Sentencia nº 11781 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 3 de Octubre de 2005

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diecisiete horas y cincuenta y seis minutos del treinta de agosto del dos mil cinco.

Recurso de amparo interpuesto por L.D.M.C., portador de la cédula de identidad número 0-000-000, mayor, casado una vez, empresario, vecino de Tres Ríos, contra la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público y el Departamento de Administración de Concesiones y Permisos de ese Consejo.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 8:15 horas del 8 de diciembre del 2003 (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo y manifiesta que en setiembre del dos mil tres, se presentó a la ventanilla única del Consejo de Transporte Público, para solicitar un permiso de transporte de trabajadores de la Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos R.L., con una unidad de quince pasajeros para operar el servicio. Esa gestión fue trasladada al Departamento de Administración de Concesiones, para su análisis y recomendación. El veintidós de octubre, dicho departamento emitió el oficio N°03-5146 (folios 6 y 7), en el cual le concedió el plazo de diez días hábiles contados a partir de la notificación, para cambiar la unidad ofrecida por una que cumpla con la capacidad requerida en el Decreto Ejecutivo N°29584 MOPT, que no puede ser menor a cuarenta y cinco pasajeros. Explica que el decreto 29584 MOPT reforma en su artículo 1°, el artículo 5 del decreto N°15203, que a su vez, había sido reformado por el decreto N°20141, y efectivamente, establece que los vehículos autorizados para transportar estudiantes universitarios y trabajadores, tendrán una capacidad mínima de cuarenta y cinco asientos. Considera que al autorizar un servicio, debe dejarse a elección del prestatario, la capacidad de la unidad con la cual va a brindarlo, siempre que observe las disposiciones relacionadas con las condiciones de seguridad, eficiencia y demás normas que rigen la materia. Considera que es irracional y desproporcionado que a través de un decreto ejecutivo, se impongan limitaciones a derechos fundamentales -derecho a la propiedad privada, al trabajo y a recibir una remuneración por la labor realizada-, lo cual está reservado a la ley. No puede obligarse a una persona dedicada a la actividad de transporte de trabajadores, a comprar una unidad de cuarenta y cinco pasajeros, cuando sólo va a transportar veinte, o cuando lo que requiere es un vehículo de menor capacidad para desplazarse más ágilmente por el tránsito cotidiano. En su caso, viaja de Cartago hasta el Coyol de Alajuela, y circula por vías alternas a las principales para evadir un poco el tránsito, a su vez, el recorrido lo acuerda con los contratantes del servicio. Es ilógico que se le obligue a comprar una unidad de cuarenta y cinco pasajeros, si debe circular por vías que no soportan ese tipo de unidades. Además de los inconvenientes aludidos, con el decreto en cuestión se propicia que sólo los empresarios de buses regulares que cuentan con unidades de esa capacidad, puedan contratar tales servicios, lo cual fomenta el monopolio en esa materia, y el desempleo para quienes se dedican a esa actividad con unidades de menor capacidad. Solicita que se declare con lugar el amparo y se declare la inconstitucionalidad del decreto Nª29584 MOPT que modifica el articulo 5 del decreto ejecutivo Nª15203 MOPT así como las disposiciones transitorias NºI y II del Decreto Nª29584 MOPT.

2. -

   Informa bajo juramento J.G.M., J. de la Unidad de Buses del Departamento de Administración de Concesiones y Permisos del Consejo de Transporte Publico, (folio 16) y manifiesta que L.D.M.C. presentó solicitud por primera vez para el transporte de Trabajadores de la Cooperativa de Productores de Leche dos Pinos R.L el 1 de octubre del 2003 ante la Secretaría ejecutiva del Consejo, bajo expediente Nº10-003. Para la prestación de dicho servicio el interesado solicitó la autorización de la unidad SJB-5231 modelo 1994 y con capacidad para 15 pasajeros. Afirma que de conformidad con el Decreto Ejecutivo Nº29584-MOPT que modifica los Decretos Ejecutivos 15203-MOPT y 20141-MOPT referentes a los servicios especiales de transporte que establece en su artículo 5 que los vehículos autorizados para el transporte de estudiantes universitarios y trabajadores deben tener una capacidad de 45 asientos. El Departamento notificó al recurrente mediante oficio 03-5146 de 22 de octubre del 2003 que para continuar el trámite solicitado debía presentar una unidad que cumpliera los requisitos exigidos por esas normas, específicamente la capacidad mínima de pasajeros. Informa que el recurrente no presentó ningún documento en atención a dicha prevención, por lo que se procedió al archivo de la gestión de conformidad con el artículo 264 de la Ley General de la Administración Pública. Afirma que el recurrente en su solicitud se comprometió a cumplir las disposiciones del decreto Nº15203 y sus reformas por lo que no es aceptable la teses de que desconoce la reglamentación referente a la prestación de servicios especiales de transporte. Solicita que se desestime el recurso planteado.

