Sentencia nº 02209 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 1 de Marzo de 2005
| Ponente | Adrián Vargas Benavides |
| Fecha de Resolución | 1 de Marzo de 2005 |
| Emisor | Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia |
| Número de Referencia | 03-007747-0007-CO |
| Tipo | Sentencia de fondo |
| Clase de Asunto | Recurso de amparo |
Res: 2005-02209
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas con cuatro minutos del primero de marzo del dos mil cinco.-
Recurso de amparo interpuesto por K.B.P., portadora de la cédula de identidad número 0-000-000, a favor de ELLA MISMA, contra el BANCO CENTRAL DE COSTA RICA.
Resultando:
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Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las veintiún horas y cero minutos del diecisiete de julio de dos mil tres (folio 1), la recurrente interpone recurso de amparo contra el Banco Central de Costa Rica y manifiesta que la entidad bancaria recurrida le informó que no se le otorgarían aumentos salariales por costo de vida correspondientes al primer y al segundo semestre del año dos mil tres, sin que se le hayan explicado las razones que fundamentan esa decisión. Considera que ello resulta lesivo a su derecho al debido proceso, al salario y a tener una vida digna. Solicita que se declare con lugar el recurso con las consecuencias legales que ello implique.
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Mediante resolución de las nueva horas cinco minutos de dieciocho de julio de dos mil tres, la Presidencia de la Sala le ordenó al G. General del Banco Central de Costa Rica que dentro de los tres días contados a partir de la notificación de la resolución, indicara las razones por las cuales no se le aplicarán al salario de la recurrente los aumentos por costo de vida correspondientes al primero y al segundo semestre del años dos mil tres. (Folio 4).
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En constancia del treinta de julio de dos mil tres la Secretaria a.i. de la Sala Constitucional consignó que no aparecía que del dieciocho al veintiocho de julio de dos mil tres el recurrido Gerente General del Banco Central de Costa Rica haya presentado escrito o documento alguno a fin de cumplir con la prevención efectuada por la Presidencia de la Sala. (Folio 7).
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Manifiesta J.R.B.V., en su calidad de Gerente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma del Banco Central de Costa Rica (folio 19), que las dos prevenciones realizadas al Banco, mediante resoluciones de las nueve horas cinco minutos del dieciocho de julio y de las diez horas treinta minutos del treinta y uno de julio de dos mil tres, fueron debidamente contestadas por su representada en tiempo y forma a través de los oficios AJ-908-2003 y AJ-970-2003, recibidos por la Sala Constitucional los días veintiocho de julio y doce de agosto anteriores. Explica que por error material en los escritosque presentaron ante la Sala se indicó que el número de expediente era el 03-3175-007-CO, el cual corresponde a un recurso de amparo también interpuesto por motivos similares por la amparada contra el Banco Central de Costa Rica. Solicita que se tengan por contestadas debidamente las dos prevenciones hechas.
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Informa bajo juramento J.R.B., en su calidad de Gerente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma del Banco Central de Costa Rica (folio 21), que la recurrente B.P. había interpuesto ya anteriormente un recurso de amparo por las mismas razones por las que interpone el actual, el cual fue declarado sin lugar mediante el voto 4419-03. Expresa que mediante sesión 4949-98 se aprobó la adopción de una política salarial propia para el Banco Central de Costa Rica, como parte de la cual se determinó que la fijación de los salarios de los empleados de la Institución se establecería con base en los promedios ponderados de los salarios de las actividades ocupacionales equivalentes, derivados de una encuesta que la institución realiza anualmente para dicho fin. Alega que conforme a dicha política salarial no se ha aplicará durante el año 2003 aumento salarial alguno por costo de vida, dado que de conformidad con la última revisión de salarios llevada a cabo por la Junta Directiva del ente recurrido en enero de 2003, el nivel desalario básico para el puesto de Técnico en Servicios Institucionales 2, que corresponde al de la recurrente Barrantes Picado, mostró estar por encima del salario básico del mercado según los resultados obtenidos del sector de referencia, razón por la cual no correspondió la aplicación de aumento salarial alguno. Agrega que la actividad ocupacional con la que se homologaría el puesto de la recurrente Barrantes Picado es la de Técnico de Educación Superior, cuyo nivel salarial bruto es de 153,322.00 mensuales, mientras que para el caso específico de la recurrente, el salario bruto mensual es de 253,188.00. Finalmente manifiesta que gracias a la actual política salarial de la entidad recurrida, los salarios de los servidores de dicha institución se mantienen entre los mejores del sector financiero nacional, situación que cambiaría radicalmente en caso de accederse a la pretensión de la recurrente, puesto que ello implicaría combinar dos tipos de política salarial distintas que, en principio llevarían a los funcionarios del ente emisor y sus organismos de desconcentración máxima, a recibir salarios muy superiores a los que en la realidad deben ostentar, los cuales serían pagados con fondos públicos rompiendo con ello no solo los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, sino que también daría al traste con la actual política de mercado que se sigue, la cual evitaría al Banco Central de Costa Rica contar con niveles de competitividad apropiados para atraer y retener profesionales de excelente desempeño y de la mejor calidad, que perciban remuneraciones acordes a las que se pagan en el sector financiero del país. Solicita se declare sin lugar el recurso.
