Sentencia nº 08789 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 5 de Julio de 2005

Res:2005-08789

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciséis horas con cinco minutos del cinco de julio del dos mil cinco.-

Recurso de amparo interpuesto por G.H.M.B., mayor, Director de Saneamiento Ambiental, cédula de identidad número 0-000-000, vecino de San José y D.M.P., mayor, Sub-director Saneamiento Ambiental, cédula de identidad número 0-000-000, vecino de San José, contra el AlcaldeMunicipal de San José.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del tres de marzo del dos mil cinco, (folios 1 a 4), los recurrentes interponen recurso de amparo contra el Alcalde Municipal de San José y manifiestan que la Municipalidad de San José unilateral e intempestivamente decidió excluirlos de los beneficios de la Convención Colectiva de esa Institución, a pesar de que no tienen participación en la gestión pública de la Municipalidad, no desarrollan actividades gerenciales, ni son personal de confianza del Gobierno Local, según se indicó en las sentencias N° 00-4453 y 00-9690 de esta Sala. Que para llevar a cabo esa actuación, la Corporación local no realizó procedimiento alguno ni acudió a un contencioso de lesividad, violando el Debido Proceso y el Principio de Intangibilidad de los Actos Propios, al quebrantar los artículos 34, 39 y 41 de la Constitución Política. Además, aunque presentaron sendos recursos de revocatoria con apelación en subsidio desde el 14 y el 17 de setiembre de 2004, sus gestiones no han sido resueltas. Solicitan se declare con lugar el recurso.