3. -

   R.A.P., Presidente de la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público, rindió el informe de ley (folio 23) en idénticos términos Jefe de la Unidad de Buses del Departamento de Administración de Concesiones y Permisos del Consejo de Transporte Publico.

4. -

   Por resolución de esta Sala de las 12:29 hrs. Del 26 de marzo del 2004 (folios 31-34) se reservó el dictado de la sentencia de este recurso hasta tanto no se resolviera la acción de inconstitucionalidad número 02-0010071.

5. -

   En los procedimientos seguidos se hanobservado las prescripciones legales. Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

   Considerando:

   I.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   1. El 1 de octubre del 2003 L.D.M.C. solicitó al Departamento de Administración de Concesiones y Permisos del Consejo de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes permiso de transporte de trabajadores (folios 18 y 19).

   2. Por oficio 03-5146 de 22 de octubre del 2003 el Jefe de la Unidad de Buses del Departamento de Administración de Concesiones y Permisos del Consejo de Transporte Público, se informó al actor que, con el propósito de continuar el trámite de solicitud de permiso para el transporte de trabajadores, se le otorgaba un plazo de diez días hábiles para cambiar la unidad ofrecida por una que cumpliera con la capacidad requerida en el Decreto Ejecutivo No. 29584-MOPT (folio 6).

   II.-

   Objeto del recurso. El accionante acusa que a propósito de continuar con el trámite de renovación del permiso de transporte de trabajadores de la empresa Cooperativa de Productos de Leche Dos Pinos R.L, el Departamento de Administración de Concesiones y Permisos del Consejo de Transporte Público le otorgó diez días hábiles para cambiar la unidad ofrecida por una que cumpliera con la capacidad requerida en el Decreto Ejecutivo No. 29584-MOPT, lo cual considera violatorio de sus derechos fundamentales.

   III.-

   Sobre el fondo. A propósito de la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente No. 02-010071-0007-CO, se analizó la constitucionalidad del artículo 1° en cuanto modifica el artículo 5 del Decreto Ejecutivo No. 15203-MOPT, en su último párrafo y los transitorios I y II del Decreto Ejecutivo No. 29584-MOPT del 22 de marzo del 2001, denominado "Reforma al Reglamento de Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas". La sentencia No. 2005-00846 de las 11:28 hrs. del 28 de enero del 2005, en lo que interesa, señaló lo siguiente:

   "(...)V.-

   Irrazonabilidad de las normasimpugnadas.

   El accionante sostiene que la normativa impugnada vulnera sus derechos de propiedad privada y trabajo. Al respecto, debe decirse, como se ha señalado reiteradamente, que es posible limitar el ejercicio de derechos fundamentales en aras de tutelar los derechos de terceros, la moral o el orden público, al tenor de lo dispuesto en el artículo 28 de la Constitución Política. (En ese sentido entre muchas otras, las sentencias 1996-04205 de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis y 2000-02858 de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintinueve de marzo del dos mil dos). En el caso que se analiza, la limitación del ejercicio de la actividad empresarial se fundamenta en el hecho de que se trata de un servicio público, que como tal, debe ser prestado bajo las normas y condiciones que disponga la Administración, dado que está de por medio la consecución de fines públicos. Sin embargo, como todas las normas que se emiten en un Estado de Derecho, estas condiciones no pueden ser antojadizas ni arbitrarias; deben ser necesariamente razonables. Sobre el concepto de razonabilidad, ha señalado este Tribunal:

   "La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo" (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, se superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el legislador con su aprobación. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable. Fue en la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, donde por primera vez se intentó definir este principio, de la siguiente manera:

   "La razonabilidad como parámetro de interpretación constitucional. Pero aún se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo-norteamericana, al extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo o sustancial -substantive due process of law-, que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal, pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

   De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."

   La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad" al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ya han sido reconocidas por nuestra jurisprudencia constitucional:

   "... La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo ... (Sentencia de esta Sala número 03933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho)." Sentencia 2001-00732 de las doce horas veinticuatro minutos del veintiséis de enero del dos mil uno

