Sentencia nº 05554 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 25 de Abril de 2006

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciséis horas con veintisiete minutos del veinticinco de abril del dos mil seis.

Recurso de amparo interpuesto por N.S.C., mayor, portadora de la cédula de identidad número 0-000-000, contra la Directora del Departamento de Filosofía, el Director del Departamento de Psicología y el Director de Recursos Humanos todos de la Universidad Nacional.

Resultando:

1. -

   En memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas del diez de junio de dos mil cinco, ela recurrente interpone recurso de amparo contra la Directora del Departamento de Filosofía, el Director del Departamento de Psicología y el Director de Recursos Humanos todos de la Universidad Nacional en razón de que desde el primero de junio de dos mil cuatro - antes de la promulgación de la "Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública"- ha venido trabajando interinamente en la Universidad Nacional dos medios tiempos; uno como oficinista II y el otro como secretaria II, en las referidas escuelas. Indica que sus nombramientos en esos cargos, se han ido prorrogando de forma ininterrumpida y el último nombramiento tiene vigencia hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco. Señala que los accionados, irrespetando sus derechos adquiridos y aplicando retroactivamente aquél cuerpo normativo, le han comunicado que, al tenor de lo dispuesto por el artículo 17 de la citada ley, procederán a cesar sus nombramientos; ello por cuanto interpretan que resulta prohibido laborar en dos puestos distintos para la misma institución, lo que estima constituye una clara violación a sus derechos laborales, dado que ninguno de ellos completa una jornada y no hace más que recibir salario por el trabajo que desempeña sin superposición de horarios. Solicita que se acoja el recurso.

2. -

   Informan bajo juramento R.M.M.M. y D.S.W., en su calidad de Directora del Departamento de Filosofía y Director de la Escuela de Psicología respectivamente y ambos de la Universidad Nacional (folio 040), que son funcionarios académicos de la Universidad Nacional, que temporalmente ejercen una responsabilidad administrativa por elección democrática, según la normativa y práctica universitaria, situación que les impone el deber de realizar determinados actos de organización y administración con efectos dentro del Departamento Académico o Unidad Académica que dirigen, pero que son el resultado de decisiones institucionales, en cuya formación no han participado directamente. Señalan que para el caso concreto, ante la promulgación de la Ley número 8422 contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública del veintinueve de octubre de dos mil cuatro y el Reglamento a dicha ley, vigente desde el veintinueve de abril de dos mil cinco, se produjeron pronunciamientos de la Asesoría Jurídica Institucional, AJ-D-214-2005, AJ-D-414-2005; de la Contraloría General de la República, Oficio de la División de la Asesoría y Gestión Jurídica número DAG-J-0756-05 así como una circular del Programa de Recursos Humanos (PRH-D-1635-05) mediante la cual se les instruyó, en el sentido de que existe prohibición legal para desempeñar simultáneamente más de dos cargos remunerados en la Universidad Nacional y se advierte a quienes ejercen funciones administrativas, la obligación de identificar aquellas situaciones laborales en sus respectivas unidades académicas, que pudieran calificarse de ilegales de acuerdo al contenido de dicha circular. Indican que además de las disposiciones generales anteriores, el Director del Programa de Recursos Humanos les dirigió concretamente los oficios PRH-D-1635-05 y PRH-D-1658-05 ambos del cinco de junio de dos mil cinco, por los cuales calificó de irregular el nombramiento de la servidora N.S. C., por contravenir lo dispuesto por el artículo 17 de la ley número 8422 en cuanto a nombramientos administrativos simultáneos y les solicita específicamente, que previo el otorgamiento del debido proceso, se haga cesar de manera definitiva, el último de los dos nombramientos que ocupa la funcionaria aquí recurrente, a saber, oficinista 2 y secretaria 2. Manifiestan que como resultado de lo anterior, mediante los oficios números FCS-EP-205-05 y DF-182-05 ambos del siete de junio último, procedieron a notificar a la funcionaria S.C. del inicio del debido proceso, para darle la oportunidad de audiencia y defensa, antes de emitir el acto de cese de nombramiento en el último de los dos cargos citados, como indicó el órgano técnico administrativo. Aluden que como puede notarse, dada su posición de académicos y administradores universitarios temporales, se han visto en la obligación de iniciar un procedimiento administrativo a la funcionaria recurrente, atendiendo expresamente instrucciones del Programa de Recursos Humanos, que es el órgano técnico institucional, encargado de velar por el cumplimiento de la normativa interna y nacional, en los procedimientos de contratación de personal, por lo que actuaron en este caso concreto, en ejecución de instrucciones precisas, cuyo cumplimiento les resulta obligatorio y sin que tener, dada su posición jerárquica administrativa y académica, la posibilidad de discutir dichas disposiciones técnicas o de elegir otras alternativas, por lo que, siendo tales acciones responsabilidad del Programa de Recursos Humanos de la Universidad Nacional, se allanan a lo que en definitiva informe el Director de dicho Programa, quien también figura como recurrido en esta causa. Estiman que por lo expuesto, han actuado en cumplimiento de obligaciones legales y de organización administrativa ineludibles, ejecutando un acto administrativo que fue dictado por la unidad técnica y administrativa de la Universidad Nacional y en consecuencia, no existe una responsabilidad personal suya, respecto a los efectos que dicho acto pueda ocasionar a la aquí recurrente, por lo que respetuosamente solicitan se les libere de toda responsabilidad, declarando el presente recurso sin lugar, en lo que a ellos personalmente corresponda.

