Sentencia nº 13910 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de Octubre de 2005

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a lasquince horas cuatro minutos del once de octubre de dos mil cinco.

Acción de inconstitucionalidad promovida por J.G.R.B., mayor, abogado, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, y J.E. R.P., cédula 1-316-218, abogados contra los artículos 2, incisos d) y e), 27, 35, 84, 86 y normas conexas de la Ley de Contratación Administrativa; en contra de los artículos artículo 6 numerales 6.1.2, 6.1.4.,y 6.1.5; 12 numeral 12.1.; 16 numeral 16.1.1.; 36 numerales 36.2 y 36.3; 37 numerales 37.8; 51 numeral 51.3; 56 numeral 56.1.3; 37; 79; numeral 79.4; 85(en relación con los numerales 79.6 y 83.1 del mismo cuerpo normativo; 93; 95 y normas conexas del Reglamento General de Contratación Administrativa y contra la Resoluciones de la Contraloría General de la República, publicadas en el Diario Oficial, La Gaceta, número 1 del 2 de enero de 2003 y 36 del veinte de febrero de 2003. Intervienen F.B.B. en su calidad de Procurador General de la República, L.F.V.B. como C. General de la República, J.S.G., en su calidad de D. General de la Dirección de Administración de bienes y Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda y G.C.C., en su carácter de apoderado generalísimo de la Asociación de Empresarios en Servicios telefónicos.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el veintiséis de mayo de dos mil tres, los accionantes solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos que citan a continuación y señalan que se presentan en su condición de ciudadanos defensores de un interés difuso que la Sala ha asociado desde la sentencia número 998-98 con la defensa tanto del diseño constitucional del mecanismo de contratación por parte de los entes públicos como de las funciones de fiscalización superior de los actos de disposición de fondos públicos. En relación con el fondo del asunto reclaman: a) la inconstitucionalidad de las normas legales y reglamentarias que habilitan o permiten el empleo del procedimiento de contratación administrativa, en razón de la cuantía del contrato a concertar, según se encuentra definida en los artículos 2, incisos d) y e), 27 y 84 de la Ley de la Contratación Administrativa y 79.4 del Reglamento General de la Contratación Administrativa. Se alega que el procedimiento fijado constitucionalmente para la concertación de contratos administrativos es la licitación pública; el propio texto constitucional así lo prevé y señala que se empleara la licitación de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo, con lo cual queda claro que el criterio del monto no puede ser empleado para excluir el uso del mecanismo licitatorio, sino definir el tipo de licitación (privada o pública). Se indica que si bien es aceptada la utilización de mecanismos de contratación directa, lo cierto es que ello se autoriza de acuerdo con la jurisprudencia constitucional en casos de excepción, pero no simplemente porque la cuantía sea menor o mayor. Para los accionantes la forma correcta de armonizar el sistema actual con la Constitución es entender que para asuntos que sean definidos como de menor cuantía, lo correcto es emplear modalidades de licitación adaptadas a esa situación pero no excepcionar a las administraciones activas de seguir el procedimiento licitatorio. b) Se alega la inconstitucionalidad de la Ley 8251 en donde se incrementaron de forma desproporcionada los límites económicos que definen el uso de las licitaciones restringidas y por registro, pues dicha decisión legislativa atenta contra lo establecido por la Sala Constitucional, en tanto pretende dejar la licitación pública como un procedimiento verdaderamente excepcional (por el alto monto para su procedencia) mientras que la gran mayoría de contratos caen dentro de los límites de licitaciones restringidas o por registro que se convierten así, por obra de una maniobra legislativa, en los procedimientos normales de contratación, pues en concreto instituciones como el ICE o la Caja Costarricense del Seguro Social pueden acudir a estos procedimientos cuando el contrato no exceda los ciento ochenta millones de colones, lo cual desde ninguna perspectiva puede considerarse como “menor cuantía”. Contribuye también a burlar la voluntad del Constituyente la atribución establecida en el artículo 27 de la Ley de la Contratación Administrativa, según adición realizada por la Ley número 8251 del año 2002 que faculta a la Contraloría General de la República a ajustar cada año las cuantías de modo que se deja aun un mayor margen de acción para evadir el mecanismo de licitación; c) se reclama que son contrarias los principios de legalidad, reserva de ley y a la regla constitucional que ordena la licitación como el mecanismo normal de contratación, el artículo 85 del Reglamento General de la Contratación Administrativa que autoriza un procedimiento llamado de “autorización para contratación directa” aplicable para supuestos no contemplados en la ley y menos en la Constitución Política, básicamente alegando situaciones de “urgencia” como supuesto diferente y separado de los previstos en las normas 79.6 y 83.1 del mismo Reglamento General de la Contratación Administrativa; d) se reclama asimismo la inconstitucionalidad de los artículos 86 de la Ley de la Contratación Administrativa y 93 y 95 del Reglamento General de la Contratación Administrativa, pues en ellos se establece la facultad para la Contraloría de rechazar de plano por estimarse “manifiestamente improcedente” lo cual constituye una lesión y amenaza al esencial derecho constitucional que garantiza el acceso a la justicia y el derecho de defensa y trato igual; e) se alega la inconstitucionalidad por desproporción, de la fijación que se hace en el artículo 35 de la Ley de la Contratación Administrativa y en el artículo 38 del Reglamento General de la Contratación Administrativa, referentes a que, en materia de contratación administrativa, la responsabilidad del contratista prescribe en cinco años y en los casos de “vicios ocultos” el plazo sube a diez años, ambos contados a partir de la entrega de la obra o del bien. Para los accionantes se trata de una amenaza al derecho que tienen las personas de que, en forma oportuna se le hagan las reclamaciones que correspondan, de manera que pueda ejercer su derecho de defensa, integrante del debido proceso que le ofrece nuestra Constitución Política; f) También señalan como inconstitucionales los artículos 12 numeral 12.1;16 numeral 16.1.1.; 37 numeral 37.8;51 numeral 51.3; 56 numeral 56.1.3; todos del Reglamento General de la Contratación Administrativa, por contrariar el principio de libertad, pues lo que busca la reglamentación es obligar al particular que ha tomado la decisión de participar, a mantenerse dentro del concurso hasta que se haya adjudicado el mismo. Se trata de una especie de cautiverio, al amenazarse con sanciones a los oferentes si no corrigen los defectos que la Administración les exige arreglar o bien, -más grave aún- si no prorrogan el plazo de vigencia originalmente ofrecido de acuerdo con el respectivo cartel, tanto de la garantía de participación como de la oferta misma. Con lo anterior, como se indicó se violenta básicamente el principio de libertad constitucionalmente reconocido pues no se puede “desertar” del concurso; g) se reclama que son contrarias los principios de legalidad y reserva de ley, así como desproporcionadas el artículo 36 numerales 36.2 y 36.3 del Reglamento General de la Contratación Administrativa en cuanto regulan materia tan delicada como las posibles sanciones, retención de dineros ajenos y otro tipo de materia odiosa, sin tener sustento legal para ello. Las cláusulas penales no son otra cosa que multas, pero la multa debe ser proporcional al daño causado, lo cual no se ha determinado aún cuando se aplica la cláusula penal, de modo que subsiste la duda de cómo se sabe si no es simplemente un arbitrariedad. También en particular se reclama la lesión al particular con las llamadas cláusulas de retención que lo que permiten es dilatar el pago en beneficio de la administración que luego entregará colones devaluados; h) se discute la constitucionalidad del artículo 6 numerales 6.1.2, 6.1.4.,y 6.1.5 del Reglamento General de la Contratación Administrativa porque lesionan el principio de publicidad y libre acceso al expediente administrativo puesto que es hasta que se haya adoptado la decisión de contratar es que se puede acceder al expediente, por lo que antes resulta ser como un secreto de Estado no declarado. Dicen los accionantes que es una limitación por vía reglamentaria del derecho de los ciudadanos a acceder libremente a todos los expedientes administrativos que forma parte de los derechos fundamentales.

2. -

   A la acción se le dio curso mediante resolución de dieciséis horas con seis minutos del dos de julio de dos mil tres, y se otorgó audiencia a la Procuraduría General de la República y la la Contraloría General de la República.

