Sentencia nº 14826 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 28 de Octubre de 2005

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las once horas con un minuto del veintiocho de octubre de 2005.

Recurso de amparo interpuesto por C.R.S., mayor, en representación de la empresa Distribuidora de Combustibles para Aeropuerto Sociedad Anónima (DICOA), contra el Presidente Ejecutivo de la Refinadora Costarricense de Petróleo, y el Ministerio del Ambiente y Energía.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:20 horas del 10 de noviembre del 2004, la recurrente interpone recurso de amparo contra el Presidente Ejecutivo de la Refinadora Costarricense de Petróleo y manifiesta que su representada es una empresa que cuenta con “Código Peddler” para el expendio de combustible de aviación sin punto fijo, debidamente otorgado por el MINAE, según los alcances de sus competencias. Que mediante documento recibido en la Presidencia Ejecutiva de la recurrida el 24 de febrero de 2004 (folio 09), su representada solicitó a esa Institución, la suscripción del contrato de abastecimiento de combustible para proceder con la comercialización en la forma autorizada, solicitud a la que se le adjuntó toda la documentación requerida al efecto. Que sin dar razones de fondo y existiendo criterio positivo de la Dirección de Comercialización de RECOPE, no se ha procedido a la suscripción del contrato requerido, alegándose la existencia de consultas pendientes a MINAE con relación al tema de tanques de almacenamiento para dicho combustible en aeródromos rurales. Que lo cierto del caso es que dicha solicitud se presentó desde el 24 de febrero de 2004, sin que se haya emitido pronunciamiento al efecto, a pesar de los daños y perjuicios que el retardo en resolver dicha solicitud, se ocasiona a su representada, amén de que a la fecha ya ha transcurrido un plazo más allá de lo razonable a fin de que se emita resolución al respecto y en consecuencia, existe violación a lo dispuesto en el artículo 27 constitucional, por lo que solicita a la S. se declare con lugar el recurso, con las consecuencias legales que ello implique.