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En los procedimientos seguidos sehan observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado V.B.; y,
Considerando:
I.-
Sobre el fondo.La recurrenteacusa la violación del artículo 57 de la Constitución Política por partedel Banco Central de Costa Rica, en vista de que le informó que no se le otorgarían aumentos salariales por costo de vida correspondientes al primer y al segundo semestre del año dos mil tres, sin que se le hayan explicado las razones que fundamentan esa decisión. Considera que ello resulta lesivo a su derecho al debido proceso, al salario y a tener una vida digna. La autoridad recurrida informa, bajo fe de juramento, que mediante sesión 4949-98 se aprobó la adopción de una política salarial propia para el Banco Central de Costa Rica, como parte de la cual se determinó que la fijación de los salarios de los empleados de la Institución se establecería con base en los promedios ponderados de los salarios de las actividades ocupacionales equivalentes, derivados de una encuesta que la institución realiza anualmente para dicho fin, y de conformidad con dicha política salarial no se ha aplicaría durante el año dos mil tres aumento salarial alguno por costo de vida, dado que de conformidad con la última revisión de salarios llevada a cabo por la Junta Directiva del ente recurrido en enero de dos mil tres, el nivel desalario básico para el puesto de Técnico en Servicios Institucionales 2, que corresponde al de la recurrente Barrantes Picado, mostró estar por encima del salario básico del mercado según los resultados obtenidos del sector de referencia, razón por la cual no correspondió la aplicación de aumento salarial alguno. Agrega que la actividad ocupacional con la que se homologaría el puesto de la recurrente Barrantes Picado es la de Técnico de Educación Superior, cuyo nivel salarial bruto es de 153,322.00 mensuales (ciento cincuenta y tres mil trescientos veintidós colones), mientras que para el caso específico de la recurrente, el salario bruto mensual es de 253,188.00 (doscientos cincuenta y tres mil ciento ochenta y ocho colones).En ese contexto, se tiene como un hecho no controvertido el que la recurrente plantea como agravio y que, en su criterio, lesiona sus derechos fundamentales.Ahora bien, como se trata de un asunto que involucra una decisión de política salarial a lo interno del Banco recurrido, es necesario realizar algunas consideraciones sobre el régimen jurídico que regula ese ente.
II.-
LOS BANCOS ESTATALES COMO INSTITUCIONES AUTÓNOMAS.El artículo 189 de la Constitución Política dispone que los Bancos del Estado son instituciones autónomas, por lo que, de conformidad con el artículo 188 constitucional “...gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno”. En el plano infraconstitucional esto se encuentra desarrollado en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional No. 1644 del 25 de septiembre de 1953 y sus reformas que establece lo siguiente:
Los bancos del Estado enumerados en el artículo anterior son instituciones autónomas de derecho público, con personería jurídica propia e independencia en materia de administración. Estarán sujetos a la ley en materia de gobierno y deberán actuar en estrecha colaboración con el Poder Ejecutivo, coordinando sus esfuerzos y actividades. Las decisiones sobre las funciones puestas bajo su competencia sólo podrán emanar de sus respectivas juntas directivas.
De acuerdo con lo anterior, cada banco tendrá responsabilidad propia en la ejecución de sus funciones, lo cual impone a los miembros de la junta directiva la obligación de actuar conforme a su criterio en la dirección y administración del banco, dentro de las disposiciones de la Constitución, de las leyes y reglamentos pertinentes y de los principios de la técnica, así como la obligación de responder por su gestión, en forma total e ineludible de acuerdo con los artículos 27 y 28 de esta ley
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De esa forma, para el caso costarricense, existe un modelo de descentralización administrativa en relación con los bancos estatales.Tales entes gozan de un primer grado de autonomía – administrativa -, lo que les permite realizar sus competencias y atribuciones conferidas legalmente por sí mismos, sin estar sujetos a otros entes.Es decir, poseen la potestad de auto-administrarse, esto es, de disponer sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estimen más conveniente para el cumplimiento de los cometidos y fines que tienen asignados.
