evitar la contaminación. Estima que para dar un servicio individualizado de agua potable debe regularse el sistema de aguas negras, por lo que la Municipalidad con la aprobación del A Y A y del I.N.V.U. o los amparados como Desarrolladora, deberán cumplir con la construcción de ambos sistemas. Solicita se declare con lugar el recurso ya que los amparados la ASADA, se encuentran en ejercicio de las funciones delegadas por A Y A, en justo derecho fundamental de tutelar el recurso hídrico. Además de que se les perciba a los miembros del Concejo Municipal y su Alcalde, que de previo a aprobar cualquier construcción de vivienda futura, deben contar con la aprobación de A Y A, y haberse construido la totalidad de las Obras de Infraestructura de los Sistemas de Acueducto, alcantarillado pluvial y sanitario, así como las demás obras, a efectos de garantizarle a los habitantes un desarrollo urbanístico ambiental adecuado. También prevenirse a la Municipalidad que deberá de ordenar la emisión del Reglamento de Zonificación y Usos del Suelo, en que incluyan que de previo a autorizar construcciones cercanas a Sistemas de Tratamiento de Aguas Negras u otras industrias que podrían generar ciertos malos olores, a quienes construyan en el futuro en forma cercana a las mismas y con ello puedan afectarlos, deberán ordenar un estudio de Impacto Ambiental que establezca los límites que deben respetarse. Coincide con el amparado en el sentido de que la Municipalidad dentro de plazos perentorios, debe desalojar a las personas que instaló en propiedad, o construir los sistemas de tratamiento de aguas residuales con sus respectivos colectores.

7. -

   Por resolución de las dieciséis horas nueve minutos del doce de agosto del dos mil cuatro, se solicitó al Concejo recurrido como prueba para mejor resolver informara si a la fecha había resuelto el recurso de apelación interpuesto contra el oficio AM-271-2003 de fecha 28 de octubre del 2003 (folio 234).

8. -

   Informa R.O.O. en su condición de Asesor Legal de la Municipalidad de Corredores (folio 235), que el recurso de apelación no se ha resuelto y el desalojo no se ha efectuado, por cuanto la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo resolvió un recurso de apelación interpuesto por las adjudicatarias, declarando con lugar el mismo y dejó sin efecto el acuerdo del Concejo que había anulado la adjudicación de los lotes, por considerar que el acuerdo original era un acto creador de derechos y que solo se podía dejar sin efecto en los casos que contempla la Ley General de Administración Pública. Al quedar sin sustento jurídico la orden de desalojo la Municipalidad no podía continuar con ese trámite, por lo que se dispuso a hacer el debido proceso para anular los acuerdos adjudicatarios y mientras se lleva a cabo ese proceso dejar suspendida la resolución en cuanto a la apelación del desalojo. En la actualidad se encuentra en la Contraloría General de la República la solicitud de aprobación del pago de una indemnización a los efectos para continuar el trámite de anulación de los acuerdos adjudicatarios; posteriormente se podría proceder con el trámite de desalojo.

9. -

   En los procedimientos seguidos se hanobservado las prescripciones legales.

   Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

   Considerando:

   I.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   a)La Municipalidad recurrida en el año 1997 adjudicó varios lotes en la zona de protección y amortiguamiento del manto acuífero, los que posteriormente dejó sin efecto, siendo actualmente únicamente dos familias las que penden de desalojar. (folio 59)

   b)Por oficio UPAHC-014-99 del 2 de marzo de 1999 el Técnico de Saneamiento Ambiental de la Unidad de Protección de Ambiente Humano del Ministerio de Salud de Corredores manifestó a la asociación recurrente que realizó una inspección en la zona de protección y amortiguamiento de los pozos de la Cartonera y determinó que esas familias no podían continuar ahí, pues no tienen los servicios básicos sanitarios y construyeron sin autorización. (folio 11)