3. -

   Al contestar la audiencia conferida el Procurador General de la República señaló que comparte los criterios expresados respecto de la legitimación para acudir a esta vía. En cuanto al fondo del asunto su analisis se divide por temas y así, respecto de la constitucionalidad de la contratación directa señala que debe tenerse presente cuales son las reglas hasta ahora establecidas sobre el tema. Señala que primero es claro que la licitación pública es el mecanismo normal y ordinario, además que existe la licitación privada en sus dos modalidades como excepción y por último que ha sido reconocido que la contratación directa como mecanismo no es per se inconstitucional. Se agrega que de acuerdo con los lineamientos emitidos por la Contraloría, la contratación directa justificada en la cuantía solo resulta justificable si el procedimiento concursal vaya a resultar más oneroso que el contrato en sí mismo, pues de otra forma lo correcto es emplear los mecanismos de licitación privada reconocidos en nuestro ordenamiento. A esto se agrega el hecho de que el establecimiento de límites ha hecho del procedimiento de contratación directa por cuantía, el procedimiento ordinario en los asuntos que caigan por debajo de tales límites lo cual sí resulta incorrecto constitucionalmente. Relacionado con este aspecto está el reclamo respecto de la fijación de montos o límites económicos para la aplicación de las licitaciones privadas. Estima la Procuraduría que esta cuestión fue analizada para los anteriores montos y se concluyó que eran inconstitucionales por desproporcionados y porque hacían que la mayoría de las contrataciones cayeran en el campo de las licitaciones privadas; sin embargo los nuevos montos variados según ley número 8251 tienen como antecedente un estudio económico de la Contraloría General de la República por lo que los montos no padecen de los defectos anteriormente detectados, empero la definición de montos que se hace con la ley recién citada, cubre ahora cuatro mecanismos con lo que cabría entender que la contratación directa será el medio idóneo ordinario para todos los contratos de cierta cuantía, tema que le quita el carácter excepcional que la S. le atribuyó. En cuanto al tercer reclamo que se hace, referido a la autorización reglamentaria para que la Contraloría General de la República pueda reconocer casos de urgencia distintos de los legalmente establecidos y así autorizar la aplicación de la contratación directa, se afirma que no tienen razón los accionantes por cuanto el reglamento lo que hace es desarrollar, por medio de diferentes artículos lo establecido en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa. El cuarto reclamo tiene que ver con la posibilidad de la Contraloría General de la República de rechazar de plano un recurso de los particulares por improcedencia manifiesta. Afirma el órgano asesor que la posibilidad de rechazo de gestiones evidentemente improcedentes es una constante en nuestro ordenamiento por razones de justicia y eficiencia. Señala que si lo que los accionantes plantean es que se abre la posibilidad de que se rechacen de plano planteamientos a los que no cabe aplicar esa posibilidad el tema sería de legalidad y no de constitucionalidad y los perjudicados tienen abierta la vía del artículo 90 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. El quinto reclamo se refiere al largo plazo fijado para la prescripción de la posibilidad que tiene la Administración de reclamarle al contratista los defectos en el cumplimiento de lo pactado. Dice la Procuraduría que aun cuando los accionantes no argumentan ni demuestran la desproporción lo cierto es que en el caso de los diez años para el reclamo de vicios ocultos, los antecedentes del proyecto demuestran que buena cantidad de entes, incluido el Colegio de Abogados y la Cámara Costarricense de la Construcción estimaron que diez años sí constituía una lesión a la seguridad jurídica y sugirieron bajarlo a cinco años. Así, la inconstitucionalidad estaría en el plazo de diez años pero no en el de cinco que aparece como razonable y proporcionado según el parecer no contradicho de quienes se desenvuelven dentro de esta rama. El sexto reclamo relativo a la posibilidad establecida vía reglamentaria para que la garantía de participación pueda ser ejecutada en caso de falta de atención a prevenciones formuladas por la entidad licitante o falta de la prorroga debida, se dice que no se encuentra cómo podría quebrantarse el principio de libertad pues si un sujeto decide participar en un proceso en donde se asume la seriedad de su oferta. Se trata de proteger la esencia del instituto de las garantías. En el sétimo punto se discute la inconstitucionalidad de las normas reglamentarias que permiten establecer en los carteles la posibilidad de retención de montos a pagar por diversas razones así como la fijación de sanciones pecuniarias por atrasos. No existe la infracción reclamada puesto las disposiciones reglamentarias lo que hacen es desarrollar sin modificaciones el numeral 34 de la Ley de la Contratación Administrativa. En concreto la retención de sumas constituye a juicio de la Procuraduría una de las especies del género de cláusulas penales por lo cual se encuentran igualmente autorizadas por la norma legal citada. En el octavo punto se reclama contra las normas que restringen el acceso a expedientes n que la administración documenta el trámite de las contrataciones. Para la Procuraduría no existe la inconstitucionalidad reclamada porque más bien el principio de publicidad tiene fundamento legal positivo en la ley y de ella son desarrollos apropiados los artículos reglamentarios contra los que se reclama. El problema para la Procuraduría es la forma en que se entiende el concepto de decisión de contratar que en criterio del órgano significa el inicio del procedimiento y no su conclusión. Asimismo, es admisible y legalmente contemplado el caso de la confidencialidad de cierta información de los concursantes que puede ser util para la toma de la decisión de contratar pero que no es admisible que sea del dominio público y principalmente de los competidores.

4. -

   Por su parte el Contralor General de la República, L.F.V.B., respondió la audiencia conferida en los siguientes términos: respecto de la legitimación de los accionantes señaló que en su criterio los reclamos tienen una naturaleza variada y reclaman la infracción de varios derechos y libertades fundamentales de manera que no todos entran dentro de las posibilidades establecidas por la sentencia 998-98. Respecto del fondo de la acción, para la Contraloría, no es cierto que el constituyente estableciera de forma absoluta la licitación pública como el medio de contratación, pues justamente los antecedentes mecionan el tema y señalan que ello no se plasmó en el texto constitucional, a propósito, ya que se tenía conciencia de que no siempre la licitación era el medio más idóneo. Se trata más bien de que el constituyente estableció el concurso como medio idóneo, dejando a la ley el desarrollo de lo pertinente. La licitación es un medio y no un fin en sí mismo, y el fin es la mejor selección del contratista. En tal sentido ha sido aceptado por la jurisprudencia la validez de concursos diferentes a la licitación para casos en donde se pueda ver lesionado el interés público con el uso de ese mecanismo. La contraloría ha adoptado esos principios y ha protegido la naturaleza concursal de la contratación directa con el fin de garantizar los principios de fondo que deben regir la contratación, al grado que prácticamente se ha cerrado la brecha entre contratación directa por escasa cuantía y la licitación restringida. Finalmente, hace la observación de que si bien los accionantes incluyen aquí un reclamo sobre los límites, estos no hacen que el procedimiento como tal sea inconstitucional, sino que sus límites serían eventualmente los que padecen el vicio de desproporción o irrazonabilidad. Incluso, el ejemplo empleado corresponde al grupo o rango A, el cual fue modificado legislativamente y por ello no guarda proporción con los restantes nueve grupos. En segundo lugar se dice que no es cierto que la Contraloría fije montos sino que lo que hace es actualizarlos. La fijación es hecha legislativamente y se establecen parámetros objetivos que deben respetarse con lo que se acata justamente lo establecido por la jurisprudencia constitucional. En tercer lugar se reclama contra el inciso e) del artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa que recoge el concepto de caja chica, sin embargo no existe ningún argumento en tal sentido en el escrito. Sin embargo la caja chica no es un medio de contratación sino un medio de pago. Para situaciones urgentes que deben ser atendidas de modo que no se afecte el servicio público, que debe ser eficiente y continuo. En cuarto lugar se señala que no existe inconstitucionalidad en el rango de licitaciones por registro: primero que todo sí existe una regulación suficiente, sea establecida o bien por remisión a principios de la licitación pública. Luego, los montos para acudir a ese mecanismo se encuentran inmersos de forma proporcional como una forma alterna y constitucionalmente válida de contratar. Debe recordarse que justamente el diseño de los montos se llevó a cabo con la permanente observación de diferentes órganos y atendiendo a criterios que balancearon lo exigido por la Sala, el interés público y el respeto de los principios básicos. Por ello, la ley 8251 duró tanto (tres años) en emitirse pero se procuró atender lo que había de inconstitucional en el sistema anterior. Debe anotarse también que –como se dijo- el límite económico del grupo A fue elevado por la Asamblea, con lo cual sí puede decirse que se rompió el equilibro, pero no es correcto que el análisis constitucional se base solamente en ese grupo. De cualquier forma el argumento de los accionantes respecto de este punto en cuanto a que la licitación restringida se ha hecho la norma y la pública la excepción, es simplemente una afirmación sin sustento estadístico. Agrega la Contraloría General de la República que el sistema de distribución en rangos tiene validez para efectos de fijar los diferentes tipos de procedimientos. Los rangos se han fijado de forma objetiva y el hecho de que en ciertos casos las excepciones consuman el presupuesto puede ser significativo de problemas de alguna índole por no tornan por sí mismos inconstitucional al sistema. Se agrega que en relación con el monto de las apelaciones no existe ningún argumento, pero cabe señalar que esos montos también guardan una proporción y están actualizados de conformidad con estudios como lo señala la Sala Constitucional. En quinto lugar, sobre la autorización reglamentaria para que la Contraloría General de la República pueda reconocer casos de urgencia distintos de los legalmente establecidos y así autorizar la aplicación de la contratación directa, indica la Contraloría que el accionante deja de lado el artículo 80 de la Ley de la Contratación Administrativa que es casi idéntica en su texto a lo establecido en la norma reglamentaria de modo que el argumento de que no existe norma legal que ampare a la reglamentaria es infundado. En sexto lugar sobre la posibilidad de la Contraloría General de la República de rechazar de plano un recurso de los particulares por improcedencia manifiesta se señala que se trata de una clara manifestación del equilibro entre el acceso a la justicia y el interés general que se encuentra inmerso en cada proceso licitatorio. Deben evitarse las acciones simplemente dilatorias de manera que lo apropiado es la existencia de mecanismos para ello. Naturalmente, el legislador exige una valoración objetiva de las razones que permiten entender a la Contraloría General de la República que está ante un caso de improcedencia manifiesta y ellas deben quedar manifiestas. No se trata entonces de una normativa de aplicación “automática”. Por otra parte existen mecanismos adicionales para que la Contraloría General de la República pueda, aún en caso de que la apelación sea improcedente, velar por el control de fondos públicos: aplicar el régimen de nulidades o bien convertir el recurso fallido en denuncia. También el hecho de que pudiera existir una práctica viciada no afecta la validez de las normas. En sétimo lugar señala la Contraloría en relación con reclamo sobre el plazo fijado para la prescripción de la posibilidad que tiene la Administración de reclamarle al contratista los defectos en el cumplimiento de lo pactado que el reclamo carece una argumentación suficiente para ser discutido en esta sede. Se agrega que las relaciones entre sujetos privados no son equiparables con las que tienen lugar en la administración pública. Debe tomarse en cuenta que el motivo causante de ese plazo es la determinación de existencia de un daño causado a la Hacienda pública. Además no se produce sorpresa alguna sino que quien contrata con la administración conoce y acepta los plazos de prescripción de modo que no hay ni amenaza ni violación a su derecho de defensa por actuaciones sorpresivas. En cuanto a vicios ocultos el plazo alargado se justifica por esa última situación, más aún tomando en cuenta que muchas obras sirven de fundamento para la prestación de servicios públicos: hospitales vías de comunicación etc. En octavo lugar sobre el reclamo respecto de la posibilidad establecida vía reglamentaria para que la garantía de participación pueda ser ejecutada en caso de falta de atención a prevenciones formuladas por la entidad licitante o falta de la prorroga debida, señala la Contraloría General de la República que es comúnmente aceptada la característica de la solemnidad de la oferta y para ello es que se establecen las garantías, en particular la de participación. La contratación tiene un claro objetivo que la relaciona con la satisfacción de intereses públicos de manera que no puede darse la posibilidad de disposición de las propuestas por parte de los oferentes bajo el fácil argumento de la libertad. Sin embargo en el caso del artículo 51.3 del Reglamento entiende la Contraloría que se autoriza a ejecutar la garantía al vencerse la vigencia de la oferta con lo cual se castiga a la parte por hechos imputables la administración lo cual sí resulta inconstitucional. Finalmente en cuanto al artículo 37.8 estima la Contraloría que su texto ha sido eliminado conexamente al pronunciarse la Sala Constitucional sobre el artículo 56.1.2.1 en la sentencia 998-98. En noveno lugar se discute la inconstitucionalidad de las normas reglamentarias que permiten establecer en los carteles la posibilidad de retención de montos a pagar por diversas razones así como la fijación de sanciones pecuniarias por atrasos y sobre ese tema señala la Contraloría General de la República que se trata de mecanismos de protección de la Administración para asegurarse contra el incumplimiento de obligaciones contractuales y en ese sentido se trata de complementos de la garantía de cumplimiento que por su agilidad justifican su inclusión como medio de reparación. No son entonces sanciones puras o de castigo sino que se trata de estimaciones preliminares fijadas contractualmente de los daños y perjuicios ocasionados que pueda causar una conducta determinada. Es entonces un acto de carácter indemnnizatorio. En cuanto a la supuesta desproporción, cabe señalar que según las indicaciones reglamentarias la fijación de cláusulas penales no es arbitraria, indiscriminada ni antojadiza sino que responde a los parámetros que se obtienen del contrato. Finalmente se reclama contra las retenciones pues permiten dejarse dinero del contratista y luego entregarlo devaluado. El ente contralor considera que se trata de casos en que es necesario asegurarse la ejecución total y no en todos, es decir se trata de negocios en los que la ejecución solo beneficia plenamente al interés público cuando se realiza completamente. El típico ejemplo es la construcción de obra en la que se puede acordar el giro de ciertos pagos contra un avance porcentual menos una retención proporcional y razonada que queda como respaldo ante un posible incumplimiento posterior; de manera que si un constructor abandona la obra antes de concluir o la construye mal la entidad no se a ver totalmente desprotegida desde el punto de vista de la indemnización que debe cobrar. Igualmente la retención se advierte desde el cartel mismo de modo que está previsto y ello debe servir para que el contratista elabore su ecuación financiera y proponga una oferta ajustada a ella y un adecuado plan de ejecución contractual. Aclara el ente contralor que se trata de retenciones sobre pagos parciales y no sobre el pago total de la contratación lo cual constituye de por si una excepción en la contratación administrativa dado que por tratarse de fondos públicos la regla es que hasta que no se reciben las obras y servicios a satisfacción no se pueden girar esos fondos. También sobre este tema se reclamó que las anteriores sanciones no tienen sustento legal sino únicamente reglamentario, lo cual resulta incorrecto como se demuestra con la lectura del artículo 34. Además, merecen mencionarse los artículos 20 y 94 que facultan a la administración a cobrar los daños y perjuicios ocasionados a la Administración en la actividad contractual, lo cual incluye la posibilidad de fijarlos de antemano. Además se trata de una incorporación al mecanismo de cartel y por lo tanto susceptible de objeciones respecto de la proporcionalidad o incluso procedencia. En décimo lugar se reclama contra las normas que restringen el acceso a expedientes en que la administración documenta el trámite de las contrataciones y sobre ello dice la Contraloría General de la República que el primer yerro que se comete es entender el concepto de decisión de contratar como el acto final, sino que se trata del principio es decir de la decisión de promover el concurso. Más bien la norma trata de regular la publicidad como principio del concurso. En cuanto a algunas limitaciones de naturaleza excepcional al principio de publicidad, lo cierto es que se justifican frente a la necesidad de proteger intereses que se consideran tal relevantes que el derecho a la publicidad cede ante ellos pues ya se sabe que no puede ser irrestricto. Así lo ha dicho la propia Sala Constitucional que ha reconocido un conjunto de casos en los que el respeto a la intimidad y confidencialidad de datos de terceros hace que resulten viables las restricciones al principio de publicidad.

