Sentencia nº 12182 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 18 de Agosto de 2006

Exp: 06-003068-0007-CO

Res. Nº 2006-12182

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las once horas y cero minutos del dieciocho de agosto del dos mil seis.

Recurso de amparo interpuesto por S.V.Y., portador de la cédula de identidad número 0-000-000, J.M.J. M., cédula de identidad número 0-000-000, J.R.F., cédula de identidad número 0-000-000, M.L.V.C., cédula de identidad número 0-000-000, S.R.R., cédula de identidad número 0-000-000, D.M.S., cédula de identidad número 0-000-000, Y.M. O., cédula de identidad número 0-000-000, J.T.S., cédula de identidad número 0-000-000, M.E.V., cédula de identidad número 0-000-000, R.C.F., cédula de identidad número 0-000-000, H.A.O., cédula de identidad número 0-000-000, M.E. R.C., cédula de identidad número 0-000-000, R.A.V., cédula de identidad número 0-000-000, R.C.J., cédula de identidad número 0-000-000, M.M.P.M., cédula de identidad número 0-000-000, R.M.P., cédula de identidad número 0-000-000, R. P.C., cédula de identidad número 0-000-000, R.R.Z., cédula de identidad número 0-000-000, R.S.C., cédula de identidad número 0-000-000, P.B.A., cédula de residencia número 280-150158-005391, J.C.M.G., cédula de identidad número 0-000-000, E. B.A., cédula de identidad número 0-000-000, G.M.K., cédula de identidad número 0-000-000, J.F.C., cédula de identidad número 0-000-000, J.L.R., cédula de identidad número 0-000-000, A.E.S., cédula de identidad número 0-000-000, C.C.M., cédula de identidad número 0-000-000, G.A. S., cédula de identidad número 0-000-000, G.P.C., cédula de identidad número 0-000-000, y R.G.S., cédula de identidad número 0-000-000; contra el Director del Servicio Fitosanitario del Estado, el Ministro de Agricultura y Ganadería, la Contralora General de la República, el Director del Departamento Fiduciario (BN Fiduciaria) y el Presidente de la Junta Directiva, los dos últimos del Banco Nacional de Costa Rica.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:15 horas del 16 de marzo del 2006, el recurrente V.Y. manifiesta que fue contratado desde el 1° de junio de 2003 por el Servicio Fitosanitario del Estado, órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Agricultura y Ganadería, con recursos del Fideicomiso MAG-Banco Nacional de Costa Rica- Servicio Fitosanitario del estado-número 539, creado en virtud del contrato de fideicomiso suscrito entre las instituciones dichas y refrendado por la Contraloría General de la República. Ese contrato establecía que el fiduciario se encargaría de realizar las contrataciones, por lo que suscribió un contrato laboral, al amparo de las normas del régimen laboral privado. Por informe de la Contraloría General de la República DFOE-AM-49/2004 del 17 de diciembre de 2004 se ordenó al Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado trasladar a ese Servicio la estructura organizativa que actualmente se encuentra bajo la administración del fideicomiso, con los ajustes de organización, presupuesto, salario, empleo y clasificación de puestos, que derivan de los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria y el Ministerio de Planificación y la normativa aplicable. Se consideró que las funciones que desarrollan califican como función estatal esencial, por lo que el personal no debe ser extraño a la estructura pública de puestos. La posición del 2004 de la Contraloría General significa un cambio abrupto de posición, en vista del refrendo que en 1999 (oficio #9890-99 del 1° de setiembre de 1999) había conferido al contrato de fideicomiso #539-MAG-BNCR-SFE. Los reparos que hizo la Contraloría en el 2004 se debieron formular en 1999, de modo que no nacieran derechos al amparo del contrato de fideicomiso. Ahora, ciento ochenta y cinco trabajadores se encuentran en estado de incertidumbre. En todo caso, con base en el informe de la Contraloría del 2004, en setiembre de 2005 el Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario solicitó y gestionó un estudio de clasificación y valoración de puestos, para pasar de un régimen de empleo privado a uno público. En su caso particular, mediante el estudio (informe técnico DRH-AO-51-05 del 7 de setiembre de 2005) se comprobó su idoneidad para el cargo, asignándole el puesto número SFE-033 con la clasificación de profesional 4 con especialidad en derecho. Con base en el principio de contrato realidad, desde el momento en que se le comunica ese resultado dejó de ser empleado fiduciario, para pasar a ser servidor público del Ministerio de Agricultura y Ganadería, con las obligaciones y garantías que ese régimen le otorga. Pese a lo anterior, el Banco Nacional de Costa Rica, como fiduciario del fideicomiso #539-MAG-SFE-BNCR le notificó el 7 de marzo de 2006 el oficio #FID.0690-2006 del 28 de febrero del mismo año, indicando que con base en los informes DFOE-AM-41/2005 y DFOE-AM-42/2005 se ve imposibilitado a continuar pagando su salario y el de todos los trabajadores pagados con el fideicomiso, por lo que queda cesado de su contrato de trabajo a partir del 31 de marzo de 2006, con responsabilidad patronal. Con ello más bien se obvia los informes de la Contraloría General de la República, así como el estudio y valoración de puestos, a partir del cual se pasaría toda la planilla contratada por el fiduciario a un régimen de empleo público. El Banco pasó a ser un simple agente pagador. Aparentemente la decisión del Banco se sustenta en el rechazo, por parte de la Contraloría General, de la partida de salarios del fideicomiso, dado que el Director Ejecutivo del Servicio no cumplió las instrucciones que se le giraron en el 2004. No puede trasladarse a los funcionarios la responsabilidad por esa eventual negligencia. Con base en el criterio jurídico 035 ALSAL del 1° de marzo de 2006 y el dictamen de la Procuraduría General de la República C-261-2000 del 23 de octubre del 2000, queda claro que los trabajadores del Servicio Fitosanitario del Estado están afectos al régimen de empleo público. Agrega el actor que ya por medio del Decreto Ejecutivo #32889-H del 1° de febrero de 2006 se había autorizado al Ministerio de Agricultura y Ganadería a gestionar la incorporación de las plazas, y a la Autoridad Presupuestaria a considerarla. Por oficio DM-132-06 el Ministro de Planificación comunicó al jerarca de Agricultura y Ganadería la aprobación de la estructura organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado. Así, las disposiciones del informe DFOE- AM-41/2005 de la Contraloría General de la República se cumplieron. En cuanto al otro informe de ese órgano, el DFOE-AM-42/2005, se dispuso ahí que no se autorizaría ningún gasto con cargo al patrimonio del fideicomiso, sin aprobación de la Contraloría. El pago de salarios se autorizó por dos meses, plazo extendido luego a tres meses. Con ello la Contraloría se contradice, pues primero autoriza el fideicomiso, y luego lo censura. Asimismo, primero indicó que era un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Agricultura y Ganadería, para luego decir que era de mínima desconcentración. El Banco efectúa también una lectura equivocada de la situación, proponiendo como remedio el despido de los trabajadores. Indica el recurrente que presentó formal reclamo contra su despido, mediante el oficio AL-006- 2006 del 8 de marzo de 2006, rechazado por el #BN FID-0876-06 del 13 de marzo de 2006. Considera lesionados sus derechos al trabajo, al salario y al empleo público (artículos 56, 57, 191 y 192 de la Constitución Política). Solicita el recurrente que se anule el oficio FID.0690- 2006 del 28 de febrero de 2006, que decreta la finalización de su contrato laboral; que se deje sin efecto el plazo fijado por la Contraloría en los informes DFOE-AM-41/2005 y DFOE-AM- 42/2005 para pagar los salarios de los funcionarios del Servicio Fitosanitario del Estado, a quienes se le seguirá cancelando su estipendio, hasta que se incorpore la estructura del Servicio en el Ministerio de Agricultura y Ganadería; y que se ordene al Director del Servicio dicho concluir el trámite de traslado de plazas al sector público.