2. -

   Informa bajo juramento L.B.J., en su calidad de P. de la Refinadora Costarricense de Petróleo (folio 53), que los hechos que se acusan no son ciertos, y RECOPE ha actuado diligentemente en el trámite de la solicitud de contrato de compraventa de combustible de avión presentado por la empresa DICOA S.A. Dice que la comercialización de combustibles es un servicio público que se presta bajo diversas modalidades, una de ellas son los distribuidores sin punto fijo de venta, conocidos como “peddlers”, cuya actividad está regulada por el Decreto Ejecutivo 31.502 MINAE-S, que es la figura bajo la cual la empresa DICOA solicitó el contrato. Señala que por resolución R-666-2003-MINAE del 24 de noviembre del 2003 se dispuso autorizar a DICOA S.A. la asignación de un Código Peddler para la distribución sin punto fijo de venta de combustibles de aviación en aeropuertos rurales, la que fue aclarada y adicionada mediante resolución R-741-2003-MINAE del 15 de diciembre del 2003, por lo que RECOPE tiene por otorgada la autorización. Dice que DICOA solicitó a RECOPE el 20 de febrero del 2004 el contrato para los combustibles AV-GAS y Jet A1, aportando la resolución R-666-2003-MINAE pero no la R-741-2003 que la modifica, indicándose en nota visible a F. 16 del expediente de esa Sala y Folio 11 de expediente administrativo de RECOPE, que tales productos "serán trasladados y distribuidos a aeropuertos rurales ...Serán depositados en tanques debidamente autorizados por la DGTCC del MINAE y la DGAC " (DGAC es Dirección General de Aviación Civil). La respectiva solicitud y los documentos presentados por DICOA fueron remitidos por el Departamento de Servicio al Cliente (RCO-362-04 de 26 de febrero 2004) a la Asesoría Legal para el análisis del cumplimiento de requisitos. Señala que no es cierto que DICOA presentara todos los documentos requeridos para la suscripción del contrato de compraventa, ni que RECOPE le pidiera otros en forma progresiva, sino que presentó documentos relativos a otras actividades de venta de combustibles de aviación, y cambió varias veces la forma en que manifestó que prestaría el servicio público, generando confusión a la Asesoría Legal, lo que provocó que cada vez se debía pedir aclaraciones, redefinir los requisitos aplicables, revisar si los cumplía y comunicar lo que debía ser subsanado. Así, con la solicitud inicial de contrato DICOA presentó la autorización de prestación de servicio público bajo modalidad peddler dada con la R-666-2003-MINAE, pero no la R-741-2003 que la modificaba y con la que MINAE le eliminó el condicionamiento de aportar el certificado de explotación de la Dirección General de Aviación Civil, y ello motivó las reiteradas manifestaciones de RECOPE de que debía presentar ese certificado. Ello especialmente porque tampoco aportó documento alguno en que el MINAE certificara el cumplimiento de dicha condición. DICOA finalmente el 23 de abril del 2004 presentó la resolución del MINAE R-741-2003, donde expresamente señala que "Por una omisión involuntaria, la Resolución No. R-741-2003 MINAE no fue aportada con los documentos que tiene en análisis la Lic. G., por lo que le ruego hacerla llegar a la referida funcionaria para el trámite del caso.". Agrega que hecho el análisis de la documentación inicialmente aportada, con nota AL-427-04 del 4 de marzo 2004 la Asesoría Legal le indica a Relaciones Comerciales que no se aportó el certificado de explotación -de la Dirección General de Aviación Civil- para operar en aeropuerto rural, sino que se aportó el que autoriza a esa empresa a operar en el Aeropuerto T. B., que por ende no es de recibo, puesto que DICOA en ese aeropuerto opera como estación de servicio aérea, con contrato suscrito con RECOPE el 13 de abril del 2004, y a esa actividad se refiere el certificado aportado. En la solicitud de contrato presentada por DICOA, claramente indica que los tanques de almacenamiento están ubicados en el Aeropuerto Tobías Bolaños, P., 75 metros oeste de la terminal, lo que llevó a la Asesoría Legal a indicar que esa actividad no era para la que DICOA estaba autorizada por el MINAE en la R-666-2003 antes indicada, que se refería a aeropuertos rurales. Tal situación fue informada por Relaciones Comerciales a DICOA, y ésta en correo electrónico del 19 de marzo cambia lo indicado en cuanto a su actividad y responde "...nosotros no vamos a distribuir dentro de los aeropuertos rurales". Esto creó aún más confusión a la Asesoría Legal, por cuanto si no distribuían dentro de los aeropuertos rurales, no había forma de que prestaran el servicio público de distribución de combustible de aviación. Además, en nota del 23 de marzo del 2004, DICOA manifiesta que "Mi representada no va a operar dentro de ninguno de los aeropuertos rurales, bajo ninguna modalidad, nuestra responsabilidad consiste en depositar el combustible en los tanques de los operadores rurales." Esto pareció a la Asesoría Legal contradictorio con el servicio público en aeropuertos rurales que le había sido autorizado en la R-666-2003 por el MINAE, y por ello se pidieron las aclaraciones del caso. Para eso, además de varias consultas al MINAE, abogados de la Asesoría Legal de RECOPE se reunieron el 16 de abril con la Licda. M.B., funcionaria de la Asesoría Legal de la Dirección General de Aviación Civil. RECOPE solicitó una reunión a la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del MINAE (DGTCC), la que bajo la coordinación del L.. D.L., a esa fecha Director de la DGTCC, se celebró conjuntamente entre abogados y otros funcionarios de RECOPE, de la DGTCC y de la Dirección General de Aviación Civil, en la que el Lic. León informó que no existían tanques autorizados para el almacenamiento de combustible de aviación para autoconsumo por parte de los consumidores finales en fincas ni en aeropuertos rurales. Por las dudas surgidas en esa reunión RECOPE planteó una consulta formal el 20 de agosto del 2004 mediante oficio AL-1898-2004 dirigido a la Licda. V.L.V., Directora de Aeronavegabilidad de esa Dirección. (Ver Folio 94 Exp. Administrativo de RECOPE), de ello resultó que la nomenclatura "aeropuerto rural" usada por MINAE en sus resoluciones R-666-2003 y R-741-2003 y por DICOA en la descripción de la actividad a desarrollar no existe, como lo indica la Dirección General de Aviación Civil en la nota 42822 del 31 de agosto, visible a Folio 104 del Exp. Administrativo de RECOPE. Ello llevó a que se les aclarara que por "aeropuertos rurales" se entendían los aeropuertos en fincas privadas, generalmente dedicados a la actividad de fumigación, y que la actividad que pretendía realizar DICOA era vender combustible de aviación a los consumidores finales que tenían tanques de almacenamiento en sus fincas para abastecer sus propias aeronaves. Así surgió entonces otro problema de legalidad para los abogados de RECOPE, pues si peddler sólo puede vender a quienes tengan tanques de almacenamiento de combustible debidamente autorizado por el MINAE según la normativa citada supra, y si según las manifestaciones del Director de la DGTCC no habían tanques autorizados para combustibles de aviación, el MINAE había dado a DICOA una autorización para la prestación de un servicio público que no podía prestar conforme a derecho, y para ella era que estaba solicitando el contrato de compraventa de combustible a RECOPE. Mediante nota RCO-900-04 del 5 de mayo del 2004, la Lic. L.C., Directora de Servicio al Cliente, solicitara al Lic. D.L., Director de la DGTCC/MINAE confirmar si habían tanques autorizados para el almacenamiento de combustibles AV-GAS y Jet A-1, y a la fecha no se ha recibido respuesta. El Asesor Legal General de RECOPE, mediante nota AL-1068-2004 del 17 de mayo consultó al Lic. D.L. si en tales circunstancias era procedente la suscripción del contrato requerido por DICOA. La respuesta del Director de la DGTCC obra en nota DGTCC-708-2004 del 24 de mayo del 2004, lejos de dar la respuesta solicitada, vuelve ha hacer mención de la autorización para operar en el Aeropuerto Tobías Bolaños que es ajena al caso que nos ocupa, e indica que es la Asesoría Legal de RECOPE quien “...a partir de los que considere mejores criterios podrá determinar la procedencia y conveniencia de suscribir los mencionados contratos". La Asesoría Legal de RECOPE hizo varias aclaraciones a la DGTCC/MINAE en torno a la situación jurídica de la comercialización de combustibles y a la situación de DICOA, por lo que presentaron un razonamiento completo al efecto con nota AL-1176-04 del 31 de mayo del 2004 y una consulta concreta en los términos de que si en tales circunstancias puede o no RECOPE suscribir el contrato de repetida cita. De ello está enterada DICOA, pues hasta lo aporta como prueba No.3 de su recurso, lo que puede comprobarse a folio 44 del expediente de la Sala. Ante consultas sobre la respuesta al oficio AL-1176-04, el nuevo Director de la DGTCC, L.. O.P. indicó que el mismo se había trasladado al Departamento Legal del Ministerio, lo que motivó que RECOPE enviara a esa dependencia un recordatorio con nota AL-1597-04 del 16 de julio del 2004. El Viceministro de MINAE, L.. A.F. convocó a RECOPE, a DICOA y a los funcionarios de la DGTCC a una reunión celebrada el 21 de julio del 2004 en la que RECOPE reiteró la necesidad de tener respuesta a la consulta formulada desde el 31 de mayo. A raíz de esa reunión, la Lic. I.C., Coordinadora de la Asesoría Legal del MINAE, con nota DAJ-757-2004, indicó a la DGTCC que no había recibido la consulta que indicaron le habían remitido, y les pidió información concreta en cuanto a autorizaciones para almacenamiento de combustible. En respuesta al recordatorio de RECOPE (AL-1597-04), esa funcionaria con nota DAJ-801-04 del 3 de agosto 2004 nos indica que la consulta que desde el 31 de mayo RECOPE presentó a la DGTCC, ni le ha sido trasladada ni aparece en la DGTCC, por lo que nuestra Asesoría Legal reenvía el legajo completo con nota AL-1818-2004 del 11 de agosto 2004, sin que a la fecha tengamos respuesta. Todas estas actuaciones, que hemos señalado puntualmente y a las que incluso hace referencia DICOA según se ha demostrado, denotan una actuación diligente por parte de RECOPE, que deja sin efecto la acusación de falta de respuesta que fundamenta el mismo. Ante la duda razonable de su Asesoría Legal, no respondida aún por MINAE quien es competente por ley en la materia, RECOPE debe abstenerse de firmar el contrato solicitado por DICOA. Alega que no es cierto que no existan razones de fondo que justifiquen el actuar de RECOPE, todo lo contrario, es precisamente por respeto al estado de derecho y al principio de legalidad que se realizaron las consultas del caso. Tampoco es cierto que haya "criterio positivo de la Dirección de Comercialización de RECOPE" como afirma la recurrente, primero porque esa dirección no existe, y segundo porque como hemos demostrado, la misma Directora de Servicio al Cliente ha hecho consultas a la DGTCC/MINAE sin respuesta alguna. No es cierto que a la fecha DICOA no ha obtenido una respuesta concreta de RECOPE, pues ha estado enterada de todo lo actuado como demuestra la misma prueba que aporta (Prueba 3) y hasta participó en la reunión con el Viceministro del MINAE y funcionarios de RECOPE. Sobre algunas de las tantas respuestas dadas a DICOA, se remiten a un correo electrónico de DICOA en que aducía que RECOPE estaba inventando requisitos inexistentes, contestado con el AL-1291-04 del 9 de junio 2004 y al correo electrónico de las 10:14 a.m. del 22 de setiembre del 2004 con que DICOA consulta a la Licda. M.Q. en qué estado se encuentra el contrato, el que se le respondió ese mismo día a las 01:39 p.m. (folio 105 Exp. Administrativo de RECOPE). Indica que no es cierto que RECOPE guarde silencio, y tampoco es cierto que la no firma del contrato cause graves daños a DICOA, pues si no hay tanques autorizados para el almacenamiento de combustibles por parte de los consumidores finales, DICOA no puede realizar conforme a derecho la actividad para la que lo autorizó el MINAE, pues su actividad está directamente ligada por las disposiciones del D.E. 31.502 MINAE-S a la existencia de esos tanques. Que no comprende cómo puede alegarse daños y perjuicios por no ejercer una actividad que conforme a derecho no podía ejercer. Señala que RECOPE no ha cuestionado la autorización dada por el MINAE a DICOA, simplemente exigió el cumplimiento de los requisitos cuando ésta manifestó que operaría en aeropuertos, y consultó al Ministerio competente si bajo la circunstancia de no existir tanques autorizados para el almacenamiento de combustible de aviación a consumidores finales, -lo que es un requisito de ley- , podía suscribir el contrato. Estima que el deber de celeridad y servicio al cliente, y el deseo de un particular de desempeñar una actividad que constituye un servicio público no están por encima del cumplimiento del ordenamiento jurídico, y todas las actuaciones llevadas a cabo por RECOPE tienden al respeto de éste. Estima que no hubo silencio de RECOPE y por ende no se ha violado ningún derecho constitucional. Solicita que se desestime el recurso planteado.