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   J.S.G., mayor, soltera, administradora, cédula de identidad número 0-000-000, en su calidad de D. General de la Dirección de Administración de bienes y Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda, se apersonó como coadyuvante en este caso y señaló que se considera legitimada para intervenir en tanto la dirección que representa es el órgano rector en materia de contratación administrativa para toda la Administración Central, por lo cual es notorio que tiene un interés en lo que aquí se decida. Respecto al fondo del asunto expuso que: respecto de la validez del mecanismo de contratación directa por baja cuantía, es un mecanismo necesario para garantizar la agilidad necesaria en casos en que la poca monta de la negociación hace inapropiado el uso de otro tipo de concursos más formales, lo cual puede demostrarse incluso empíricamente según una tabla de tiempos promedio de duración de las contrataciones que han elaborado a través del tiempo y experiencia de muchos años. Hay en efecto una diferencia de veinte días entre la licitación menos rigurosa y el mecanismo de contratación directa. En segundo lugar sobre el reclamo relacionado con los límites que marcan la utilización de los distintos tipos de concurso se indica que lo cierto es que los principios constitucionales están garantizados en las diversas modalidades de licitación por lo que la distribución de estos mecanismos según cuantía no afectan la voluntad del constituyente. Se trata realmente de plazos más breves que sigue existiendo una participación clara de los interesados. Dice la coadyuvante que la autorización reglamentaria para que la Contraloría General de la República pueda reconocer casos de urgencia distintos de los legalmente establecidos y así autorizar la aplicación de la contratación directa, que a su juicio esta facultad reglamentaria es el reflejo del artículo 2 inciso h) y 80 de la Ley de la Contratación Administrativa. Se trata de situaciones imprevistas que hacen necesario tratarlas de forma especial. Respecto del otro reclamo, por autorizarse la posibilidad a la Contraloría General de la República de rechazar de plano un recurso de los particulares por improcedencia manifiesta se señala se trata del desarrollo del principio de buena fe y aplicando al máximo sus conocimientos. No podría trabajarse bajo otras premisas. Además debe tenerse presente que deben balancearse los intereses públicos en juego y que deben satisfacerse rápidamente, frente a los intereses particulares por lo que los análisis de legitimación e interés son realmente claves. Respecto del reclamo sobre el plazo fijado para la prescripción de la posibilidad que tiene la Administración de reclamarle al contratista los defectos en el cumplimiento señala la coadyuvante que estamos en la esfera del Derecho Público lo que significa que el interés público protegido le otorga a la Administración potestades que producen desigualdad. Los plazos son apropiados por el interés y el tema que regulan ya que los contratistas son colaboradores de la Administración. Sobre el reclamo respecto de la posibilidad establecida vía reglamentaria para que la garantía de participación pueda ser ejecutada en caso de falta de atención a prevenciones formuladas por la entidad licitante o falta de la prorroga debida, se dice que existe una regla básica de seriedad en las empresas que ofertan frente al Estado. La libertad de contratar no da poderes para imponer condiciones a conveniencia del contratante, pues ello producirá inevitablemente una anarquía. En cuanto al siguiente reclamo contra las normas reglamentarias que permiten establecer la posibilidad de retención de montos a pagar por diversas razones así como la fijación de sanciones pecuniarias por atrasos y sobre ese tema se afirma que ese tipo de retenciones sobre pagos se hace con el fin único exclusivo de asegurar la ejecución total del contrato. La administración no es libre de establecer los montos y tipos de sanciones o cláusulas penales o retenciones. Ellas se fijan como resultado de estudios previos y adecuados. Si, en cada caso se estima que las estipulaciones sobre multas y retenciones son excesivas, existe el mecanismo de objeción al cartel y discutir la razonabilidad de la cláusula. En cuanto a las cláusulas penales no debe perderse de vista que su utilización en materia administrativa es restrictiva porque es un hecho que contribuye a que la contratación sea más onerosa ya que los contratantes aumentan el precio de las ofertas con lo cual el costo se traslada a la administración. Respecto del reclamo contra las normas que restringen el acceso a expedientes en que la administración documenta el trámite de las contrataciones indica la coadyuvante que existen informes que la administración va preparando informes y archivos que pueden en cualquier momento ser modificados de modo que no es apropiado entregar borradores a las partes simplemente porque ellos no revelan la voluntad de la administración. Finalmente en cuanto a la confidencialidad tiene a juicio de la coadyuvante un sustento válido en cuanto pretende proteger ciertos datos privados de cada empresa.