3. -

   Informa bajo juramento G.M.R., en su calidad de Director del Programa de Recursos Humanos de la Universidad Nacional (folio 043), que en el caso de la recurrente, el Programa de Recursos Humanos ha actuado de conformidad con lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley 8422 contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y artículo 33 de sus Reglamento, vigente desde el veintinueve de octubre de dos mil cuatro y el segundo desde el veintinueve de abril de dos mil cinco, respecto a la prohibición para que funcionarios públicos reciban más de una remuneración con cargo a la Hacienda Pública, independientemente de la jornada de contratación. Señala que tal actuación se respalda en disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República, en su condición de órgano de fiscalización y control de la Hacienda Pública, (Oficio de la División de la Asesoría y Gestión Jurídica número DAG-J-0756-05); así como con fundamento en los dictámenes sobre la materia emitidos por la Asesoría Jurídica Institucional (AJ-D-214-2005, AJ-D-414-2005). Indica que en virtud al principio de legalidad, como funcionario público solo puede hacer lo que la ley le autorice y no puede arrogarse potestades que la ley no le autorice, en otro sentido, no puede desconocer la eficacia jurídica de una norma legal vigente, como lo es el artículo 17 de la Ley 8422 y 33 de su Reglamento. Indica que de modo tal, que al enterarse de que la situación laboral de la recurrente cae dentro del presupuesto de la norma (prohibición de recibir más de una remuneración con cargo a la Hacienda Pública, independientemente de la jornada de contratación), quedó obligado a prevenir su aplicación con la consecuencia denunciada: que para poner a derecho la relación de la recurrente, sea necesario prescindir de una de las dos contrataciones que la ligan con la institución, no obstante ello, la medida no ha sido tomada, dando oportunidad a la afectada para que ejerza su defensa técnica. Manifiesta que la contratación de la recurrente durante el año dos mil cuatro, lo fue con contratos a plazo fijo, que expiraron el treinta y uno de diciembre pasado y le fueron respetados en toda su extensión; las contrataciones posteriores, a partir de enero del dos mil cinco, son las que resultan incompatibles con la Ley número 8422 pues a la fecha en que se suscribieron ya regía el artículo 17 de la ley de cita y en consecuencia, estaba ya prohibido vincularse por más de un contrato laboral con la Administración Pública. Alude que la funcionaria recurrente fue nombrada nuevamente a partir de enero y hasta el treinta y uno de diciembre dos mil cinco, en los mismos dos puestos en que laboró en el año dos mil cuatro. Acota que no es cierto en cuanto a que la Universidad Nacional aplicó retroactivamente la norma, por cuanto la Ley 8422 está vigente desde el veintinueve de octubre de dos mil cuatro y los contratos laborales que ligan a la recurrente con la Universidad, surgieron a la vida jurídica hasta el mes de enero de dos mil cinco, por cuanto los anteriores eran de plazo fijo y concluyeron el treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro y a esa fecha, primero de enero de dos mil cinco, la ley número 8422 ya estaba vigente y resultaba obligatoria su aplicación para toda la Administración Pública. Estima que es cierto que la Universidad, otorgándole el debido proceso a la administrada, ha iniciado los trámites para cesarla en uno de los dos nombramientos que la ligan laboralmente a la Institución, ya que se trata de nombramientos que se iniciaron en el dos mil cinco, ya vigente la Ley número 8422 y que por lo tanto, resultaron afectados por las disposiciones de esa ley. Considera que la medida o acto de la Administración, que se acusa como violatoria del derecho fundamental de la recurrente, no se ha concretado, por el contrario, la Universidad se ha esmerado en otorgar la audiencia del debido proceso y permitirle a la interesada un derecho de defensa amplio, en el cual se incluye el ejercicio de todos los recursos administrativos que le brinde el ordenamiento e incluso, el presente recurso de amparo y con la medida cautelar despachada en el auto de admisión a trámite, el acto impugnado, que no se había aplicado en perjuicio de la accionante, ha quedado temporalmente suspendida, lo que permite a la Administración buscar alternativas jurídicas ante el problema presentado por la colisión de normas. Expresa