3. -

   Por resolución de las siete horas cincuenta y siete minutos del quince de marzo del dos mil cinco, se dio audiencia al Viceministro, al Director de la Dirección General de Transporte y Comercialización de combustibles y a la Coordinadora de la Asesoría Legal todos del Ministerio del Ambiente y Energía, y a la Dirección General de Aviación Civil, para que rindan informe sobre los hechos alegados por el recurrente y de lo manifestado por el Presidente de la Refinadora Costarricense de Petróleo.

4. -

   Por escrito presentado el 18 de marzo de 2005, G.M.C., en su condición de Vicepresidente de la empresa Distribuidora de Combustible para Aeropuerto, DICOA S.A. (folio 76) refuta el informe rendido por el Presidente de RECOPE.

5. -

   Informan bajo juramento A.F.M., O.P.T. e I.C.F., respectivamente en su calidad de Viceministro, D. General de Transporte y Comercialización de Combustible y Coordinadora de la Asesoría Legal, todos del Ministerio del Ambiente y Energía (folio 85), que es cierto que se otorgó por parte de ese Ministerio mediante resolución N° 666-2003-MINAE de 15 de diciembre del 2003, a la Empresa DICOA S.A. la asignación de Código Peddler para distribución sin punto fijo de venta de combustible de aviación para aeropuertos rurales. Que mediante oficio DAJ-373-2005 de 17 de marzo de 2005, se le da respuesta al Licenciado R. R.S.A.L. General de RECOPE en donde consulta:" (...) RECOPE por ley debe abastecer la demanda nacional de combustibles, sólo puede venderlos a quienes cumplan con los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, uno de los cuales, en el caso del peddler es vender al consumidor final que tenga un tanque de almacenamiento debidamente autorizado por la DGTCC..."

   . "En el caso de operadores aéreos agrícolas, es claro que se trata de personas físicas o jurídicas que por la naturaleza de sus actividades, tienen que abastecerse en los aeropuertos de sus propias fincas a través de tanques de almacenamiento a que hace referencia el Ing. S.M. de la DGAC en la nota citada supra, siendo que es el peddler quien les vende el combustible de aviación requerido y lo descarga en el citado tanque. A dichas instalaciones se le califica como aeropuertos rurales según la definición dada por la dirección de Aeronavegabilidad de la DGAC. Para que operen conforme a derecho tanques de almacenamiento de combustible de aviación en fincas privadas o en angares en aeropuertos se necesita autorización de funcionamiento V operación del mismo otorgado por la DGTCC. Para que opere legalmente un distribuidor sin punto fijo de venta de combustibles de aviación, éste debe tener la autorización de prestación de servicio público de abastecimiento de combustible otorqada por el jerarca del MINAE. Si no hay tanques de almacenamiento de combustible de aviación privados autorizados por la Dirección a su cargo el peddler sólo puede ejercer su actividad como tal en relación con los consumidores finales que tengan tanques autorizados. RECOPE puede suscribir al contrato de compraventa de combustible de aviación solicitado por DICOA para prestar el servicio público de abastecimiento de combustible de aviación bajo la modalidad de distribuidor sin punto fijo de venta de (peddler}...". Que es cierto que para que operen conforme a derecho los tanques de almacenamiento de combustible de aviación en fincas privadas o en angares en aeropuertos, se necesita autorización de funcionamiento y operación del mismo, otorgado por la DGTCC. Que es cierto que a la empresa DICOA S.A., no le es desconocido tal situación, ya que presentó declaración jurada indicando que sólo venderá combustible a consumidores finales que cuenten con tanques de almacenamiento de combustible debidamente autorizados por el MINAE, de conformidad con el artículo 1 del Decreto Ejecutivo N° 32502-MINAE-S, en virtud de lo cual la empresa sabe que el permiso queda condicionado para vender únicamente a personas físicas o jurídicas que cuenten con tanques de almacenamiento debidamente autorizados y que tengan permiso de funcionamiento y operación. Que un acto jurídico surte efecto contra terceros, cuando éste es válido y eficaz en virtud de lo cual, para que se le pueda vender combustible de aviación a una persona física o jurídica de parte de RECOPE, se debe cumplir con todos los requisitos legales es decir, la empresa debe de tener los respectivos permisos y vender a personas jurídicas o físicas que cuenten con tanques de almacenamiento de combustible debidamente autorizados y tengan permiso de funcionamiento y operación. En el caso de que no existan tanques de combustible debidamente autorizados y que no tengan permiso de funcionamiento y operación, el permiso otorgado por el MINAE, es válido pero no eficaz. En virtud de lo cual la venta por parte de RECOPE debe quedar condicionada a que existan tanques de almacenamiento de combustible de aviación debidamente autorizados y tengan permiso de funcionamiento y operación por parte de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, razón por lo cual la venta se debe realizar a partir del momento en que se tengan debidamente acreditados los tanques de almacenamiento y cuente con los respectivos permisos de funcionamiento y operación. Que el Ministerio del Ambiente y Energía, en todo momento ha atendido las solicitudes de RECOPE, ha dado respuesta a sus oficios y ha atendido sus gestiones, siempre dentro del marco del respeto de sus competencias. Que es cierto que la aclaración del oficio solicitado por ellos por lo delicado del tema, produjo varias reuniones a lo interno del Ministerio entre la Dirección de Combustible y el Departamento Legal, razón por lo cual se dio respuesta, de la cual se adjunta copia. Solicita que se desestime el recurso planteado.