   El Decreto impugnado señala dentro de sus motivaciones que se pretende reorganizar todo el sistema de transporte público, a efecto de que se ajuste a la época actual y futura, procurando que las empresas operadoras cuenten con un mayor grado de organización y capacidad, lo que permita un mejor servicio de calidad y eficiencia. Asimismo, señala que como producto de ese proceso de modernización y desarrollo del transporte en general, ese Ministerio considera que los servicios de transporte en la modalidad de especiales (estudiantes, trabajadores y turismo) deben ser objeto de ciertas modificaciones en lo referente a la capacidad de transportación y rango de antigüedad, tomando para ello en consideración la naturaleza de la demanda que satisfacen en cada una de las tipologías referidas. Refiere que los servicios especiales satisfacen un tipo de demanda especial que dada su naturaleza, ameritan contar con normas operacionales particulares que permitan que el transporte de pasajeros, dependiendo de cada tipo de servicio especial, sea eficiente, acorde a las necesidades actuales y con estándares de seguridad propios de un servicio público óptimo y ágil. Cotejando esos fines manifiestos con el contenido de las normas objeto de impugnación, no encuentra la Sala que se observe el requisito de "razonabilidad" pues, básicamente, no se demuestra la idoneidad de la medida de elevar la capacidad de las unidades a cuarenta y cinco asientos, con el hecho de que se preste un servicio más "ágil y óptimo". Como el mismo Decreto señala en sus consideraciones, el servicio de transporte público especial satisface un tipo de demanda también "especial" (llámese trabajadores de una empresa, estudiantes de primaria, secundaria, universitaria o turistas) que dada su naturaleza, amerita contar con normas operacionales particulares que permitan brindar un servicio eficiente y acorde con sus requerimientos específicos. La capacidad de transportación dependerá en cada caso particular de la cantidad de personas usuarias del servicio, de las rutas que se deban cubrir y de otra serie de variables imposibles de definir a priori. Habrá casos en donde se requiera de unidades de cuarenta y cinco asientos para poder prestar un servicio adecuado y eficiente; pero en muchos casos, que sin duda alguna serán la mayoría, se requerirá de unidades con menor capacidad, que permitan una movilización más rápida, con menos utilización de combustible e incluso, con menos impacto sobre la superficie de las carreteras. No resulta aceptable lo expuesto por el Director del Consejo de Transporte Público en el sentido de que el régimen de los servicios especiales de transporte se modificó "…considerando el elemento de la potencial competencia ruinosa que estos servicios, otorgados de forma irracional, pueden provocar en los servicios regulares concesionados, con los cuales, la Administración, tiene una relación contractual y a quienes por imperio constitucional, legal y contractual, deben propiciar un equilibrio económico financiero." Tal aseveración no tiene ningún fundamento técnico ni se ha demostrado que el hecho de que se permitan unidades pequeñas para ese tipo de transporte implique la ruina de los empresarios de las líneas de buses regulares. Más bien, resulta adecuado a un régimen político donde se pretende una mejor repartición de la riqueza, que los empresarios que brindan estos servicios especiales, no sean necesariamente los mismos que brindan el servicio regular, a fin de que los beneficios del ejercicio de la actividad empresarial del servicio de transporte público se distribuyan entre más personas.- Nada de lo aquí expuesto niega la competencia del Estado para regular estos servicios, en el tanto la regulación obedezca a criterios técnicos o la necesidad del servicio mismo, aspectos que se echan de menos en las normas analizadas.

   VI.-

   Conclusión. En virtud de todo lo expuesto, procede declarar con lugar la acción y en consecuencia, se anula el párrafo tercero del artículo 5 del decreto ejecutivo 15203-MOPT y sus reformas, modificado por el decreto decreto (sic) ejecutivo número 29584-MOPT del veintidós de marzo del dos mil uno, denominado "Reforma al Reglamento de Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas", en cuanto establece que los vehículos autorizados para la transportación de estudiantes universitarios y trabajadores, deberán contar con una capacidad mínima de cuarenta y cinco asientos. En cuanto a lo dispuesto en los transitorios I y II impugnados, se deja incólume su redacción, en virtud de la declaratoria parcial de inconstitucionalidad del artículo 5 referido."

   IV.-

   En el sub examine, el actor alega que el Departamento de Administración de Concesiones y Permisos del Consejo de Transporte Público, mediante oficio de 22 de octubre del 2003, le otorgó un plazo de diez días para cambiar la unidad ofrecida por una que cumpliera con la capacidad requerida en el Decreto Ejecutivo No. 29584-MOPT, a propósito de continuar el trámite de renovación del permiso de transporte de trabajadores de la empresa Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos. Este Tribunal Constitucional dispuso declarar con lugar la acción y, en consecuencia, anular el párrafo tercero del artículo 5 del Decreto Ejecutivo No. 15203-MOPT y sus reformas, modificado por el Decreto Ejecutivo No. 29584-MOPT, en cuanto establece que los vehículos autorizados para el transporte de estudiantes universitarios y trabajadores, deberán contar con una capacidad mínima de cuarenta y cinco asientos, por considerar que no existía razonabilidad en la imposición de dicha limitación. Así las cosas, lleva razón el recurrente en cuanto a su alegato y el recurso debe ser declarado con lugar. No puede, en consecuencia, la autoridad recurrida exigirle al accionante que cambie su unidad de transporte, como requisito para renovarle el permiso de transporte otorgado.

   V.-

   Conclusión. Como corolario de lo expuesto, se impone estimar el recurso y anular el oficio comunicado al amparado por parte del Departamento de Administración de Concesiones y Permisos del Consejo de Transportes Público.

   Portanto:

   Se declara CON LUGAR el recurso. Se anula el oficio No. 03-5146 del Departamento de Administración de Concesiones y Permisos del Consejo de Transportes Público de fecha 22 de octubre del 2003. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.

   LuisFernando Solano C.

   Presidente

   AnaVirginia Calzada M. Adrián Vargas B.

   GilbertArmijo S. Ernesto Jinesta L.

   FernandoCruz C. Teresita Rodríguez A.