que el acto impugnado por la recurrente, en concreto, es la circular emitida por ese servidor número PRH-D-C-1098-05 del diecinueve de abril de dos mil cinco, mediante la cual instruyó de manera general al personal universitario, en el sentido de que existe prohibición legal para desempeñar simultáneamente, más de dos cargos remunerados en la Universidad Nacional y advirtió a quienes ejercen funciones administrativas, la obligación de identificar aquellas situaciones laborales en sus respectivas unidades académicas, que pudieran calificarse de ilegales de acuerdo al contenido de dicha circular, además, se recurre contra los actos administrativos, comunicados mediante oficios PRH-D-1635-05 y PRH-D-1658-05 ambos del cinco de junio de dos mil cinco, por los cuales instruyó expresamente a la Directora del Programa de Filosofía y al Director de la Escuela de Psicología, ambos de esa Universidad, sobre como proceder en el caso del nombramiento de la recurrente, por contravenir ese nombramiento, lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley número 8422 en cuanto a nombramientos administrativos simultáneos, solicitando específicamente, que previo al otorgamiento del debido proceso, se haga cesar uno de los dos nombramientos que ocupa la funcionaria recurrente, a saber, oficinista 2 y secretaria 2 , así como contra el acto de inicio del debido proceso, comunicado a la recurrente por sus respectivos superiores jerárquicos según oficios número FCS-EP-205-05 y DF-182-05 ambos del siete de junio de dos mil cinco. Explica que tal proceder obedece a la aplicación literal de lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 17 de la Ley número 8422 y primer párrafo del artículo 33 de su Reglamento, el cual no deja opción alguna para la solución de casos especiales como el de la recurrente, donde no está en discusión el valor honestidad en la Administración Pública protegido por la norma, pero si el derecho fundamental al trabajo de la administrada, entonces lo actuado corresponde a la única interpretación que cabe de la norma vigente, la literal, interpretación que se ve reforzada en lo dispuesto por la Contraloría General de la República que es el órgano por excelencia de fiscalización y control de la Hacienda Pública, según dictamen de la Dirección de Asesoría y Gestión Jurídica número DAGJ-0756-05 (0347-2005) y aunque la recurrente considera que se le han violentado “Derechos Adquiridos”, a efecto del test de constitucionalidad necesario para determinar la procedencia o improcedencia constitucional de los actos impugnados, es pertinente establecer, que de la relación de hechos y alegatos de fondo que presenta, está más bien argumentando, la violación a su derecho y libertad de trabajo. Explica que tal y como ha quedado expuesto en el informe de actuaciones, contestación a los hechos y exposición de la normativa aplicable, la Dirección del Programa de Recursos Humanos de la Universidad Nacional, se ha visto obligada a actuar en el caso concreto, ante la promulgación de una nueva normativa de rango legal y reglamentario, cuya aplicación al ámbito universitario resulta inexcusable, en virtud de que se trata de normas vigentes de la República, de orden general, por lo que en virtud del principio de legalidad de fundamento constitucional, esa Dirección de Recursos Humaos está absolutamente imposibilitada de desaplicar las normas, por tratarse de derecho positivo vigente o parte del ordenamiento jurídico al que debe someterse como funcionario público, no obstante ello, esa Dirección estima que el principio de legalidad no es la única norma o principio supra legal a considerar, al momento de someter los actos administrativos recurridos al test de constitucionalidad, en su criterio, es necesario también, tomar en consideración, que los actos impugnados, aún fundados en normas de derecho positivo de aplicación obligatoria en la Administración Pública, entran en colisión con derechos fundamentales de la recurrente, concretamente el derecho al trabajo, entendido como obligación del Estado de garantizarlo dignamente y como libertad de elección para la recurrente, pero también la prohibición del artículo 17 precitada, a juicio de esa representación, entra en colisión, con otras normas supra legales, que integran el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y que protegen el derecho al trabajo en el mismo sentido que el artículo 56 constitucional y más aún, estima que