III.-
LA DIRECCIÓN INTERSUBJETIVA Y LOS BANCOS DEL ESTADO.La dirección intersubjetiva o tutela administrativa es inherente a la autonomía administrativa.Es decir, no puede existir autonomía administrativa sin tutela administrativa, puesto que, cada ente público menor se auto fijaría sus propios fines, objetivos y metas, lo cual generaría un caos administrativo, perdiéndose la unidad de mando y la coherencia del accionar administrativo.Precisamente, para evitar esa dispersión administrativa, el constituyente derivado de 1968 reformó, parcialmente, el artículo 188 de la Constitución Política – Ley No. 4123 del 30 de mayo de 1968 -, ya que, ante de esa fecha la norma constitucional indicaba que “Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración...”. A partir de 1968, en lo político o de gobierno, los entes públicos menores quedaron sujetos a lo que establezca la ley, restringiendo el concepto de autonomía.Esta Tribunal Constitucional ha reiterado que la tutela administrativa no es incompatible con la autonomía administrativa.Así, en el voto No. 3309-94, consideró, al analizar la relación entre autonomía administrativa y la potestad de dirección como manifestación concreta de la tutela administrativa, que los entes públicos menores tienen lo siguiente:
A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la Administración Pública al establecer la facultad de dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las directrices, cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de 3 conminaciones. (artículo 98.5) De allí que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional. C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución.
IV.-
AUTONOMÍA DEL BANCO CENTRAL Y POLÍTICA SALARIAL.El Banco Central, como banco estatal, es una institución autónoma, con personalidad jurídica y patrimonio propios que forma parte del Sistema Bancario Nacional (artículo 1º de la Ley Orgánica del Banco Central y numerales 1º y 2º de la Ley del Orgánica del Sistema Bancario Nacional).Al gozar de autonomía administrativa, el Banco Central tiene la posibilidad de disponer sus recursos materiales, humanos y financieros de la forma que lo estime más conveniente para cumplir con sus fines legales.Bajo esta tesitura, el artículo 28, inciso m), de la Ley Orgánica del Banco Central No. 7558, le concede a la Junta Directiva del Banco la facultad de “dictar sus propias políticas en materia de clasificación y valoración de puestos...” para lo cual debe tomar en cuenta las particularidades y necesidades específicas de las funciones realizadas por sus órganos.Asimismo, el artículo 34 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional dispone que las juntas directivas de las entidades bancarias tienen competencia para: “1) Dirigir la política financiera y económica del Banco”, y “4) (...) crear las plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento de la institución y fijar las respectivas remuneraciones”. En razón de lo anterior, el Banco Central posee la capacidad de darse su propio régimen salarial, sin que ello impida la dirección intersubjetiva por parte del Poder Ejecutivo a través de las directrices de carácter general en materia de salarios, que no lesionen la autonomía de los entes bancarios.
V.-
CASO CONCRETO.En efecto, el Banco recurrido dispuso que para el dos mil tres no se aplicaría el aumento por costo de vida a la recurrente, con fundamento en la política salarial que le rige por disposición de su Junta Directiva y considerando, para el caso que de conformidad con la última revisión de salarios llevada a cabo en enero de dos mil tres, el nivel desalario básico para el puesto de Técnico en Servicios Institucionales 2, que corresponde al de la recurrente Barrantes Picado, mostró estar por encima del salario básico del mercado según los resultados obtenidos del sector de referencia.En consecuencia y con base en las consideraciones efectuadas supra, estima este Tribunal Constitucional que no llevan razón la recurrente al atribuir una violación a sus derechos fundamentales atribuible al Banco recurrido por la decisión indicada, habida cuenta que se trata de una institución autónoma y, por consiguiente, goza de la potestad de auto-administrase.Como se indicó en los considerandos anteriores, tanto la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, como la Ley Orgánica del Banco Central le confieren a la Junta Directiva la posibilidad para dictar sus propias políticas en materia de clasificación y valoración puestos, para crear las plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento de la institución, lo que resulta compatible con el artículo 188 de la Constitución.Asimismo, cabe advertir que el Poder Ejecutivo emitió la directriz No. 25-97 del 23 de abril de 1997, disponiendo que los bancos fijarán sus salarios con base en “(...) criterios de razonabilidad, eficiencia e igualdad que garanticen el fiel cumplimiento de los objetivos de estas instituciones”.Consecuentemente, la forma en como el Banco Central de Costa Rica defina su escala salarial, al amparo de los límites establecidos en dicha directriz, está dentro de su esfera de autonomía administrativa.
VI.-
Como corolario de lo expuesto, loprocedente es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se hace.
Por tanto:
Se declara sin lugarel recurso.
Luis Fernando Solano C.
Presidente
Ana Virginia Calzada M.AdriánVargas B.
Gilbert Armijo S.ErnestoJinesta L.
Fernando Cruz C.SusanaCastro A.
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