6. -

   Informa bajo juramento V.L.V., en su calidad de D. General a.i. de la Dirección General de Aviación Civil (folio 95), que la Ley General de Aviación Civil, concede por delegación facultades que descansan en el Poder Ejecutivo, así en el artículo 10 inciso 1) en asocio con el artículo 143 de la misma ley, se establece que además de un certificado de explotación, el administrado que pretenda prestar un servicio, de los cubiertos por el numeral 10 inciso 1) anterior, deberá contar además, con un certificado operativo, o certificado de operador aéreo según corresponda. Así las cosas, en principio es por medio del certificado de explotación que se explota toda actividad en instalaciones aeroportuarias relativas a transporte de carga, correo y personas, y es el instrumento jurídico a través del cual el Estado, otorga al administrado autorización para prestar un determinado servicio aeronáutico propiamente dicho u otro que la ley indique y en los términos que ella misma disponga, siendo la naturaleza de este instrumento la de una contratación en la especie de las concesiones conferidas por la autoridad estatal, a través de los órganos de éste que resulten competentes para ello en apego al ordenamiento jurídico (Consejo Técnico de Aviación Civil o Poder Ejecutivo según sea el caso). En cuanto a la prestación del servicio y protección del medio ambiente, es de aplicación la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) Ley N° 7152, a efecto de desarrollar en lo específico las competencias relativas al abastecimiento y comercialización de combustible apuntadas, dicho Ministerio ha puesto en vigencia el Decreto Ejecutivo N° 30131-MINAE-S, de fecha 20 de diciembre del 2001, publicado en el Diario Oficial "La Gaceta" N° 43, del 01 de marzo del 2002, "Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos" y que establece una serie de requisitos que deben cumplirse para dicha comercialización. Se establece tanto vía legal como reglamentaria que la competencia para fiscalizar y controlar las actividades relacionadas con la distribución y comercialización de hidrocarburos corresponde por reserva de ley al MINAE, sin perjuicio eso sí, que de previo al otorgamiento de los permisos que corresponden ser otorgados por el MINAE, la Autoridad Aeronáutica analice el cumplimiento de los requisitos técnicos que atiendan a su materia antes de conferir el permiso de operación. Este aspecto evidentemente está relacionado con la exigencia además, que se señaló, se encuentra estipulada en el artículo 5, apartado 5.1 del Reglamento mencionado en el párrafo precedente. Debe aclararse que el Consejo Técnico de Aviación Civil, mediante Resolución N° 44-2004 de la Sesión Ordinaria 36-2004 celebrada el día 17 de junio del 2004 se concede renovación del certificado de explotación a la empresa Dicoa para brindar, en el AITBP, el servicio de suministro de combustible de aviación al ala con una vigencia de cinco años, es decir hasta junio del 2009. Vistos los principales alegatos del recurrente y defensa del recurrido tenemos que básicamente el eje temático del Recurso gira alrededor de la aplicación de los requisitos establecidos por el Decreto N° 31.502 MINAE-S (DE 30.313-Minae-S) que regula específicamente la actividad de los distribuidores de combustibles sin punto fijo conocidos como Peddlers, aunque también, mediante ley 7593 que crea la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos se hace referencia a la Comercialización de Combustibles, aunque de manera general, conforme a la cual el servicio público de suministro o distribución de combustible, Art. 5°, debe ser otorgada por el MINAE y en cuanto a RECOPE, mediante la Ley 7356 Ratificación del Monopolio sobre los combustibles a favor del Estado, se establece un tope máximo (Un mil ochocientos noventa y nueve litros) que puede comercializar un tercero, volumen fijado por el Poder Ejecutivo mediante Decreto. En el decreto 31.502 Minae-S se establecen una serie de requisitos necesarios para que el MINAE dé la autorización, información que es requerida para que RECOPE, dé la autorización respectiva, información que tiene un trafico vidireccional entre Recope y Minae, siendo la labor de la DGAC la de proceder a otorgar él o los espacios necesarios para el abastecimiento y comercialización de combustible y una vez cumplido la debida tramitación de los requisitos que por ley correspondan y verificados y chequeados los aspectos técnico-operativos que demanden las regulaciones aeronáuticas costarricenses referidas a la manipulación en estaciones aeroportuarias de sustancias peligrosas. Por lo que una vez cumplidos los requisitos requeridos por el MINAE en decreto 31.502 MINAE-S para la distribución de combustible sin punto fijo de venta (Peddler), que es la figura bajo la cual se solicitó el contrato de compra venta y una vez suscrito él mismo por los apoderados de R. y de Dicoa, lo procedente es siempre y cuando que de previo se haya establecido la necesidad por parte de la administración y de acuerdo a la Planificación de Desarrollo Aeroportuario promover un tramite de Licitación Pública a efecto de que el servicio sea prestado siguiendo las reglas de la contratación administrativa.

7. -

   En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripcioneslegales.

   R. elM.C.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   1. Por resolución R-666-2003-MINAE del 24 de noviembre del 2003 del Ministerio del Ambiente y Energía se dispuso autorizar a la empresa DICOA S.A. la asignación de Código Peddlers para la distribución sin punto fijo de venta de combustible de aviación para aeropuertos rurales. (copia a folios 3 a 5)

   2. Por resolución R-741-2003-MINAE del 15 de diciembre del 2003 del Ministerio del Ambiente y Energía, se dispuso dejar sin efecto el punto Segundo de la parte Dispositiva de la resolución número R-666-2003-MINAE del 24 de noviembre del 2003, indicando que en lo demás se mantiene igual la resolución recurrida. (copia a folios 6 a 8)

   3. Por escrito de fecha 20 de febrero de 2004, el Gerente General de la empresa DICOA S.A., solicitó al Departamento de Relaciones Comerciales de RECOPE la emisión del contrato de compra de combustible con su representada, para la operación de suministro de combustible bajo la modalidad peddler. (copia a folio 9 y folio 20 exp. Adm. Recope)

   4. El 11 de marzo de 2004 por memorando RCO-362-04 el Director de la Asesoría Legal de RECOPE remite a la Directora de Servicio al Cliente los documentos aportados por DICOA S.A., para el trámite respectivo del contrato. (copia a folio 21 exp. Adm. Recope)

   5. Por memorando AL-427-2004 del 4 de marzo del 2004, la Directora de Relaciones Comerciales de R. indica a la Asesoría Legal, que revisada la documentación enviada se remitió un certificado de explotación distinto al de explotación para el Aeropuerto rural en que va a operar. (copia a folio 22 exp. Adm. Recope)

   6. Que además de varias consultas al MINAE, abogados de la Asesoría Legal de RECOPE se reunieron el 16 de abril con la Licda. M.B., funcionaria de la Asesoría Legal de la Dirección General de Aviación Civil. (informe a folio 63)

   7. El Asesor Legal General de RECOPE, mediante nota AL-1068-2004 del 17 de mayo consultó al Lic. D.L. si era procedente la suscripción del contrato requerido por DICOA, en las condiciones que señala, y la respuesta del Director de la DGTCC obra en nota DGTCC-708-2004 del 24 de mayo del 2004, e indica que es la Asesoría Legal de RECOPE quien “...a partir de los que considere mejores criterios podrá determinar la procedencia y conveniencia de suscribir los mencionados contratos". (informe a folio 65 y folio 57 expediente de RECOPE)

   8. La Asesoría Legal de RECOPE hizo varias aclaraciones a la DGTCC/MINAE en torno a la situación jurídica de la comercialización de combustibles y a la situación de DICOA, por lo que presentaron un razonamiento completo al efecto con nota AL-1176-04 del 31 de mayo del 2004 y una consulta concreta en los términos de que si en tales circunstancias puede o no RECOPE suscribir el contrato de repetida cita. (informe a folio 66 y 75 del expediente de RECOPE)