la Ley número 8422, en su espíritu e intencionalidad, tutela el valor honestidad en la Administración Pública, en consecuencia, sanciona la corrupción del funcionario, por lo tanto, en la redacción del artículo 17 de la citada ley, se está ante un exceso del legislador y/o una mala técnica legislativa al establecer, la prohibición para que un funcionario público desempeñe simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente, dado que en la gran mayoría de las instituciones públicas, en razón de las necesidades del servicio o razones presupuestarias, se emplean funcionarios en jornadas parciales en un departamento o unidad administrativa y que dada la experiencia del funcionario y el conocimiento de su persona y aptitud para el trabajo que ya se tiene de él en la Institución, se le elige para realizar otra jornada parcial en una unidad administrativa diferente de la misma institución o dentro de la Administración Pública, sin que ello constituya un acto de corrupción, sino más bien, un derecho o libertad del funcionario a tener un trabajo digno y a elegir la ocupación que más convenga a sus intereses, dentro del cúmulo de ocupaciones disponibles, así como un recurso de la Administración para el cumplimiento de los fines públicos con mayor eficiencia y eficacia. Acota que por otra parte, la prohibición de la norma es el sentido antes apuntado entra en colisión con la obligación del Estado de facilitar empleo digno a los ciudadanos y más específicamente, con el derecho del funcionario que trabaja con jornada parcial, a ser considerado elegible con prioridad (mediante concurso interno) para ocupar plazas disponibles en la misma institución, aún y cuando, se trate de un segundo nombramiento parcial. Agrega que esa representación dada la redacción del artículo 17 de la Ley número 8422 por causa de un exceso del legislador o por deficiencia en la técnica legislativa empleada, la Administración está imposibilitada jurídicamente por el principio de legalidad para elegir y aplicar el valor superior del ordenamiento jurídico, en este caso el derecho y la libertad al trabajo, pese a que, reconocen el derecho de la funcionaria recurrente, o dicho en sentido contrario, tienen por cierto que la aplicación literal de la norma vigente, causa lesión a la administrada en un derecho fundamental. Concluye que en consideración a lo expuesto, la Universidad Nacional no ha ejecutado la medida impugnada, por el contrario, se le otorgó audiencia a la interesada y un derecho de defensa amplio, de manera que no se produzca lesión a sus intereses y la medida cautelar dispuesta por la Sala en el presente recurso, permite además, no perjudicar a la recurrente, mientras se encuentra una solución jurídica viable, solución que a juicio de esa representación, pasa por declarar la inconstitucionalidad de la aplicación del artículo 17 de la Ley 8422 a los casos de funcionarios con más de una jornada laboral sin contraposición horaria, ni impedimento funcional para el cumplimiento de los deberes del cargo. Considera que si la Administración está obligada a hacer cumplir el ordenamiento jurídico y una norma de ese ordenamiento es contraria a valores superiores del sistema, se estaría obligando a la Administración activa a resolver el caso concreto, en contra de la jerarquía de los valores que dan fundamento y sentido al orden jurídico político que nos rige, con grave perjuicio para el ciudadano en el caso concreto y en perjuicio también del orden político, jurídico y social, que se rompe al perder vigencia la idea de justicia como valor supremo y para situaciones como estas, el propio sistema establece los medios procesales de corrección: la desaplicación por inconstitucionalidad de las normas contrarias a los valores superiores del sistema por lo que resulta entonces necesario, declarar la inconstitucionalidad de la aplicación del artículo 17 de la Ley número 8422 a los casos de funcionarios que son nombrados en la Administración Pública, en más de un cargo remunerado sin que exista contraposición horaria, ni impedimento funcional para el cumplimiento del cargo, por lo que solicita suspender la tramitación del mismo para dar oportunidad a la parte actora, de interponer la acción de inconstitucionalidad correspondiente o en su defecto, autorizar en forma extraordinaria a la parte recurrida para interponer la acción teniendo como asunto previo este amparo. Solicita que se desestime el recurso planteado.