6. -

   Por escrito del catorce de agosto de dos mil tres, G.C.C., mayor, casado, ingeniero eléctrico, cédula de identidad número 0-000-000, vecino de S.J., se apersonó a coadyuvar en esta acción, en su carácter de apoderado generalísimo de la Asociación de Empresarios en Servicios telefónicos, por considerar tienen interés directo en lo discutido en esta acción. Agrega que la interpretación histórica de la Constitución refuerza la tesis del accionante en cuanto a la elección de la licitación como medio idóneo para la contratación. A esto se agrega que la Sala ya estimó que la contratación directa es una excepción al sistema. En su criterio el artículo constitucional constituye un principio relativo en tanto deja al Parlamento la definición de los procedimientos y la única condicionante es que lo haga tomando en cuenta el monto de la contratación. Así se ha hecho por parte de la Asamblea legislativa al establecer un diseño que toma en cuenta la cuantía para definir mayor o menor garantía tal y como lo quiso el artículo 182 Constitucional. En cuanto a los límites económicos afirma que ellos están en consonancia con lo fijado por la propia S. en la sentencia 998-98 en tanto ordenó el establecimiento de mecanismos objetivos para fijarlos. Respecto de la potestad establecida en el Reglamento para que la Contraloría pueda en ciertos casos definir situaciones de aplicación de la contratación directa se estima inconstitucional por cuanto el 182 es claro al establecer que sea la ley la que diga cuales son las opciones de contratación administrativa sin que le corresponda al órgano tomar este tipo de decisiones. Sobre la posibilidad de la Administración para retener pagos, se afirma que es una norma sin sustento legal, con lo que se lesiona el artículo 39 de la Constitución Política. Finalmente, respecto del acceso a los expedientes administrativos no se aprecia ninguna infracción pues así lo ordena el artículo 6 de la Ley.

7. -

   Con fundamento en el artículo 9 de la ley de la Jurisdicción, se omite la realización de la audiencia oral y pública legalmente establecida al considerarse que existen elementos de juicio suficientes para pronunciarse sobre el reclamo planteado a través de esta acción de inconstitucionalidad 8.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

   R. elM.M.M.; y,

   Considerando:

   I.-

   Coadyuvancias. Tanto J.S.G. como G.C.C., ambos de calidades señaladas y en su calidad de D. General de la Dirección de Administración de bienes y Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda la primera y apoderado generalísimo de la Asociación de Empresarios en Servicios telefónicos, el segundo, se apersonaron solicitando ser tenidos como coadyuvantes en este caso, cumpliendo al efecto con los requisitos establecidos. No obstante, la Presidencia de la Sala omitió en su oportunidad emitir resolución al respecto de modo, procede ahora corregir la situación declarando admitidos a los supradichos como coadyuvantes en este asunto, con las ventajas y limitaciones procesales inherentes a esa condición.

   II.-

   legitimación. Sostienen los accionantes en su escrito inicial que su legitimación para presentar esta acción de inconstitucionalidad deriva de la doctrina establecida en la sentencia número 998-98 en la cual se afirmó la existencia de intereses difusos para la defensa de las funciones de fiscalización superior de los actos de disposición de los fondos públicos y concluyen señalando que “invocamos esta atinada línea de resolución para dejar acreditada la legitimación que son asiste para interponer la presente acción de inconstitucionalidad.” Sin embargo, y justamente en apego a esas mismas argumentaciones y razonamientos, deben tomarse en cuenta las objeciones sobre el tema esgrimidas por la Contraloría General de la República, quien en el momento procesal oportuno ha observado que no todas impugnaciones tienen la misma naturaleza de aquellas para las que la sentencia recién citada autorizó la acción directa, por lo cual no deberían ser admitidas. La Sala en efecto ha mantenido una línea uniforme de criterio sobre el tema de la acción directa para la defensa de las funciones de fiscalización superior y el control de la hacienda pública, pero la ha distinguido de netamente de la llamada acción popular. Cabe citar por ejemplo la sentencia número 2001-08239, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto del dos mil uno, en la que se expuso con claridad:

   "(...)Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de «difusos», tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. (...)(C)uando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses «que atañen a la colectividad en su conjunto», se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa."

   Este criterio se ha mantenido sin cambios hasta ahora como se puede ver de las sentencias dictadas en los expedientes números 10223-04 y 4409-05 de manera que, en este caso, constituye un criterio válido para contrastar los diferentes reclamos planteados por los accionantes y rechazar los que no se ajusten a los presupuestos recién planteados.

   III.-

   Como resultado de dicha labor, encuentra la Sala correcta la posición de la Contraloría General de la República quien –como se indicó- observa que un buen número de cuestiones no solamente son susceptibles de producir lesión individual y directa sino que además, están bien lejos de constituir temas que por su trascendencia afecten a la colectividad nacional entendida como un todo. En concreto, ello ocurre con los siguientes puntos: a) el identificado por los accionantes como cuarto reclamo que tiene que ver con la posibilidad de la Contraloría General de la República de rechazar de plano un recurso de los particulares por improcedencia manifiesta, al tenor de los artículos 86 de la Ley de la Contratación Administrativa y 93 y 95 del Reglamento General de la Contratación Administrativa y que, según su criterio lesionan el derecho de acceso a la justicia, el debido proceso y el derecho de defensa de los particulares; b) el identificado por los accionantes como quinto reclamo, dirigido en contra del artículo 35 de la Ley de la Contratación Administrativa y 38 del Reglamento General de la Contratación Administrativa en el que se reclama porque se considera constitucionalmente desproporcionado y lesivo para los contratistas en general el plazo fijado por la normativa discutida durante el que pueden ser sujetos pasivos del reclamo por parte de la Administración en relación con defectos en el cumplimiento de lo pactado; c) el identificado como punto sexto de la acción y que se dirige contra los artículos 12 numeral 12.1; 16 numeral 16.1.1.; 37 numeral 37.8; 51 numeral 51.3; 56 numeral 56.1.3 todos del Reglamento General de la Contratación Administrativa, que según los accionantes son también desproporcionados y lesionan el principio de libertad de que gozan los contratistas en general al reconocerle a la Administración por vía reglamentaria, que tenga la posibilidad de ejecutar la garantía de participación en caso de falta de atención a prevenciones formuladas por la entidad licitante o bien por la falta de la prórroga debida; d) el identificado por los accionantes como sétimo punto, en el que se discute la inconstitucionalidad del artículo 36 numerales 36.2 y 36.3 del Reglamento General de la Contratación Administrativa, en tanto –se dice- a su amparo se produce una lesión a los derechos constitucionales de los particulares contratistas, en concreto a los principios de legalidad y reserva de ley pues autoriza a la Administración a establecer en los carteles la posibilidad de retención de montos a pagar por diversas razones, así como la fijación de sanciones pecuniarias por atrasos; e) el identificado por los accionantes como octavo punto en el que se plantea la inconstitucionalidad de la norma 6 numerales 6.1.2, 6.1.4.,y 6.1.5 del Reglamento General de la Contratación Administrativa, dado que le restringen a los interesados el acceso a los documentos y estudios y en general a los antecedentes y carpetas en las que la administración documenta el trámite de las contrataciones, ello por entender que dejan en desventaja jurídica a quienes pueden estar verdaderamente interesados con lo que se produce una lesión a los principios de legalidad y publicidad.

   IV.-

   Como se aprecia de su simple lectura, todos y cada uno de los reclamos recién enlistados, tienen como objetivo proteger ya no los mecanismos de control y de fiscalización del uso de fondos públicos, sino la forma o grado -a juicio de los accionantes inconstitucional- en que algunas de las normas actualmente aplicadas en la contratación administrativa, inciden en el ámbito de derechos reconocidos constitucionalmente a las personas y en concreto a quienes se colocan en una particular condición jurídica, cual es la de contratistas del Estado. Ello es tan así, que tal y como lo señala la Contraloría General de la República, incluso algunos de los reclamos, como los referidos al plazo de prescripción, el de las garantías de participación y el tema de las retenciones, no solo no tienden a proteger la Hacienda Pública y su control y fiscalización, sino que, por el contrario, buscan redefinir en su perjuicio algunas de las disposiciones normativas que rigen actualmente en el ámbito jurídico de la contratación administrativa. En ese mismo sentido, cualquier duda que existiera al respecto la dilucidaron los propios accionantes que en escrito posterior señalaron sobre las recién citadas objeciones del ente contralor, que: “el único interés que nos movió a interponer esta acción se vincula directamente con una sana y correcta forma de entender en un Estado de Derecho como el nuestro, lo que es propio del interés general. (...) Reiteramos que en un Estado democrático de Derecho como el nuestro es de interés público velar por la plena y efectiva vigencia de principios como los de seguridad jurídica, legalidad, reserva de ley etc. Preservar y fortalecer el Estado de Derecho es un asunto del interés de todos.“ Para esta S., todo lo anterior, resulta válido y en sí mismo no tiene absolutamente nada de incorrecto, pero siempre y cuando se realice a través de los causes apropiados y respetando las reglas positivas y principios que en cuanto a la legitimación ha establecido la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la doctrina de esta Sala Constitucional. Como se dijo, en este caso tales reglas han sido desatendidas al emplear una vía inapropiada de legitimación para reclamar temas que no se ajustan a lo legal y jurisprudencialmente establecido, de manera que lo procedente es, en cuanto a los reclamos antes señalados, rechazar de plano la acción.

   V.-

   Igual suerte debe correr, aunque por distintos motivos, el reclamo en contra el artículo 2 inciso e) de la Ley de la Contratación Administrativa, ya que si bien se menciona en la lista de normas impugnadas no existe en el texto del escrito de interposición de la acción ni en ninguna otra parte del expediente, desarrollo alguno de las inconstitucionalidades de las que supuestamente padece. De tal forma, no existe forma alguna en que ahora se pueda enmendar ese error y por ello lo procedente resulta ser rechazar de plano la acción en tanto se dirige contra la citada disposición.

   VI.-

   Sobre el fondo de la acción. Fundamento y componentes del sistema ordinario de contratación administrativa. Como bien señalan todos los intervinientes en este asunto, esta S., ha descrito de manera sistemática las condiciones y principios de rango constitucional que deben orientar el ejercicio de las competencias públicas en materia de contratación administrativa. De esa forma, se ha señalado que el artículo 182 de la Constitución Política, es la norma jurídica de derecho positivo de mayor rango en la que debe apoyarse cualquier decisión que se tome en esta materia. En dicha norma la Sala distingue un “sistema ordinario” de contratación administrativa que antes de la promulgación de la Ley de Contratación Administrativa vigente estaba conformado tanto por la licitación pública pero también por lo que se llamó en su momento licitación privada. Se afirma igualmente que luego de la reforma legal citada, ese sistema ordinario de contratación quedó conformado en forma similar, es decir, por la licitación pública por una parte, junto a la cual subsisten mecanismos que la Sala entiende como equivalentes a la licitación privada, y que identifica –atendiendo en esto a su diseño legal- como licitación por registro y la licitación restringida.