2. -

   Informa bajo juramento J.A.M., en su condición de Alcalde Municipal de San José (folios 39 a 50), que por considerar que la Municipalidad de San José, a través de su Alcalde, está actuando en cumplimiento de lo dispuesto por las resoluciones No. 4453-2000 y 9096-2000 de esta Sala, solicita se aplique el artículo 30 inciso c) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en cuanto a ese extremo, se rechace el recurso interpuesto. El acto procesal preestablecido en que se fundamenta la demanda de amparo no es otro que el auto de fecha 6 de setiembre del 2004, emanado del Despacho del Alcalde dictado en cumplimiento de la resolución de la Sala Constitucional No. 4453-2000 y por medio del cual se hace una determinación de aquellas categorías de puestos que de conformidad con el Manual de Puestos de la Municipalidad de San José, así como los Dictámenes No. C-029-2004 del 26 de enero y Opiniones Jurídicas No. 039-2003 del 7 de marzo y 058-2000 del 31 de mayo y oficio No. 12286-2000 de la Procuraduría General y Circular No. 7466-2000 de la Contraloría General de la República, integran la gestión pública municipal, se encuentran cubiertos por un régimen de empleo público y por ende no puede aplicarles los beneficios de la Convención Colectiva suscrita y vigente en la Municipalidad. Precisamente ese hecho lo lleva a señalar que se encuentran en una etapa en que la Administración puede ejercer la autotutela y revisar sus propios actos y lo está haciendo por vía recursiva a instancia de los recurrentes, por lo que considera procesalmente improcedente que la Sala Constitucional conozca en esta instancia del procedimiento seguido en la determinación de los puestos que integran la gestión pública municipal, como lo pretenden los recurrentes, dado que podría estar sustituyendo a la Administración en la etapa de conformación de su voluntad. La Municipalidad solicitó el criterio de la Procuraduría General de la República en aplicación de lo dispuesto por el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, el día 12 de noviembre del 2004. Esa consulta se realiza ante la solicitud expresa de un grupo de funcionarios de la Municipalidad y ante la necesidad de contar con el criterio experto de ese órgano consultivo. La Municipalidad no pide a la Procuraduría que se pronuncie sobre los casos recurridos ni sobre situaciones particulares, sino que tal y como lo establece la Ley, expone situaciones generales. La consulta a la Procuraduría General de la República no sólo era necesaria sino que frente a las circunstancias de hecho y de derecho sometidas a consideración del despacho del Alcalde, y sin que éste pudiera recurrir a la asesoría legal institucional, ya que sus integrantes forman parte del presente proceso, adoptó la medida más conveniente para los intereses de la Administración y de los recurrentes y esa decisión se toma en el ámbito de su competencia. La Municipalidad consulta, pero es bajo su absoluta responsabilidad que se emiten los actos finales y definitivos en esa instancia. No espera ni admitiría ser sustituida por la Procuraduría en la determinación del segmento de servidores que integran la gestión pública, pero dadas las implicaciones presupuestarias y de orden laboral que ello conlleva, desea allegar el criterio técnico jurídico correspondiente. Además, valga señalar que los argumentos expuestos por los recurrentes en relación con ese extremo no son de orden constitucional, sino que eventualmente serían de legalidad y sobre ellos no cabe ser conocido, por vía de amparo, por parte de esta Sala. Con fundamento en esa nueva razón, solicita nuevamente sea declarada improcedente la acción de amparo interpuesta. En este caso, se está frente a un acto administrativo que puede calificarse de interno e impropio en el tanto la decisión proviene de la Administración, pero tiene su razón de ser en una resolución judicial y despliega sus efectos a nivel interno. Es decir es un acto de ejecución en la vía administrativa en virtud de una sentencia judicial. En la medida en que se entienda que la determinación que realiza el señor Alcalde al establecer las clases de puestos que integran la gestión pública municipal, lo hace en cumplimiento de una resolución jurisdiccional y que no se trata de un procedimiento sancionatorio, como el considerado en el numeral 150 del Código Municipal, ni de rescisión unilateral de contratos laborales, ni aplicación del ius variandi, entienden que el procedimiento observado ha sido adecuado, ya que se han garantizado las acciones recursivas. Por fundamentarse y motivarse la resolución del señor Alcalde en oficios, dictámenes y sentencias judiciales, no se estimó necesario dar traslado previo de los dictámenes y resoluciones en que se apoya la resolución del Alcalde a los posibles afectados, ya que se reitera, no se trataba de un traslado de imputaciones o sanciones. No se está en presencia de imputaciones que requieran ser probadas o discutidas y si bien se genera un importante cambio en la situación de los funcionarios previa a la resolución de la Sala Constitucional, debe recordarse que la Constitución es norma de normas, es la fuente suprema del ordenamiento jurídico y en caso de incompatibilidad entre la Constitución y otras normas jurídicas, debe prevalecer la norma constitucional. Cualquier conflicto con la Convención Colectiva hace que ceda esta última y es por ello que las condiciones para la prestación de sus servicios no pueden ser negociables por quienes ocupen las citadas categorías de puestos ni beneficiarse de su cuerpo normativo. A partir de que se hace la determinación de puestos y se notifica a quienes detentan esos cargos en la Municipalidad de San José, se abre un procedimiento administrativo en el que se ha garantizado plenamente el ejercicio del derecho de defensa. Ello queda acreditado en el expediente del A. que nos ocupa ya que los mismos actores presentan sendas copias de los recursos interpuestos en la vía administrativa y acreditan su atención. En la tramitación de los recursos y la determinación de las categorías de puestos que integran la gestión pública municipal se han observado todas las garantías procesales y las instancias recursivas, el impulso de oficio, la comunicación adecuada, el contradictorio, el acceso a los documentos requeridos, el informalismo y la gratuidad, entre otros. Las acciones de amparo son procedentes y deben ser admitidas como garantía de derechos fundamentales, pero en las resoluciones y procedimientos observados por parte de la Municipalidad no se ha violentado ninguno ya que se ha mantenido informado a los recurrentes de todas las acciones realizadas en relación con los recursos interpuestos, además en el ínterin de la respuesta de la Procuraduría, se han realizado audiencias y se ha gestionado ante la Procuraduría General de la República la pronta emisión de los criterios solicitados mediante visita realizada al Procurador asignado el 13 de enero del 2004. Alega que no toda dilación puede dar pie a una condenatoria vía amparo dado que la dilación procesal constitucionalmente reprochable es aquella que obliga al administrado a soportar una inacción que le perjudica y que lesiona derechos constitucionales. Los actores alegan dilación innecesaria como una lesión, cuando todo el proceso administrativo se ha llevado a cabo en cinco meses, y a partir del 12 de noviembre del 2004, el asunto ha estado en manos de la Procuraduría General de la República a quien se consultó de manera expresa el procedimiento y los alcances retroactivos de la sentencia de esta Sala. Solicita se desestime el recurso planteado.

3. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas treinta minutos del catorce de abril del dos mil cinco, (folios 83 a 86), J.A.M. en su condición de Alcalde Municipal de San José, señala que la Procuraduría General de la República, mediante el dictamen No. C-131-2005 del 7 de abril del 2005 brindó el criterio técnico jurídico en respuesta al oficio del 12 de noviembre del 2004.

4. -

   En los procedimientos seguidos sehan observado las prescripciones legales.

   Redacta la Magistrada CalzadaMiranda; y,

   Considerando:

   I.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   a)Mediante oficios números 07592 y 07577 fechados 6 de setiembre del 2004 el Alcalde Municipal de S.J. le comunicó a los recurrentes G.H.M.B. y D.M. P., que a partir del recibo de esas misivas quedaban excluidos de los beneficios de la Convención Colectiva vigente en esa Municipalidad. (documentos a folios 54 a63 de este expediente).

   b)Los amparados interpusieron el 14 de setiembre del 2004 recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra los oficios números 07592 y 07577mediante los cuales se les comunicó que quedaban excluidos de los beneficios de la Convención Colectiva vigente en la Municipalidad de San José. (documentos a folios 16 a28 este expediente).

   c)Los recurrentes mediante escritos presentados el 17 de setiembre del 2004 ampliaron los recursos de revocatoria con apelación en subsidio que contra los oficios números 07592 y 07577 interpusieron. (documentos a folios 12 a 15, 29 a 32 de este expediente).

   d)Los recurrentes solicitaron al Alcalde Municipal de San José, mediante escritos presentados en forma separada el 30 de noviembre del 2004, se les indicara si a esas fechas se les seguían aplicando los derechos de la Convención Colectiva o si debían entender que tales derechosya no rigen para ellos. (documentos a folios 66 y 68 de este expediente).

   e)El Alcalde Municipal de San José le comunicó a los recurrentes, mediante oficios de fechas 6 de diciembre del 2004, que a fin de resolver los recursos ordinarios por ellos interpuestos se había formulado una consulta a la Procuraduría General de la República.(documentos a folios 65 y 67).

   f)A la fecha en que el Alcalde Municipal de San José rindió el informe requerido ante esta Sala, -14 de abril del 2005-, los recursos interpuestos por los recurrentes contra el acto administrativo mediante el cual se les comunicó que quedaban excluidos de los beneficios de la Convención Colectiva vigente en la Municipalidad de San José, no habían sido resueltos. (informe a folios 39 a 50).

   II.-

   Sobre el fondo. Los recurrentes acuden a este tribunal alegando una serie de violaciones cometidas supuestamente por la Municipalidad de San José. Por tratarse de varias las situaciones impugnadas, esta Sala optará por referirse por separado a cada una de ellas, para así determinar si las alegadas violaciones a los derechos fundamentales de los amparados realmente ocurrieron. Señalan que mediante oficios del 06 de setiembre del 2004, suscrito por el Alcalde Municipal recurrido y que les fuera entregado a todos de forma individualizada, se les comunicó formalmente una modificación sustancial y unilateral en las condiciones de servicio, específicamente de que se les suprimíanbeneficios que derivan de la Convección Colectiva de Trabajo vigente en esa Corporación, sin que previamente se les notificara de la existencia de algún procedimiento tendente a ese fin.Al respecto, es menester indicar que no corresponde a esta S. definir en este amparo si a los recurrentes le son aplicables los beneficios de la Convención Colectiva vigente en la Municipalidad de San José, por ser un asunto de legalidad, y no de constitucionalidad, pues el amparo no se aviene bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar –con carácter declarativo– si existen o no derechos de rango infra constitucional que las partes citen como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso.De esta suerte, no resulta procedente que la Sala vierta pronunciamiento alguno sobre ese alegato, porque para dilucidar si ha habido infracción o no de derechos, primero se debe resolver la situación jurídica de la parte demandante en el plano de la legalidad.Esta atribución no es de la Sala Constitucional y, más bien, hacerlo podría interferir indebidamente en lo que es competencia de los tribunales ordinarios (artículo 153 de la Constitución Política). Igualmente, se estima que no se les ha dejado en estado de indefensión respecto a tal disposición, toda vez que los mismos, conforme quedó demostrado, han tenido la oportunidad de impugnar tal disposición, siendo que previamente se deberá discutir su procedencia en sede administrativa e incluso, en forma posterior, en la jurisdicción correspondiente si la inconformidad de alguna de las partes continúa. En razón de ello, se estima que dicho extremo no es procedente.