4. -

   Mediante sentencia número 2005-11261 de las dieciocho horas seis minutos del veintitrés de agosto de dos mil cinco, se reservó el dictado de la sentencia de este recurso hasta tanto no sea resuelta la acción de inconstitucionalidad número 04-013111-0007-CO.

5. -

   Mediante resolución de las doce horas cuarenta y ocho minutos del veinticinco de enero de dos mil seis, mediante resolución de Magistrada Instructora se otorgó a la recurrente un plazo de quince días hábiles para que interponga acción de inconstitucionalidad contra el artículo 17 párrafo primero de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.

6. -

   A folio 83 del expediente, corre agregada constancia emitida por el S. de esta S., de la cual se desprende que la recurrente no interpuso acción de inconstitucionalidad contra el artículo 17 párrafo primero de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.

7. -

   En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripcioneslegales.

   Redacta la Magistrada R.A.; y,

   Considerando:

   I.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que la recurrente fue nombrada en la Universidad Nacional del primero de junio y hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro, en dos diferentes puestos de medio tiempo cada uno con un contrato a plazo fijo (ver manifestaciones rendidas bajo juramento a folio 043); b) que la recurrente fue nombrada nuevamente a partir de enero y hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, en los mismos dos puestos de medio tiempo cada uno con un contrato a plazo fijo (ver manifestaciones rendidas bajo juramento a folio 043); c) que mediante resolución de las doce horas cuarenta y ocho minutos del veinticinco de enero de dos mil seis, se otorgó a la recurrente un plazo de quince días hábiles para que interponga acción de inconstitucionalidad contra el artículo 17 párrafo primero de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (ver en ese sentido folio 81 del expediente); d) que la recurrente no interpuso la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 17 párrafo primero de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (ver en ese sentido folio 83 del expediente).

   II.-

   Sobre el fondo. La recurrente acusa la violación a sus derechos fundamentales, particularmente a su derecho al salario y al trabajo, en virtud de que a pesar de que desde el año dos mil cuatro, labora en dos diferentes puestos de medio tiempo cada uno en la Universidad Nacional, el primero como Oficinista 2 y el segundo como Secretaria 2, con un contrato a plazo fijo, ahora en virtud de lo previsto, inclusive con posterioridad a la vigencia de su contrato, mediante el artículo 17 párrafo primero de la Ley número 8422 que es Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, se le cesa uno de los dos nombramientos que ocupa, a pesar de que no existe superposición horaria. No obstante lo anterior, del examen de los elementos probatorios que corren agregados a los autos, esta S. llega a la conclusión de que en el caso concreto no se da la alegada vulneración a los derechos fundamentales de la recurrente, toda vez que de autos se desprende que lo actuado por las autoridades recurridas se ha limitado –dentro del ámbito de sus competencias- a ajustar a derecho la situación existente. Ahora bien, mediante resolución de las doce horas cuarenta y ocho minutos del veinticinco de enero de dos mil seis, se otorgó a la recurrente un plazo de quince días hábiles para que interpusiera acción de inconstitucionalidad contra el artículo 17 párrafo primero de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, sin embargo, no la formalizó, por lo que por lo que procede, a tenor de lo dispuesto en el artículo 48, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, archivar el expediente.

   Por tanto: Se declara sin lugar el recurso.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

   Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

   Fernando Cruz C. Teresita Rodríguez A.