   VII.-

   Ubicación de la contratación directa dentro del sistema de contratación administrativa. De otra parte, y separado conceptualmente de lo que recién se ha denominado como sistema ordinario de contratación administrativa, la Sala ha reputado constitucional y necesario que exista lo que cabe identificar como un sistema excepcional o excepcionado de contratación administrativa, el cual si bien no tiene mención expresa en el artículo 182 Constitucional, sí resulta constitucionalmente admisible conforme ha sido expuesto en las sentencias de este órgano que se citan más abajo. La nota característica de esa excepcionalidad es la ausencia de una exigibilidad de apego y cumplimiento de los principios constitucionales de la contratación administrativa, entre ellos señaladamente los de libre concurrencia, igualdad de trato para los oferentes, publicidad, transparencia de los procedimientos, seguridad jurídica, formalismo, equilibro de intereses, buena fe, mutabilidad del contrato, intangibilidad patrimonial y control de los procedimientos. Se trata pues en este caso de una diferencia que no radica entonces de una cuestión de “intensidad” o “atenuación” de aplicación de tales principios como sí ocurre en el caso de las subespecies de licitación privada (restringida y por Registro) que recoge nuestra actual ley de la Contratación Administrativa como lo ha señalado la Sala. Más bien, es algo de mucho más fondo, a saber, la existencia de la posibilidad, -en circunstancias muy especiales- de obviar la aplicación de procedimientos licitatorios de cualquier naturaleza. En este punto, interesa recalcar que no escapa a la Sala el hecho de que en algunas sentencias se expresó una tesis distinta sobre este punto, en las que se consideró a la licitación pública como única integrante del sistema ordinario, incluyendo erróneamente como excepciones al sistema de contratación a las modalidades de licitación restringida y por registro junto a la contratación directa, con lo cual se sostuvo una clasificación y agrupación diferentes. Tal ocurrió por ejemplo en una parte de la sentencia número 5947-98, (citada luego en las sentencias número 6754-98 y 2660-01) en que se expuso:

   I.-

   DE LAS EXCEPCIONES A LOS PROCEDIMIENTOS LICITATORIOS. Como se indicó anteriormente, el principio general que rige la contratación administrativa es el que obliga a que la misma se verifique mediante el procedimiento de la licitación pública, y sólo a manera de excepción a esta regla, es que puede justificarse la utilización de los procedimientos de contratación privada, entendiendo por tales la licitación por registro y la restringida, y la contratación directa, procedimientos que se encuentran regulados en las disposiciones de la Ley de la Contratación Administrativa.

   (...) (sentencia número 5947-98, citada posteriormente en la sentencias 6754-98 y 2660-01)

   Sin embargo, encuentra ahora la Sala con mejores elementos de juicio, que esta es una forma incorrecta de entender e interpretar el artículo 182 de la Constitución Política, no solo en apego a la doctrina establecida por ella, sino con el propio fundamento brindado líneas antes en la propia sentencia número 5947-98 en donde se ensayó una sistematización más acorde con el sentido y fines del texto constitucional como se demuestra con la siguiente cita:

   “ II.-

   DE LOS ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. Esta Sala se ha manifestado respecto de la contratación administrativa, el contenido del artículo 182 de la Constitución Política y los principios constitucionales que de esta norma se derivan (en este sentido, las sentencias número 2101-91, de las ocho horas cuarenta minutos del dieciocho de octubre de mil novecientos noventa y uno, 2341-91, de las nueve horas del ocho de noviembre de mil novecientos noventa y uno, 1490-92, de las dieciséis horas nueve minutos del tres de junio de mil novecientos noventa y dos, 2864-92, de las quince horas del nueve de setiembre de mil novecientos noventa y dos, 2202-93, de las quince horas treinta y nueve del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres, 2633-93, de las dieciséis horas tres minutos del nueve de junio de mil novecientos noventa y tres, 078-7-94, de las quince veintiuno de ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, 3348-95, de las ocho horas treinta minutos del veintiocho de junio de mil novecientos noventa y cinco, y 1205-96, de las nueve horas del quince de marzo de mil novecientos noventa y seis, entre otras). En todas estas oportunidades se señaló que la contratación del Estado debe verificarse mediante el procedimiento de la licitación, por constituir el medio idóneo para la selección del cocontratante con la Administración, en aras de proteger el interés público, concretamente en lo que respecta al control de la hacienda pública, al promover una sana administración de los fondos públicos, en virtud de los principios de publicidad, igualdad y libre concurrencia -entre otros- que orientan el concurso. Más recientemente, en sentencia número 0998-98, de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero del año en curso, se concretaron estos principios bajo las siguientes consideraciones:

   "primero: en el artículo 182 de la Constitución Política, se enuncia la primera obligación constitucional en materia de contratación administrativa, en virtud del cual, toda contratación que celebre el Estado debe tramitarse por medio del procedimiento de la licitación;

   segundo: que el constituyente optó por el procedimiento de la licitación, por considerarlo el mecanismo más apto para el control de la hacienda pública y del correcto uso de los recursos financieros del Estado, con la finalidad de promover una sana administración de los fondos públicos;

   tercero: la licitación constituye el medio idóneo para la selección del cocontratante de la Administración, por ser un procedimiento de garantía del interés público, cuya publicidad garantiza una efectiva participación de todos los interesados, para que la Administración seleccione la mejor opción para la satisfacción del interés público;

   cuarto: por licitación debe entenderse el mecanismo, modalidad, medio o conjunto de principios a los que debe sujetarse el Estado -en el sentido más amplio-, para poder realizar su actividad de contratación, por cuanto en ella se dan cumplimiento los principios constitucionales que informan la contratación administrativa: libre concurrencia, igualdad de trato entre todos los potenciales oferentes, publicidad, legalidad o transparencia de los procedimientos, seguridad jurídica, formalismo de los procedimientos licitatorios, equilibrio de intereses, principio de buena fe, mutualidad del contrato, y control de los procedimientos a cargo y en última realizado directamente por la Contraloría General de la República;

   quinto: del principio "toda contratación administrativa se hará por el procedimiento de la licitación", contenida en el artículo 182 de la Constitución Política, derivan con rango constitucional, todos los principios de derecho público que informan la contratación administrativa, en la medida en que resulten razonables y proporcionados a los fines que se persiguen;

   sexto: el sistema de contratación administrativa está conformado por los principios constitucionales que emanan de la propia Constitución, y como complemento, por el sistema de control ejercido directamente por el órgano constitucional encargado y vigilancia de la hacienda pública, -Contraloría General de la República, según se dispone en los artículos 183 y 184 constitucionales-, que se establece como garantía de la correcta utilización de los fondos públicos en aras de la satisfacción del interés público.

   sétimo: la obligación constitucional que deriva del artículo 182 de la Carta Fundamental comprende toda la actividad contractual del Estado; por lo que no puede distinguirse para exceptuarse en el tipo de contrato a realizar -de servicios, ejecución de obras, ventas o arrendamientos de bienes, compras- o en razón de la materia de que se trate;

   octavo: el constituyente definió que el procedimiento más apto para realizar la contratación administrativa sería la licitación pública, y reservó la licitación privada únicamente para las contrataciones cuantitativa y cualitativamente menores."

   Es esta tesis recién transcrita la que a juicio de la Sala que debe prevalecer, de modo tal que se entienda que si bien, en efecto la licitación pública, resulta ser un medio favorecido por el Constituyente, ello no implica la necesidad jurídica de excluir que -de forma igualmente ordinaria- pueda acudirse a las demás modalidades de licitación establecidas, las cuales, también forman parte del conjunto de modos normales de contratación administrativa amparados por el artículo 182 Constitucional, aún cuando por su propia dinámica conlleven una atenuación -que resulta ser constitucionalmente válida- de los principios constitucionales que informan la contratación administrativa. La contratación directa no encaja en este sistema porque los tipos de licitación privada son mecanismos donde el rigor de los principios constitucionales de contratación se ven atenuados, pero existen y se conservan y se busca que se respeten en la medida máxima que sea compatible con el tipo de contrato. La contratación directa por el contrario constituye una categoría separada y aparte, una excepción al sistema ordinario, o como se dijo, un mecanismo excepcionado del sistema ordinario de contratación, que no nace del texto del artículo 182 pero que ha sido constitucionalmente admitido y decantado según se demuestra con las siguientes dos citas jurisprudenciales:

   "III.-

   DE LAS EXCEPCIONES A LOS PROCEDIMIENTOS LICITATORIOS. (...) Son éstas situaciones expresamente regladas y que resultan acordes con el marco constitucional (principios y control de la contratación administrativa) comentado en el considerando anterior, y que han sido reiteradamente reconocidos por la jurisprudencia constitucional, en tanto, se limita la licitación privada a contrataciones menores; y en cuanto la contratación directa, es una excepción a la licitación en tanto encuentra su fundamentación precisamente en el orden público e interés general que debe satisfacer la Administración Pública, ya que procede únicamente en determinadas circunstancias muy calificadas, en las que resulta imposible para el ente contratante convocar a licitación pública, bajo seria amenaza de ver comprometido el interés público. Se trata de situaciones especiales en las cuales el uso de los procedimientos concursales ordinarios, y más específicamente el de la licitación pública, más bien implicarían un serio entorpecimiento en el cumplimiento del fin público encomendado a la Administración Pública, donde el cumplimiento “per se” de exigencias legales más bien podría traducirse en serias alteraciones al orden institucional establecido en la propia Constitución Política. Situaciones como la adquisición de bienes para la atención de una emergencia o urgencia apremiante, cuando exista un único proveedor en el mercado, cuando se trate de servicios conceptualizados como “actividad ordinaria” de la institución contratante, o de negociaciones en las que se requieran especiales medidas de seguridad y que se encuentran establecidas precisamente en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, sin que esta afirmación constituya una valoración constitucional de cada uno de los supuestos establecidos en esta disposición, los que deberán ser analizados en su oportunidad. En virtud de lo anterior cabe concluir que efectivamente es posible establecer excepciones a los trámites ordinarios establecidos en la Ley de la Contratación Administrativa derivada del artículo 182 constitucional siempre y cuando se respete el marco constitucional (principios y control), y que resulte razonable y proporcional a los fines de la contratación ". (sentencia 5947-98 de las ...)