   c)El 21 de abril del 2002 la asociación recurrente acusó ante el Ministerio de Salud que la construcción de servicios sanitarios en algunos lotes de la Cartonera estaban contaminando las aguas potables. (folio 146)

   d)Mediante oficio UPAH-026-02 del 3 de mayo del 2002, el Área Rectora de Corredores del Ministerio de Salud, admitió a la Asociación recurrente que no se podía descartar un problema de contaminación en los mantos acuíferos, toda vez que dos familias ocupan lotes que pertenecen al área de protección de los pozos. Que el área debe ser protegida y que el Ministerio procedería a dictar una orden sanitaria para ordenar el desalojo de esas familias. (folio 9)

   e)En el informe final de la defensoría de los habitantes en el expediente No. 4837-23-98, se recomendó entre otras cosas a la Municipalidad de Corredores procurar en un plazo perentorio se inicie la recuperación de la zona pública de reserva y el traslado de los ocupantes a otra zona. (folio 182)

   f)Según muestreo de fecha 4 de marzo del 2003 el Director del Laboratorio Nacional de Aguas del A y A, el análisis microbiológico indica que el agua en La Cartonera de Corredores no cumple con el Reglamento para la Calidad del Agua Potable. (folios 2 y 3)

   g)El 17 de noviembre del 2003 la Defensoría de los Habitantes mediante oficio No. 11828-2003-DHR interpeló a la Municipalidad de Corredores por incumplir las recomendaciones que emitió en el informe DHR-9901068-99 del 28 de enero de 1999.(folios 17 y 21)

   h)El 22 de diciembre del 2003 los recurrentes reclamaron ante el Ministerio de Salud que no se concretaban medidas para resolver el problema de contaminación que producen las familias que debían ser desalojadas. (folio 4)

   i)La Municipalidad recurrida no ha autorizado ninguna construcción a las señoras M.O. y S.H.. (folio 7)

   j)Por oficios AM-271-2003 de fecha 28 de octubre del 2003 el Alcalde Municipal recurrido procedió a comunicarles a M.O.A. y a S.H.M., que debían desalojar el terreno en un plazo no mayor de 15 días hábiles. (folios 45 y 46)

   k)Las señoras M.O.A. yShirleyH.M. impugnaron el desalojo. (folio 61)

   l)El 12 de noviembre del 2003, la Alcaldía Municipal recurrida declaró sin lugar el recurso de revocatoria y admitió la apelación ante el superior. (folio 61)

   m)El 10 de diciembre del 2003, el Concejo Municipal en sesión ordinaria No. 84 tomó el acuerdo No. 4, con el fin de obtener el criterio del asesor legal sobre dichos recursos. (folio 61)

   n)El 9 de febrero del 2004, el AsesorLegal del Concejo respondió la consulta. (folio 61)

   o)El recurso de apelación no se ha resuelto y el desalojo no se ha efectuado, por cuanto la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo resolvió un recurso de apelación interpuesto por las adjudicatarias, que se declaró con lugar y dejó sin efecto el acuerdo del Concejo Municipal que había anulado la adjudicación de los lotes, por considerar que el acuerdo original era un acto creador de derechos y que solo se podía dejar sin efecto en los casos que contempla la Ley General de Administración Pública.(folio 235)

   p)En la actualidad se encuentra en la Contraloría General de la República la solicitud de aprobación del pago de una indemnización a los efectos para continuar el trámite de anulación de los acuerdos adjudicatarios. (folio 236)

   II.-

   Objeto del recurso. La Asociación amparada acusa que la Municipalidad recurrida adjudicó arbitrariamente unos lotes en la zona de protección y amortiguamiento del manto acuífero que provee de agua potable a los habitantes de la zona y que por ello han contaminado la misma. Que a pesar de tener conocimiento de lo anterior desde hace 7 años no han procedido a desalojar o a reubicar a estas personas, continuando el proceso de contaminación del agua, lo que lesiona el derecho a la salud de sus representados.

   III.-