   9. El Viceministro de MINAE, L.. A.F. convocó a RECOPE, a DICOA y a los funcionarios de la DGTCC a una reunión celebrada el 21 de julio del 2004 en la que RECOPE reiteró la necesidad de tener respuesta a la consulta formulada desde el 31 de mayo. A raíz de esa reunión, la Lic. I.C., Coordinadora de la Asesoría Legal del MINAE, con nota DAJ-757-2004, indicó a la DGTCC que no había recibido la consulta que indicaron le habían remitido, y les pidió información concreta en cuanto a autorizaciones para almacenamiento de combustible. (informe a folio 66)

   10. En respuesta al recordatorio de RECOPE (AL-1597-04), la Coordinadora citada con nota DAJ-801-04 del 3 de agosto 2004 indica que la consulta que desde el 31 de mayo RECOPE presentó a la DGTCC, ni le ha sido trasladada ni aparece en la DGTCC, por lo que la Asesoría Legal reenvía el legajo completo con nota AL-1818-2004 del 11 de agosto 2004. (informe a folio 66 y 67 y folio 89 expediente de RECOPE)

   11. Por oficio DAJ-373-2005 del 17 de marzo de 2005, la Coordinadora del Departamento Legal de MINAE da respuesta al Asesor Legal General de RECOPE. (copia a folios 93 y 94)

   II.-

   Hechos no probados. No se estiman de relevancia para estaresolución.

   III.-

   Sobre la distribución de combustibles derivados de hidrocarburos sin punto fijo de venta. En la resolución número 02238-2005 que declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad No.04-005982-0007-CO, interpuesta contra el Decreto Ejecutivo número 31502-MINAE-S del veintinueve de setiembre del dos mil tres, que es “Reglamento para la distribución de combustibles derivados de hidrocarburos sin punto fijo de venta”, se dispuso, en lo que interesa, lo siguiente:

   “III.-

   Suministro de combustible derivado de hidrocarburos. Carácter de servicio público. En la sentencia número 2001-00243 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de enero del dos mil uno, esta S. se pronunció respecto de la naturaleza de servicio público que se ha asignado al servicio de distribución de combustible, en los siguientes términos:

   “IV.-

   La distribución de combustible concebida como servicio público.- Como punto de partida para analizar las normas cuestionadas, debe decirse que la importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo y sus combustibles derivados, asfaltos y naftas, está concebida dentro del ordenamiento jurídico como un servicio público en la condición de monopolio del Estado. Así la Ley número 7356 de 24 de agosto de 1993, señala que:

   "Artículo 1.-

   La importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo y sus derivados, que comprenden combustibles, asfaltos y naftas, para satisfacer la demanda nacional, son monopolio del Estado".

   "Artículo 2.-

   El Estado concede la administración de ese monopolio a la empresa pública Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE S.A.), para el desempeño de las actividades descritas en el artículo anterior, en tanto su capital accionario pertenezca en su totalidad al Estado".

   "Artículo 3.-

   El Estado no podrá ceder, enajenar ni dar en garantía ninguna acción representativa del capital social de la Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima".

   En relación con la constitucionalidad de esta Ley, en un precedente suyo,esta Sala señaló:

   "…no resulta del todo cierto que las actividades monopolizadas (importación, refinación y distribución al mayoreo de combustibles) sean de índole o naturaleza privada, porque, en general, se trata simplemente de operaciones mercantiles con ciertos bienes económicos, que integran el más amplio grupo conformado por los intercambios de bienes y servicios en una economía dada, y que, en ningún caso, son privativos de los sujetos privados, pues bien pueden llevarse a cabo por estos mediante el sistema de libre contratación, intercambio y regulación mínima (economías de mercado), o por el Estado, (en los casos de economías centralizadas), e incluso -como en la mayoría de los países- mediante una combinación de ambos sistemas, dejando a los particulares unos sectores para su libre acción, y restringiendo otros para la acción exclusiva del Estado. Con lo anterior quiere establecerse que las actividades monopolizadas no son necesariamente y per se, de naturaleza privada, de manera que a la luz de nuestra Constitución, pueden válidamente ser dejadas a la gestión de particulares con la fiscalización del Estado, o ser objeto de intervención estatal, en el tanto en que ello está autorizado por la Constitución y las leyes y se justifique de acuerdo a los fines que se persigan.

   V.-

   Por otra parte, al confrontar las normas cuestionadas con la noción de orden público que habilita al legislador para restringir, entre otras, la libertad de comercio, supuestamente amenazada por la creación del monopolio de combustibles, la Sala hace suyos los razonamientos expuestos tanto por la Procuraduría como por el Representante de RECOPE, en cuanto hace notar la enorme importancia que los derivados del petróleo tienen en el desenvolvimiento de la vida del país, no sólo en sus aspectos económicos en donde son prácticamente parte fundamental e indispensable para el desarrollo de las actividades productivas, sino en lo relacionado con la seguridad pública, que implica el manejo y control de un recurso peligroso para la salud y la vida de los ciudadanos, amén de que por neurológico y valioso, resulta blanco idóneo para lograr -mediante su manejo y control malintencionados- la postración del país en beneficio de cualquier tipo de intereses. Así pues, no es siquiera necesario profundizar mayormente en el concepto de orden público para concluir que éste se haya indudablemente involucrado en la importación, refinación y distribución al por mayor de derivados del petróleo; basta únicamente imaginarse lo que ocurriría si se presentaran problemas -provocados o no- en alguna de las facetas monopolizadas y percatarse de lo desastroso que ello resultaría para el país. Por lo dicho, concluye la Sala que no existe transgresión al límite constitucional establecido al legislador mediante el concepto de orden público, porque es indiscutible que los combustibles derivados del petróleo -en tanto que bienes económicos- tienen una particular característica, cual es la de ser recurso escaso y vital según se explicó, por lo cual resultan de orden público y deben ser controlados estrictamente por el Estado, y en algún caso, ser objeto de monopolio, si se considera necesario y oportuno para el país.

   VI.-

   Otro límite de carácter material impuesto a los actos de los órganos públicos (en este caso de las normas jurídicas emitidas por la Asamblea Legislativa) lo constituyen los principios de razonabilidad, proporcionalidad y la adecuación del medio al fin, que debe existir en dichas actuaciones y de los que ha de entrarse a revisar su cumplimiento. Se advierte que es aquí donde cobra mayor relevancia la concepción del contralor de constitucionalidad como una función de demarcación de límites, porque solo bajo ese enfoque puede resolverse la aparente intromisión del órgano encargado de la revisión constitucional, en la esfera de competencia y decisión propias del Órgano. Se dice que es solo aparente porque gracias a la noción del control de los límites, se impide a esta jurisdicción sustituir una opción válida por otra igualmente válida, imponiendo su voluntad en el terreno de la oportunidad y la conveniencia, que le es totalmente ajeno; lo que sí resulta posible para la Sala es analizar el resultado del ejercicio de la discrecionalidad, para deslegitimar actos en los que dicho ejercicio ha transgredido el marco constitucional. Se trata entonces de analizar lo actuado por la Asamblea Legislativa, pero solamente para invalidar lo que resulte constitucionalmente arbitrario por exceder el conjunto válido de opciones constituido por todas aquellas, las posibilidades razonables, proporcionadas y adecuadas al fin perseguido. En concreto, puede la Sala declarar inconstitucional una norma legislativa, por ejemplo, porque sobrepasa los límites de la razonabilidad, los de la proporcionalidad o bien porque es totalmente inadecuada para el fin que ella misma pretende; claro está que en la revisión de las características de lo razonable, de lo proporcionado y de la adecuación al fin propuesto, hay que ocuparse -en parte- en la valoración de los mismos elementos sobre los que versa el ejercicio de la discreción por parte del Órgano, sin embargo, la diferencia estriba en la forma en que esto se analiza, pues en sede constitucional solamente se constata la ubicación de lo impugnado dentro de una zona válida de actuación y se deja intocada la discrecionalidad del Órgano respectivo para elegir una entre las varias opciones válidas.