   III.-

   Sin embargo, respecto a los recursos de revocatoria con apelación en subsidio contra los oficios mediante los cuales se les comunicó que quedaban excluidos de los beneficios de la Convención Colectiva vigente y que interpusieron los recurrentes en fecha 14 de setiembre del año pasado, las ampliaciones de esos recursos el 17 del mismo mes, así como la solicitud de información que posteriormente presentaron, sí se estima se ha producido la alegada infracción a los derechos tutelados en los artículos 27 y 41 de la Constitución Política. Lo anterior en razón de que han transcurrido más de seis meses desde que dichas objeciones se presentaron sin que hayan sido resueltas, no siendo aceptable el argumento para justificar ese atraso lo referente a la consulta que se hizo a la Procuraduría General de la República, porque independientemente de lo que se requiera para resolver lo demandado por los administrados, es lo cierto que se debe hacer, cuando mínimo, dentro de un plazo que se pueda estimar razonable, lo que evidentemente no se ha producido en este caso. Aparte de lo anterior, se denota del escrito que consta a folios 88 a 94, que dicha consulta se realizó el 12 de noviembre del 2004, o sea casi dos meses después de presentados los citados recursos ordinarios, con lo que se comprueba que la Administración no ha sido todo lo diligente que debiera. Igualmente, respecto a las gestiones que presentaron los recurrentes solicitando se les informarasí a las fechas en que presentaron éstas, se les seguían aplicando los derechos de la Convención Colectiva o si debían entender que los mismos ya no rigen para ellos, se estima que se ha producido la infracción constitucional apuntada, toda vez que realmente sobre lo demandado no se les ha dado una respuesta certera, sino que se estaba a la espera de la consulta citada y no se desprende de los autos, que luego de reciba ésta se les haya comunicado algo al respecto.En consecuencia, sobre esos extremos se declara con lugar el amparo en los términos que se especificaran en la parte dispositiva de esta resolución y tomando en cuenta lo demandado por los recurrentes.

   Por tanto:

   Se declara con lugar el recurso únicamente por violación a los derechos tutelados en los artículos 27 y 41 de la Constitución Política. Se ordena a J.A.M., en su condición de Alcalde Municipal de San José o a quien en su lugar ejerza el cargo, que resuelva, en lo que le corresponda, los recursos ordinarios interpuestos por los recurrentes G.H.M.B. y D. M.P. y las ampliaciones de éstos, en fecha 14 y 17 de setiembre del 2004, respectivamente, contra los oficios mediante los cuales se les comunicó que quedaban excluidos de los beneficios de la Convención Colectiva vigente en la Municipalidad de San José, dentro del plazo de quince días contado a partir de la notificación de esta resolución. Igualmente, deberá contestar las gestiones presentadas en forma separada por los amparados el 30 de noviembre del 2004,dentro del plazo de tres días contado a partir de la notificación de esta resolución. Lo anterior, bajo el apercibimiento de que, con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de San José al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. N. esta resolución a J.A.M., en su condición de Alcalde Municipal de San José o a quien en su lugar ejerza el cargo, en forma personal. En lo demás, se declara sin lugar el recurso.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Ana Virginia Calzada M.AdriánVargas B.

   Gilbert Armijo S.ErnestoJinesta L.

   Fernando Cruz C.SusanaCastro A.