   IV.-

   (...) Debe advertirse que la utilización del procedimiento de la contratación directa se encuentra limitado y constreñido a las excepciones creadas por ley, precisamente por tratarse de una vía excepcional de contratación al principio general constitucional, de manera que para que proceda debe existir, previamente, una autorización expresa de origen legal. Sin que implique un prejuzgamiento de la constitucionalidad o no de cada una de las modalidades establecidas, lo que tendría que analizarse en cada caso concreto, para evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de la excepción, la materia fue regulada por el artículo 96 de la Administración Financiera de la República, número 1279, de dos de mayo de mil novecientos cincuenta y uno y sus reformas -impugnado en esta acción-, en cuanto dispone: “Artículo 96.- (...)

   Esta disposición fue derogada por el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, número 7494, de dos de mayo de mil novecientos noventa y cinco, reformada por Ley número 7612, de veintidós de junio de mil novecientos noventa y seis, en cuyo contenido se repite, de alguna manera y que en lo que interesa -sin que tampoco con esto se prejuzgue sobre su constitucionalidad, la que deberá ser estudiada en su oportunidad-, al expresar: “Artículo 2.-

   Excepciones.

   Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta L. siguientes actividades:

   a) La actividad ordinaria de la Administración, entendida como el suministro directo al usuario o destinatario final de los servicios o las prestaciones establecidas, legal o reglamentariamente, dentro de sus fines.

   b) Los acuerdos celebrados con otros Estados o con sujetos de derechopúblico internacional. c) La actividad contractual desarrollada entre entes de derecho público.

   d) La actividad de contratación que, por su naturaleza, las circunstancias concurrentes o su escasa cuantía, no se pueda o no convenga someterla a concurso público sea porque sólo hay un único proveedor, por razones especiales de seguridad, urgencia apremiante u otras igualmente calificadas, de acuerdo con el reglamento de esta ley.

   e) Las compras realizadas con fondos de caja chica, según se dispondrá reglamentariamente, siempre y cuando no excedan de los límites económicos fijados conforme al inciso anterior.

   f) Las contrataciones que se realicen para la construcción, lainstalación o la provisión de oficinas o servicios en el exterior.

   g) Las actividades que resulten excluidas, de acuerdo con la ley o losinstrumentos internacionales vigentes en Costa Rica.

   h) Las actividades que, mediante resolución motivada, autorice la Contraloría General de la República, cuando existan suficientes motivos de interés público. Quedan fuera del alcance de la presente ley las siguientes actividades: 1. Las relaciones de empleo. 2. Los empréstitos públicos.

   3. Otras actividades sometidas por ley a un régimen especial decontratación.

   Otro criterio para autorizar la contratación directa es el de la cuantía de los negocios, reservándose para las contrataciones menores en cada grupo definido en los artículos 93 inciso c), 94 inciso c) y 95 inciso c) de la Ley de la Administración (en virtud de la declaración de inconstitucionalidad ordenada en la sentencia número 00998-98, por la que se ordenó la anulación del ordenamiento jurídico del artículo 27 de la Ley de la Contratación Administrativa); sea, en los casos de enajenación o arrendamientos de bienes, adquisición de inmuebles suministros y todo contrato cuando el monto total de la operación no supere el millón de colones en el primer grupo, los seiscientos mil colones en el segundo y los trescientos mil colones en el tercero. De todo lo anterior se concluye que para que proceda la contratación directa, se necesita una autorización que debe estar previamente establecida en la Ley, de manera que cobra especial significación el principio de reserva legal en esta materia.

   III.-

   LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA CONTRATACIÓN DIRECTA. Empece a lo dicho, debe aclararse que la contratación directa no implica la posibilidad de que la Administración contrate de cualquier manera y hasta en forma arbitraria -según su parecer o antojo-, sino que el procedimiento para hacerlo debe ajustarse y respetar los criterios generales que delimitan la validez de su actuación, tal y como se dispone en el artículo 75.2 del Reglamento General de la Contratación Administrativa -Decreto Ejecutivo número 25.038-H de siete de marzo de mil novecientos noventa y seis-, al indicar:

   “La actividad contractual administrativa excluida legalmente de los procedimientos ordinarios de contratación, deberá adaptarse en todos sus extremos a los principios generales, los requisitos previos, los derechos y obligaciones de las partes, los controles y el régimen de prohibiciones y sanciones previstos en la Ley de Contratación Administrativa, [...]”

   Téngase presente, en resumen, que la contratación directa es apenas un medio de negociación de la Administración Pública de uso limitado, en tanto procede únicamente cuando el ente administrativo no pueda realizar una licitación pública o procedimiento concursal, lo que debe quedar debidamente justificado, en los términos en que se exige en el artículo 75.3 del citado reglamento:

   “La determinación de los supuestos de prescindencia de los procedimientos ordinarios es responsabilidad exclusiva de la Administración. En todo caso deberá dictarse una resolución debidamente motivada y se dejará constancia expresa en el expediente que al efecto se levante de todas las actuaciones que se realicen.”

   De todas formas este procedimiento se caracteriza, entre otras, por las siguientes particularidades: 1.-

   no existe concurrencia entre postores al no haber concurso de ofertas, puesto que la excepción posibilita a la Administración a contratar en forma directa con el contratista, sin que ello sitúe a la Administración en el ámbito del derecho privado. Eventualmente, se podría realizar una consulta de precios sujeta únicamente al control interno de la institución, la que -se aclara- no es obligatoria, puesto que para esta modalidad no resultan exigibles los procedimientos licitatorios ordinarios, lo que constituiría, más bien, una garantía adicional para la transparencia de la propia contratación, puesto que su fin es únicamente promover las condiciones más ventajosas para la Administración y el interés público; 2.- no se debe publicar el proceso en el Diario Oficial, por lo que cobra especial importancia la labor de fiscalización y control que lleva a cabo la Contraloría General de la República. En este sentido, la Sala remite a lo expresado en la sentencia número 00998-98, respecto del control a que está sujeta la contratación administrativa y del órgano constitucional encargado de ello, como uno de los principios pilares esenciales de la contratación administrativa y que necesariamente debe aplicarse en la contratación directa, en razón de la excepción que se hace de los procedimientos ordinarios. Y ello es así, porque para que pueda prosperar una excepción al principio del artículo 182 constitucional y sus demás principios derivados (sentencia 00998-98), debe existir un alto contenido de razonabilidad y de proporcionalidad entre el caso concreto y los fines que se persiguen, lo que solo es susceptible de valorar por la vía del control constitucional, en este caso, por medio de la Contraloría General de la República, requisito sin el cual, no puede legítimamente realizarse esa contratación directa. Precisamente, este principio encuentra reconocimiento en el citado artículo 75.2 del nuevo Reglamento General de la Contratación Administrativa, en tanto somete los procedimientos de excepción de contratación administrativa: “[...], a la fiscalización superior por parte de la Contraloría General”;

   3.-

   tampoco existen formalidades procedimentales que deba seguir la Administración en el procedimiento de la contratación directa; se trata de un acto jurídico sin etapas preparatorias impuestas por la ley, lo que su desarrollo y conclusión quedan librados a la responsabilidad de la autoridad administrativa, siempre dentro de los límites de la mínima justicia, oportunidad y lógica, en relación con el fin público perseguido con la contratación a realizar. Queda claro que en este tipo de contratación no rigen los principios de libre concurrencia ni el de igualdad de oportunidades o el de publicidad, ni la adjudicación a la mejor oferta, ni los demás principios aplicables al concurso público.

   IV.-

   CONSTITUCIONALIDAD DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA COMO PROCEDIMIENTO DE CARÁCTER EXCEPCIONAL. De conformidad con lo señalado en los considerandos anteriores, no resulta contrario a norma o principio constitucional alguno, excepcionar de los procedimientos de contratación administrativa ordinarios a cierto tipo de negociaciones, precisamente en atención a la especial naturaleza de las mismas, como parte de la idea general de que el propio artículo 182 de la Constitución Política, remite a la ley para la determinación de los diferentes procedimientos de contratación administrativa. Debe advertirse, eso sí, que con lo dicho anteriormente no se contradice la doctrina emanada de este Tribunal en la sentencia número 00998-98, ya que en efecto, la discusión que se dio en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente en relación con esta norma constitucional, se centró en la determinación del procedimiento más apto para que se realizara la contratación administrativa, estableciéndose como regla general el procedimiento de la licitación pública, y para las contrataciones cualitativas y cuantitativamente menores, el de la licitación privada (ver acta número 164 de la Asamblea Nacional Constituyente). En este sentido, lleva razón el Procurador General de la República, en tanto considera que la interpretación de las normas y principios constitucionales debe hacerse conforme a la realidad social e institucional del Estado moderno, de manera que, precisamente en aras de la satisfacción del interés público, es que resulta imposible remitir en forma indiscriminada a los procedimientos licitatorios ordinarios -entiéndase licitación pública- toda la contratación de la Administración Pública; debiendo entenderse justificada la contratación directa, única y exclusivamente como procedimiento de excepción para la elección del cocontratante con la Administración, en primer lugar, y cuando las condiciones especiales de la negociación de que se trate lo ameriten, de conformidad con los supuestos expresa y claramente dispuestos previamente en una norma de carácter legal, en tanto se trata de una excepción a un principio constitucional. En razón de lo anterior es que cabe concluir que en sentido general, ni el artículo 96 inciso a) punto 1) de la Ley de la Administración Financiera de la República, ni el 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, resultan violatorios del artículo 182 constitucional, en cuanto facultan a la Administración Pública contratar bienes y servicios mediante el procedimiento de la contratación directa, como mecanismo excepcional y únicamente en determinadas circunstancias muy calificadas previamente por Ley formal.