   VII.-

   En el caso en estudio el monopolio a favor del Estado, de las actividades de importación, refinación y distribución al mayoreo de combustibles derivados del petróleo, asfaltos y naftas, no excede los límites constitucionales de lo razonable, ni tampoco resulta desproporcionado, así como tampoco se presenta como totalmente desapegado al fin perseguido. Lo anterior resulta así en vista de que -en virtud de la importancia de los bienes que han sido monopolizados- es lógico y admisible (en una palabra: razonable) que el Estado tenga y ejercite la posibilidad de asumir su control -tal y como lo ha hecho- sin que eso implique una transgresión grave a la libertad de comercio en general, que torne inconstitucional lo actuado. Y ello porque como bien se señaló, puede resultar peligroso o inadecuado en ciertas situaciones, dejar librado a las fuerzas del mercado o en manos de particulares, ciertos bienes reconocidos como claves para el país, de manera que si -porque así lo consideró una mayoría calificada del parlamento- decide proteger tales, especialmente esos bienes, el monopolio decretado resulta, (entre otras medidas posibles) proporcionado y adecuado al fin perseguido. Nótese que no entra la Sala a considerar si lo más conveniente y oportuno es que la regulación de los combustibles se haya hecho mediante el uso de la figura del monopolio, porque eso sería claramente una intrusión en las funciones de otro Poder del Estado; solamente se limita de dictaminar que desde la perspectiva constitucional, para resolver el problema planteado, hay varias alternativas posibles y que la escogida, en tanto se ubica dentro de esos límites no transgrede los fijados y resulta constitucionalmente válida." (Sentencia 7044-96 de las diez horas nueve minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y seis. En igual sentido la sentencia 5532-00 de las quince horas cinco minutos del cinco de julio del año dos mil).

   Por otra parte, la Ley número 7593 del nueve de agosto de mil novecientos noventa y seis "Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos" en el artículo 5 inciso d) señala que la Autoridad Reguladora fijará los precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima del servicio público de suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que se incluyen, los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final. La autorización para prestar el servicio público es otorgada por el Ministerio del Ambiente y Energía. Esta Sala estableció en cuanto a esa norma que:

   "Aún cuando el servicio público es una actividad propia de la Administración Pública, ello no excluye la posibilidad de participación de los particulares en la gestión pública, a través de la figura de la concesión de servicio público, principalmente. En este caso, el manejo, transporte y distribución de combustibles y derivados del petróleo estaba normativamente considerado, de previo a la vigencia de esta Ley, como un servicio público, que efectivamente participa de los principios rectores del mismo, cuales son eficiencia, continuidad, adaptabilidad e igualdad (resoluciones de esta Sala números 2101-91, 1700-94, 1539-94) y que corresponde al Estado garantizarlos, lo cual se logra sólo con controles y fiscalización oportuna, adecuada y regulada debidamente, sobre los particulares encargados de ejercer esta actividad. Es constitucionalmente posible la prestación de servicios públicos por parte de particulares o sujetos no estatales con la autorización control y vigilancia estricta del Estado, entre otras figuras, mediante concesiones, porque sólo con ello se logra la protección de los intereses públicos labor de la Administración Pública." (Sentencia 11518-00 de las catorce horas cuarenta y dos minutos del veintiuno de diciembre del año dos mil)”

   Se supera en el fallo parcialmente transcrito así como en el 2000-11518 (que a su vez se cita en éste) la tesis adoptada en la sentencia 0243-97 de las quince horas seis minutos del catorce de enero de mil novecientos noventa y siete, donde se conceptualizó el suministro y transporte de combustible como el ejercicio de una libertad de empresa, por cuanto, lo cierto es que se está ante la prestación de un servicio público, el cual, por su naturaleza, debe ser regulado por el Estado dentro de los requerimientos de continuidad, eficiencia, adaptación al cambio, igualdad de trato a los destinatarios así como el debido respeto al medio ambiente y a la salud pública.”

   …”VI.-

   Obligaciones establecidas a los distribuidores sin punto fijo de venta: bitácora, declaración jurada de autorización del tanque, rotulación de vehículos.

   Impugnan los accionantes los artículos 1 inciso h), 2 incisos c) y g) y 6 inciso a) que establecen la obligación para los titulares de un código de "peddlers" de llevar una bitácora; los artículos 1 inciso g), 2 incisos j), l), m) y o), 6 inciso d), que señalan la obligatoriedad de garantizar que los clientes cuentan con tanques autorizados mediante declaración jurada, bajo pena de revocatoria del permiso y los artículos 2 inciso n) y 6 inciso e) en cuanto exigen que los camiones deben rotularse “distribuidor sin punto fijo de venta”. En la sentencia número 2001-00243 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de enero del dos mil uno se resolvió al respecto:

   “A juicio del accionante el Decreto, en los artículos 4 inciso 13) y 16 inciso d) viola la libertad de comercio porque permite a los distribuidores sin punto fijo vender el combustible sólo a los consumidores finales que cuenten con tanques de almacenamiento para uso privado autorizados por el MINAE, lo cual implica, a su juicio, que no puede vender a instituciones o empresas públicas cuyo consumo de combustible está destinado a la satisfacción de un interés general. También considera lesivo a la libertad de comercio lo dispuesto en el artículo 16 inciso e) en cuanto a la obligación de llevar una bitácora en donde se registren las ventas a los consumidores finales. Considera esta Sala que esas medidas son razonables y proporcionadas al fin de la reglamentación. Tienen como objetivo asegurar que el distribuidor sin punto fijo de venta realice sus transacciones en lugares aptos para ello, y que venda el producto sólo a quienes tengan las instalaciones adecuadas para almacenar combustible, de manera que no se ponga en peligro la integridad física de las personas, el medio ambiente y bienes materiales. El artículo 4 inciso 13) al señalar que los distribuidores sin punto fijo sólo pueden vender a quienes "cuenten con tanques de almacenamiento de combustibles para uso privado, debidamente autorizados por el MINAE" no implica una prohibición para que puedan vender combustible a empresas públicas, como lo interpreta el accionante, sino que lo que interesa es que los tanques cuenten con la debida autorización del MINAE de conformidad con lo establecido en el artículo 16 inciso d) y que los depósitos de almacenamiento tengan como finalidad el ser utilizados en las actividades propias de la empresa consumidora final. Ello implica que los peddlers no pueden vender el producto a estaciones de servicio ni directamente a vehículos automotores o consumidores al menudeo.- Esa restricción resulta razonable, dado que el margen de ganancia fijado para el transportista típico (artículo 4 inciso 34) del Reglamento) es diferente al fijado para el distribuidor sin punto fijo de venta. El Estado debe asegurar que la prestación del servicio sea eficiente y que el consumidor pueda adquirir el producto a un precio justo.- En virtud de lo expuesto, debe afirmarse que las normas cuestionadas no lesionan la libertad de comercio.

   VII.-

   Reserva de ley.- El accionante señala que la información que los distribuidores sin punto fijo deberán consignar en la bitácora constituye información privada de su actividad, por lo que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 24 párrafo 5) de la Constitución Política, se requiere de una ley especial aprobada por votación calificada que expresa y previamente establezca la facultad de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del Ministerio de Ambiente y Energía, para revisar dicha documentación.- No lleva razón el accionante. La actividad de los distribuidores sin punto fijo de venta es la prestación de un servicio público, que como tal, debe estar regulado y vigilado por el Estado. No se trata de información privada, sino pública, a la que debe tener acceso el Estado, a fin de comprobar a quiénes se les distribuye el combustible y el volumen de ventas. En consecuencia, no resultan violados el derecho a la intimidad ni el secreto de las comunicaciones que prevé el artículo 24 de la Carta Política.”

   En relación con la obligación de rotular los vehículos con la frase “distribuidor sin punto fijo de venta” considera este Tribunal que no se trata de una exigencia irrazonable, sino que resulta idónea y proporcional al fin de control y vigilancia propuesto; por cuanto, tal y como señala la Procuraduría en su informe, dada la diferencia que existe entre el distribuidor sin punto fijo de venta y el transportista de combustible y la diversidad de requisitos existentes entre ambas categorías, resulta ser una medida idónea para coadyuvar en la verificación del cumplimiento de las otras restricciones que se imponen a los "peddlers".

   “VII.-

   Sobre la alegada omisión de otorgar a los "peddlers"la distribución de combustible dirigido al abastecimiento aeronáutico.

   Como último aspecto cuestionado, los accionantes señalan que resulta contrario al medio ambiente y a la protección de la vida, que se excluya a los "peddlers" del transporte de derivados de combustible como el jet fuel, el av-gas, el glp e ifos, los cuales son de trascendental importancia para la actividad aeroportuaria del país. No observa este Tribunal que exista en el caso una “omisión”, mucho menos de rango constitucional que pueda alegarse. Conforme se señaló, la distribución de combustible constituye un servicio público y en consecuencia, el Estado es quien tiene la competencia para regularlo, atendiendo a los fines específicos y a los principios propios de todo servicio público. Tanto el Presidente Ejecutivo de R. como el Ministro de Ambiente y Energía, refieren que existen criterios razonables que justifican que no se haya asignado a los "peddlers" la distribución de combustible en los aeropuertos. Para el abastecimiento de este tipo de combustible se ideó el sistema de estaciones de servicio aéreas debidamente instaladas con autorización del Ministerio de Ambiente y Energía y de la Dirección General de Aviación Civil. Al respecto, señala el Ministro de Ambiente y Energía que la comercialización de combustible de avión se ha mantenido dentro del concepto de transportista de combustible enlazado a una estación de servicio aérea y no mediante la figura del “peddler”, en razón de que, precisamente el transportista de combustible, también prestatario autorizado para ejercer el servicio público de transporte o acarreo de combustible, lo compra en los planteles de Recope bajo el código de la estación de servicio que lo contrata para el flete, quedando definidos los distintos segmentos y agentes en la cadena de comercialización. En el caso del "peddler", tal determinación de sujetos no es posible, pues el cliente del vendedor ambulante de combustible no está determinado, creándose un importante vacío respecto a las ventas y clientes de estos distribuidores. Afirma que ese control es importante porque tratándose de combustible de avión, debido al alto octanaje, el almacenamiento y manipulación es sumamente peligroso.”

   IV.-

   DERECHO A UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRONTO Y CUMPLIDO. Las administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades, competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede administrativa o gubernativa previa, a través de un procedimiento, múltiples solicitudes de los administrados o usuarios de los servicios públicos a efecto de obtener un acto administrativo final, cuyo contenido psíquico puede ser volitivo, de juicio o de conocimiento. Ese acto administrativo conclusivo de un procedimiento administrativo puede otorgar o reconocer derechos subjetivos o intereses legítimos —situaciones jurídicas sustanciales— (actos favorables) o bien suprimirlos, denegarlos o imponer obligaciones (actos de gravamen o ablatorios). Es lógico y sensato que no puede haber una justicia administrativa inmediata, puesto que, la administración pública y sus órganos requieren de un plazo prudencial para tramitar de forma adecuada la respectiva petición y dictar la resolución administrativa más acertada y apegada a la verdad real de los hechos que constituyen el motivo del acto final. Lo anterior significa que entre el pedimento inicial formulado por el administrado y su resolución final debe mediar un tiempo fisiológicamente necesario (vacatio o distantia temporis), impuesto por la observancia de los derechos fundamentales de aquel (debido proceso, defensa, bilateralidad de la audiencia o contradictorio) y la mejor satisfacción posible de los intereses públicos. No debe perderse de perspectiva que el procedimiento administrativo se define como un conjunto de actos —del órgano administrativo director, decisor y del propio gestionante— concatenados y teleológicamente vinculados o unidos que precisan de tiempo para verificarse. Consecuentemente, la substanciación de las solicitudes formuladas por los administrados requiere de un tiempo necesario que garantice el respeto de los derechos fundamentales de éstos, una ponderación adecuada de los elementos fácticos, jurídicos, del interés particular, de terceros y de los intereses públicos involucrados. Sin embargo, lo anterior no legitima jurídicamente a las administraciones públicas para que prolonguen indefinidamente el conocimiento y resolución de los asuntos que los administrados les han empeñado, puesto que, en tal supuesto los procedimientos se alargan patológicamente por causas exclusivamente imputables a éstas, siendo que los administrados no tienen el deber o la obligación de tolerar tales atrasos y dilaciones indebidas. El Derecho a una justicia pronta y cumplida del ordinal 41 de la Constitución Política no se limita, en el Derecho Administrativo, al ámbito jurisdiccional, esto es, a los procesos que conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa creada en el artículo 49 del mismo cuerpo normativo supremo, sino que se proyecta y expande con fuerza, también, a la vía administrativa o gubernativa previa a la judicial, esto es, a los procedimientos administrativos. De modo y manera que es un imperativo constitucional que los procedimientos administrativos sean, igualmente, prontos, oportunos y cumplidos en aras de valores constitucionales trascendentales como la seguridad y la certeza jurídicas de los que son merecidos acreedores todos los administrados. Precisamente por lo anterior, los procedimientos administrativos se encuentran informados por una serie de principios de profunda raigambre constitucional, tales como los de prontitud y oportunidad (artículo 41 de la Constitución Política), más conocido como de celeridad o rapidez (artículos 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), eficacia y eficiencia (artículos 140, inciso 8, de la Constitución Política, 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), simplicidad y economía procedimentales (artículo 269, párrafo 1°, ibidem). Estos principios rectores de los procedimientos administrativos, le imponen a los entes públicos la obligación imperativa de substanciarlos dentro de un plazo razonable y sin dilaciones indebidas, es decir, sin retardos graves e injustificados para evitar la frustración, la eventual extinción o la lesión grave de las situaciones jurídicas sustanciales invocadas por los administrados por el transcurso de un tiempo excesivo e irrazonable. El privilegio sustancial y posicional de las administraciones públicas, denominado autotutela declarativa y que, a la postre, constituye una pesada carga para los administrados, no debe invertirse y ser aprovechado por éstas para causarle una lesión antijurídica al administrado con la prolongación innecesaria de los procedimientos administrativos.