   (Sentencia número 6754-98 de las quince horas treinta y seis minutos del veintidós de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, los énfasis son del original)

   VIII.-

   Análisis de la constitucionalidad del artículo 2 inciso d) de la Ley de la Contratación Administrativa. De los antecedentes jurisprudenciales citados hasta aquí, ha quedado suficientemente claro que el régimen constitucional establece como regla de principio el procedimiento de concurso, es decir, la licitación en sus diferentes formas, como el mecanismo idóneo para garantizar la participación de los proveedores en condiciones que permitan a la Administración seleccionar la mejor oferta del mercado, en aras de la más sana administración de los fondos públicos y el principio de eficiencia. En segundo término, que es constitucionalmente válido que se establezcan en el ordenamiento calificadas excepciones a este régimen, que por sus especiales condiciones hacen que la realización de concursos sea abiertamente incompatible con la consecución del fin público; y es precisamente de esta forma como la llamada contratación directa viene definida en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, que señala en lo concerniente: Artículo 2.- Excepciones

   Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta Ley lassiguientes actividades:

   a) (...)

   b) (...)

   c) (...)

   d) La actividad de contratación que, por su naturaleza, las circunstancias concurrentes o su escasa cuantía, no se pueda o no convenga someterla a concurso público sea porque solo hay único proveedor, o por razones especiales de seguridad, urgencia apremiante u otras igualmente calificadas, de acuerdo con el reglamento de esta Ley.

   Este texto, a juicio de la Sala, contiene un mecanismo de selección de contratista cualitativamente diferente de cualquiera de los mecanismos ordinarios, precisamente por la ausencia de un concurso, de sus reglas y principios, y porque -de manera inversa al sistema ordinario de contratación- estos últimos principios solo son aplicables y deben respetarse únicamente cuando no generen una obstaculización al logro de la contratación requerida tal y como -según lo informa la Contraloría General de la República- ella lo ha venido señalando en sus dictámenes (DGCA-21-98 y RC158-2002 entre otras que se citan). La razón de ser de esta excepción y su particular caracterización tiene como se indicó un fundamento sistémico constituido por el hecho de ser una válvula de escape exigida por el carácter instrumental que tiene el concurso para la contratación administrativa y que hace que se le deba conceptuar como un medio para el logro de un fin, mas no el fin en si mismo. Aun cuando no se diga expresamente, lo que se logra con esta disposición legal es que el mecanismo de la contratación directa se constituya en una salida jurídica válida cuando las modalidades de concurso ordinario se tornan en un obstáculo insalvable para el logro del fin perseguido. Se trata pues de casos excepcionales en los que el concurso (como instrumento ordinario de contratación) resulta una carga excesiva y no justificable frente al fin que se persigue, pero obviamente no en cualquier grado sino a uno tal que lo pone en riesgo de no poderse cumplir; asimismo, y como parece evidente de lo que viene expuesto, existe una necesaria reserva de ley para la existencia de estas excepciones que además son de interpretación restrictiva. Y es precisamente en este punto donde se afinca el reclamo de los accionantes para quienes no tiene cabida dentro de ese conjunto de motivos de excepción la causal denominada “de escasa cuantía de la negociación” pues no alcanza a justificarse desde una perspectiva constitucional. Sin embargo, en este sentido la Sala concuerda con la tesis planteada por la Procuraduría General de la República cuando señala que la excepción por escasa cuantía es necesaria y explicable para cubrir la eventualidad de que, en ciertos casos, justamente una baja cuantía torne en imposible o altamente impráctica, la aplicación de medios ordinarios de contratación de manera tal que resulta apropiado que el legislador deje legislativamente abierta, prevista y autorizada la excepción, siempre bajo el ámbito de control que sobre éste y todas las demás excepciones ejerce la Contraloría General de la República. Con otras palabras, es plausible y constitucionalmente posible que la escasa cuantía pueda resultar la “ratio” que impida u obstaculice grandemente la aplicación de medios ordinarios de concurso, con lo cual la única manera de lograr el fin público que se busca con la negociación es a través de mecanismos de excepción como la contratación directa. En criterio de la Sala, tal previsión es la que recogió el legislador y por allí se engarza con el derecho de la Constitución la norma impugnada contenida en el inciso d) del artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, de modo que no se violan con tal acción ninguna de las normas y principios de rango constitucional que rigen esta materia.

   IX.-

   Analisis del reclamo respecto del artículo 27 de la Ley de la Contratación Administrativa. Al estudiar el artículo 27 de la Ley de la Contratación Administrativa encontramos que es allí donde el legislador ha concretado el mandato constitucional de desarrollar un sistema de concursos que distinga en razón de la cuantía y ha establecido grupos de instituciones para efectos de fijar los límites económicos que delimiten la aplicación de los diversos procedimientos licitatorios. La Sala entiende que existen tres puntos objeto de reclamo de los accionantes en relación con esta norma, y que el primero está estrechamente relacionado con el mencionado en el considerando inmediato anterior, pues se plantea que el legislador infringe la Constitución Política al incluir la contratación directa en este artículo, como si se tratara de uno más de los procedimientos ordinarios de contratación, pues se le fijan límites al igual que a los demás, lo que hace que las administraciones puedan burlar la reconocida voluntad del Constituyente de privilegiar el empleo de la licitación y en especial de la licitación pública. Con base en los razonamientos expuestos en los considerandos anteriores se ha dejado establecida la validez de la existencia del procedimiento de contratación directa en razón de la escasa cuantía, pero ello según se explicó, cuando resulte necesario para proteger y lograr el cumplimiento de los fines públicos, en aquellos casos de excepción en que ello no pueda lograrse a través de la aplicación de los procedimientos ordinarios de concurso. Si se avanza en esa línea de razonamiento se encontrará que no contraviene el sentido de lo constitucionalmente dispuesto, el que la fijación de tales situaciones de excepción pueda hacerse caso por caso, o bien, para grupos completos de casos en los cuales concurra el hecho de tener -todos ellos- una cuantía tal que haga inconveniente o inaplicable los concursos ordinarios, en los términos establecidos en el propio artículo 2 inciso d) de la Ley de la Contratación Administrativa. Entiende la Sala que eso es lo pretendido por el legislador en el artículo 27 cuestionado, al fijar dentro de los grupos de instituciones, montos o límites por debajo de los cuales se autorizaría el uso de la contratación directa para la realización de contrataciones administrativas. Como se indicó, tal práctica no resulta inconstitucional por sí misma, siempre y cuando se conserve y respete en la fijación de los grupos de casos, la noción de excepción de la contratación directa y los elementos fundamentales que la justifican constitucionalmente.

   X.-

   Un segundo reclamo de los accionantes respecto del artículo 27 es que el legislador autorice a la Contraloría General de la República para que mediante resolución administrativa, pueda actualizar los montos fijados legislativamente con lo cual se lesiona la voluntad del constituyente de que tal fijación de montos sea de naturaleza legal. En este aspecto se acepta y comparte la argumentación de la Contraloría General de la República, en el sentido de que la fijación de montos y determinación de grupos y distribución de cuantías para efectos de la aplicación de los procedimientos de contratación ordinarios, así como la fijación del monto considerado como “escasa cuantía”- se realizó plenamente en su momento por el legislador ordinario, quien en previsión de la segura tendencia a la desnaturalización del parámetro empleado para la distribución en razón de la constante modificación de los precios de las cosas y demás factores relacionados, dispuso un mecanismo para que el órgano de control ejecute una labor de ajuste a tales montos mediante la aplicación de parámetros objetivos. Para la Sala el mecanismo concebido tiene entonces rango legal y la actuación de la Contraloría no es más que la ejecución de tal mandato legal que ha sido suficientemente precisado en sus elementos fundamentales, pues el legislador ha entregado a la Contraloría la realización únicamente de una función perfectamente delimitada que va dirigida específicamente a mantener en el tiempo la intención y fin buscados por el legislador.