   V.-

   NATURALEZA DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y PLAZOS RAZONABLES. En materia de procedimientos administrativos, es menester distinguir entre el de naturaleza constitutiva y el de impugnación. El primero tiene como principal propósito el dictado de un acto administrativo final que resuelva el pedimento formulado por el gestionante o parte interesada —en un sentido favorable o desfavorable—, y el segundo está diseñado para conocer de la impugnación presentada contra el acto final que fue dictado en el procedimiento constitutivo —fase recursiva—. El procedimiento constitutivo puede ser, a modo de ejemplo, los procedimientos ordinario y sumario normados en la Ley General de la Administración Pública o cualquier otro especial por razón de la materia regulado en una ley específica y que sea posible encuadrarlo dentro de las excepciones contenidas en el numeral 367, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública y en los Decretos Ejecutivos números 8979–P del 28 de agosto y 9469–P del 18 de diciembre, ambos de 1978. El procedimiento de impugnación comprende los recursos ordinarios (revocatoria, apelación y reposición) y los extraordinarios (revisión). Para sendos supuestos, y en lo que se refiere a los procedimientos administrativos comunes —ordinario, sumario y recursos—, la Ley General de la Administración Pública establece plazos dentro de los cuales la respectiva entidad pública debe resolver ya sea la petición o solicitud inicial o el recurso oportunamente interpuesto. En efecto, el artículo 261, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública establece que el procedimiento administrativo ordinario debe ser concluido, por acto final, dentro del plazo de dos meses posteriores a su iniciación; para la hipótesis del procedimiento sumario, el artículo 325 ibidem, dispone un plazo de un mes —a partir de su inicio— para su conclusión. En lo tocante a la fase recursiva o procedimiento de impugnación, el numeral 261, párrafo 2°, fija un plazo de un mes, en los demás casos, es decir, cuando no se trata del acto final, por disposición del numeral 352 del mismo cuerpo normativo, la administración cuenta con 8 días para resolver los recursos de revocatoria y apelación, pudiendo reservarse el conocimiento del recurso de revocatoria para el acto final, lo que deberá así comunicarse a las partes. Ahora bien, no todo quebranto a esos plazos produce una lesión del derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida establecido en el artículo 41 de la Constitución Política, la que se ve infringida, únicamente, cuando el transcurso de los plazos para resolver es desproporcionado e irrazonable.

   VI.-

   Sobre el fondo. En el presente asunto, el amparado presentó una solicitud para suscribir un contrato de distribución de combustible con la Refinadora Costarricense de Petróleo, la cual a la fecha no se ha resuelto. Ahora bien, después de analizar los elementos probatorios aportados esta S. verifica la lesión al derecho de petición y a un procedimiento administrativo pronto y cumplido. De los informes rendidos por los representantes de la autoridad recurrida -que se tienen dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción- y la prueba aportada para la resolución del asunto ha sido debidamente acreditado que por resolución R-666-2003-MINAE del 24 de noviembre del 2003 del Ministerio del Ambiente y Energía se dispuso autorizar a la empresa DICOA S.A. la asignación de Código Peddlers para la distribución sin punto fijo de venta de combustible de aviación para aeropuertos rurales, y por resolución R-741-2003-MINAE del 15 de diciembre del 2003 del Ministerio del Ambiente y Energía, se dispuso dejar sin efecto el punto Segundo de la parte Dispositiva de la resolución número R-666-2003-MINAE del 24 de noviembre del 2003, indicando que en lo demás se mantiene igual la resolución recurrida. Con base en lo anterior, por escrito de fecha 20 de febrero de 2004, el Gerente General de la empresa DICOA S.A., solicitó al Departamento de Relaciones Comerciales de RECOPE la emisión del contrato de compra de combustible con su representada, para la operación de suministro de combustible bajo la modalidad peddler. Luego de una larga serie de oficios, consultas y reuniones que han quedado acreditados en los informes rendidos bajo juramento, se acredita que el Asesor Legal General de RECOPE, mediante nota AL-1068-2004 del 17 de mayo consultó al Lic. D.L. si era procedente la suscripción del contrato requerido por DICOA, en las condiciones que señala, y la respuesta del Director de la DGTCC obra en nota DGTCC-708-2004 del 24 de mayo del 2004, e indica que es la Asesoría Legal de RECOPE quien “...a partir de los que considere mejores criterios podrá determinar la procedencia y conveniencia de suscribir los mencionados contratos". Con base en lo anterior, la Asesoría Legal de RECOPE hizo varias aclaraciones a la DGTCC/MINAE en torno a la situación jurídica de la comercialización de combustibles y a la situación de DICOA, por lo que presentaron un razonamiento completo al efecto con nota AL-1176-04 del 31 de mayo del 2004 y una consulta concreta en los términos de que si en tales circunstancias puede o no RECOPE suscribir el contrato de repetida cita. Y finalmente luego de que RECOPE reenviara la consulta al MINAE en donde en apariencia se extravió, por oficio DAJ-373-2005 del 17 de marzo de 2005, la Coordinadora del Departamento Legal de MINAE da respuesta al Asesor Legal General de RECOPE, esto es, más de 9 meses después. De todo lo anterior, este Tribunal concluye que la omisión en responder y resolver la gestión planteada por el recurrente en escrito de fecha 20 de febrero del 2004, por parte de RECOPE y de los órganos competentes del Ministerio del Ambiente y Energía, son excesivos y superan los límites de lo razonable, de ahí que se constata la lesión a los artículos 27 y 41 de la Constitución Política. Si bien es cierto que existían elementos que pueden acarrear dudas en cuanto a las condiciones de operación de la empresa según lo referido por RECOPE, que incidían en la suscripción del contrato, el tiempo transcurrido para despejar esa dudas –más de un año- es desproporcionado y confirma la vulneración de los derechos del recurrente. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso.

   Por tanto:

   Se declara con lugar el recurso. Se ordena a L.B.J., en su calidad de P. de la Refinadora Costarricense de Petróleo, o a quien en su lugar ejerza ese cargo, bajo pena de desobediencia que en el término improrrogable de 15 días contado a partir de la notificación de esta sentencia, gire las órdenes que correspondan y tome las medidas necesarias para que se resuelva lo que corresponda en la solicitud del recurrente de fecha 20 de febrero de 2004. Se condena al Estado y a la Refinadora Costarricense de Petróleo al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Se advierte que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Notifíquese la presente resolución a L.B.J., o a quien en su lugar ejerza su cargo en forma personal.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente Ana Virginia Calzada M. Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C. Teresita Rodríguez A. . J.L.M.Q.R.M.A.G.