   XI.-

   Un tercer reclamo contra el artículo 27 de la Ley de la Contratación Administrativa es el referido a la específica inconstitucionalidad de los montos concretos fijados para la aplicación de los diversos tipos de procesos de contratación, puesto que, en criterio de los accionantes, los límites monetarios establecidos favorecen incuestionablemente a los tipos de procedimiento de contratación distintos de la licitación pública con lo que se irrespeta la voluntad del constituyente. En primer término, debe observarse que para dilucidar este reclamo debemos ubicarnos ya no en el ámbito de las excepciones al sistema de contratación, sino dentro del marco del sistema ordinario de contratación entendido éste según los términos expresados en los considerandos anteriores y en especial los numerados “VI” y “VII”. Con esto se quiere decir que, de acuerdo con la lectura de la Constitución Política que se sostiene en esta sentencia, será constitucional no solamente una distribución asimétrica que favorezca el uso de la licitación pública, tal cual sostienen los recurrentes, sino que también será constitucionalmente admisible una distribución que abrigue una distribución más uniforme de los medios de contratación ordinarios a lo largo de toda la escala de cuantías de negocios de manera tal que, sin sacrifico relevante de los principios constitucionales de la contratación administrativa, se provea a la vez la necesaria eficiencia en el quehacer institucional. Dicho esto, para esta Sala solamente sería constitucionalmente incorrecto un sistema del que se logre demostrar que su resultado es hacer primar de forma ostensible y verificable las formas menos garantizadoras del conjunto de principios constitucionales aplicables en esta materia, con la consiguiente desnaturalización del sistema. Hecha la anterior aclaración, concuerda esta Sala con lo expuesto por la Contraloría, en el sentido de que el razonamiento de los accionantes resulta por lo menos insuficiente pues deducen la irrazonabilidad y desproporción del sistema completo, simplemente de los límites establecidos para el primer grupo, lo cual según se demuestra fue el producto de mociones legislativas por lo que no responden a la lógica y filosofía de lo originalmente propuesto, aún cuando, y esto es importante, la propia Contraloría, en las sucesivas fijaciones ha venido paulatinamente logrando dicha proporcionalidad. Agréguese a lo anterior, que –también como lo indica la Contraloría- existe una ausencia de argumentación de peso que logre demostrar el aserto de que los límites actuales producen la precitada desnaturalización del sistema, sin que –por otra parte- tal desnaturalización resulte perceptible de la simple lectura y análisis de los textos, como sí ocurrió en la situación fáctica que dio origen a la sentencia 998-98 sobre este mismo tema que los accionantes citan como ejemplo de la propiedad de su reclamo. Además, y en este último sentido, cabe también tener en cuenta primero que en el esquema en discusión se provee la posibilidad de revisión y ajuste de los límites cuestionados, por parte la Contraloría General de la República, en tanto órgano técnico que en nuestro país ejerce el control del ejercicio de las competencias relacionadas con la contratación administrativa y segundo, que, incluso, dicha labor de ajuste está concebida que se realice (y así sucede) de forma periódica y con fundamento en datos y estudios recolectados en las propias instituciones por la propia Contraloría, mediante la exigencia de reportes y resúmenes relacionados con su actividad de contratación. De esta manera, un cuestionamiento de los resultados de la puesta en funcionamiento de tales instrumentos legales de contratación, debería también venir sólidamente soportado por una amplia base fáctica que tienda a demostrar que han sido mal empleados o al menos que su resultado pone en riesgo los fundamentos esenciales del sistema de contratación recogidos en la Constitución Política. Al respecto señala acertadamente la Contraloría que la acción resulta ayuna de tales datos de manera que esto, sumado a los razonamientos anteriores hacen que lo correcta sea declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad, al no determinarse dentro de este procedimiento infracción constitucional que deba remediarse.

   XII.-

   El último de los reclamos que procede absolver por el fondo, se refiere al identificado como tercero por los accionantes y dirigido a discutir la constitucionalidad del artículo 85 del Reglamento General de Contratación Administrativa, que señala: “85.- Procedimientos de urgencia.

   85.1 Supuestos. Cuando la Administración enfrente situaciones de urgencia, podrá prescindir de una o de todas las formalidades de los procedimientos de contratación, o crear procedimientos sustitutivos de estos, con el fin de evitar lesiones al interés público, daños graves a las personas o irreparables a las cosas.

   85.2 Para utilizar este mecanismo de urgencia, la Administraciónrequiere previamente la autorización de la Contraloría General.

   85.3 La petición respectiva debe formularse con aporte de la información pertinente ante el órgano contralor, el cual deberá resolverla dentro de los diez días hábiles siguientes a su presentación. En casos calificados la autorización podrá ser extendida por la vía telefónica.

   85.4 El silencio de la Contraloría General no podrá interpretarsecomo aprobación de la solicitud”

   Indican los accionantes que dicha norma no tiene ningún asidero legal pues no existe la necesaria norma correlativa en la Ley de la Contratación Administrativa, con lo cual se está creando excepciones a los procedimientos licitatorios con clara infracción del principio de reserva legal. En criterio de la Sala, lo dispuesto por el artículo cuestionado tiene suficiente respaldo en el propio texto de los artículos 2 inciso d y 80, ambos de la Ley de la Contratación Administrativa, que señalan:

   Artículo 2.-

   Excepciones.- Se excluyen de los procedimientos deconcursos establecidos en esta Ley las siguientes actividades:

   d) La actividad de contratación que, por su naturaleza, las circunstancias concurrentes o su escasa cuantía, no se pueda o no convenga someterla a concurso público sea porque solo hay único proveedor, o por razones especiales de seguridad, urgencia apremiante u otras igualmentecalificadas, de acuerdo con el reglamento de esta Ley.

   Artículo 80.-

   Supuestos. En casos de urgencia y para evitar lesiones al interés público, daños graves a las personas o irreparables a las cosas, se podrá prescindir de una o de todas las formalidades de los procedimientos de contratación; incluso se podrán crear procedimientos sustitutos.

   En estos supuestos y para el control y la fiscalización correspondientes, la Administración está obligada a solicitar, previamente, a la Contraloría General de la República, la autorización para utilizar este mecanismo. La petición deberá resolverse dentro de los diez días hábiles siguientes. El silencio del órgano contralor no podrá interpretarse como aprobación de la solicitud.

   De la lectura de los anteriores textos no se requiere mayor elaboración para desvirtuar los alegatos de los accionantes en cuanto se reclamó la violación de los límites y alcances de la potestad reglamentaria, pues se logra comprobar que contrario a lo que se afirma sí existe una clara base legal para lo dispuesto en el artículo 85 que, como se indica, resulta casi una copia del numeral 80 de la Ley. Pero además, se resulta oportuno señalar que la idea de un tratamiento distinto del ordinario frente a situaciones excepcionales, no tiene nada de novedoso ni extraño y que aparece incluso recogido (aunque para otros supuestos) en nuestra Constitución Política, la cual en el numeral 180 señala que: “Artículo 180.-

   El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.

   Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastosdeberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior.

   Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada, o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento.”

   Se trataría entonces de situaciones claramente excepcionales que la sentencia número 3410-1992 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos, tuvo ocasión de definir como:

   “…manifestaciones de lo que se conoce en la doctrina del Derecho Público como "estado de necesidad y urgencia", en virtud del principio "salus populi suprema lex est", entendiendo que el bien jurídico más débil (la conservación del orden normal de competencias legislativas) debe ceder ante el bien jurídico más fuerte (la conservación del orden jurídico y social, que, en ocasiones, no permite esperar a que se tramite y apruebe una ley); y en el Derecho Penal, como "estado de necesidad", o sea, "una situación de peligro para un bien jurídico, que sólo puede salvarse mediante la violación de otro bien jurídico",. Y es este el mismo sentido deltexto del artículo 180 constitucional.”

   De este modo, ni el reglamento ni la ley resultan novedosos al reconocer y dejar abierta la posibilidad de excepcionar los procedimientos ordinarios de contratación frente a grupos de situaciones que por su condición:

   “…deben entenderse dentro de la más rancia definición de la fuerza mayor o, a lo sumo, del caso fortuito, es decir, sucesos que provienen de la naturaleza, como los terremotos y las inundaciones, o de la acción del hombre, como tumultos populares, invasiones y guerra, o de la propia condición humana, como las epidemias, eventos que son sorpresivos e imprevisibles, o aunque previsibles, inevitables; (…) de situaciones anormales que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas con las medidas ordinarias de que dispone el Gobierno. (Sentencia 3410-1992)

   Por tales motivos no se estima que exista infracción constitucional en tanto la norma secundaria ha respetado el contenido y alcances de la norma legal que le da fundamento y ambas proveen soluciones que son conocidas y admitidas constitucionalmente, por lo que la acción debe desestimarse en este punto.

   XIII.-

   Conclusiones. Se concluye de todo lo expuesto que esta acción debe rechazarse de plano en todos aquellos aspectos mencionados en los considerandos II al IV, en tanto se entiende que no existe la debida legitimación de los accionantes para plantear tales reclamos y respecto del tema planteado en el considerando V, no existe alegación alguna de inconstitucionalidad que resolver. Por otra parte, con relación al fondo del asunto, se debe declarar sin lugar la acción dado que: a) la contratación directa como mecanismo de contratación no es inconstitucional en tanto sirve de complemento al sistema ordinario de contratación administrativa recogido en el artículo 182 Constitucional. b) La posibilidad de aplicación del procedimiento de contratación directa con base en motivos de escasa cuantía no es –por sí mismo- inconstitucional porque con dicha supuesto se viene a completar el cuadro de posibilidades de excepción, siempre que, tal como ocurre en la actualidad existan y se ejerzan los medios de control apropiados en su aplicación. c) Tampoco resulta inconstitucional por sí mismo el hecho de que el legislador regule conjuntos de casos en los que estima que concurre la causal de excepción de escasa cuantía, más aun cuando dicha regulación puede ser revisada y actualizada en cuanto a sus parámetros por parte de del órgano de control por excelencia como lo es la Contraloría General de la República. d) Por otra parte, no logran demostrar los accionantes que la fijación actual de montos o límites económicos para la aplicación de diferentes mecanismos de contratación anula o deja severamente restringida la aplicación del mecanismo de licitación pública, único caso en que estima esta S. se lesiona la Constitución Política. e) Finalmente, el artículo 85 reglamentario discutido, tiene en criterio de esta Sala un expreso referente legal, en los artículos 2 inciso d) y 80 de la Ley de la Contratación Administrativa, que establecen excepciones válidas a los procedimientos ordinarios de concurso, de modo que la citada norma reglamentaria no infringe el artículo 182 Constitucional ni el principio de reserva legal en esta materia.

   XIV.-

   El Magistrado V.E. salva el voto y rechaza de planola acción .

   Por tanto:

   Se declara sin lugar la acción en cuanto se dirige contra: a) los artículos 2 inciso d), 27 y 84 de la Ley de la Contratación Administrativa, (estos últimos según reforma hecha por la Ley número 8251 de 29 de abril del 2002) y; b) el artículo 79 inciso 4 del Reglamento General de laContratación Administrativa. En lo demás se rechaza de plano la gestión

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente Luis Paulino Mora M Adrián Vargas B.

   Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

   Susana Castro A. Fabian Volio E.

   LABELLAN/wil