2. -

   Pidieron se les tuviera también recurrentes en este amparo, J.M.J.M., J.R.F. (folio 160), M.L.V. C. (folio 178), S.R.R. (folio 182), D.M.S., Y.M.O. (folio 186), J.T.S. (folio 190), M.E.V. (folio 194), R.C. Fuentes (folio 198), H. A.O. (folio 202), M.E.R.C. (folio 206), R. A.V., R.C.J. (folio 210), M.M.P.M. (folio 214), R.M.P., R.P.C., R.R.Z., R. S.C., P.B.A., J.C.M.G., E. B.A., G.M.K. (folio 218), J.F.C., J.L.R., A.E.S., C.C.M., G.A. S., G.P.C., R.G.S. (folio 223), A.S.C., L.C.C. (folio 378) .

3. -

   Informan bajo juramento E.S.U., en su calidad de P. de la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica y A.E. A., Director a.i. de BN Fiduciaria (folio 239), que las actuaciones del Banco han sido absolutamente congruentes con la autorización presupuestaria para el funcionamiento del fideicomiso que dictó la Contraloría General de la República. Luego de interpuesto el amparo, pero antes de la notificación del auto de curso, la Contraloría otorgó una prórroga expresa. Que el órgano contralor ha sido categórico al señalar las actuaciones que deben seguirse para eliminar de la operativa del Fideicomiso los aspectos para los cuales estima no existe suficiente asidero, lo que incluía dar por terminada la relación laboral con los funcionarios del Servicio Fitosanitario del Estado, al 31 de marzo de 2006. La Contraloría General de la República, por oficio 4419 del 28 de marzo de 2006, y en atención de los principios de lógica, razonabilidad y proporcionalidad, otorgó una prórroga al aprobar parcialmente un presupuesto extraordinario para darle contenido económico a la partida de remuneraciones por cinco meses, a contar a partir del 1° de abril y hasta el 31 de agosto de 2006. Esto, mientras se concreta la creación y nombramiento de las plazas al Ministerio de Agricultura y Ganadería. Que las disposiciones que dicte la Contraloría dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio. El actor tiene un contrato laboral con el fideicomiso #539-MAG-SFE-BNCR, que se está dando por finalizado. En una sentencia anterior la Sala declaró la relación de servicio de estos trabajadores como de empleo privado. Solicitan que se desestime el recurso planteado.

4. -

   R.A.M., Contralora General de la República, rindió su informe (folio 293) diciendo que los contratos relacionados con este recurso no se celebraron con el Servicio Fitosanitario del Estado, sino que quien contrataba ese personal, bajo una relación laboral privada, era el Banco Nacional de Costa Rica, como fiduciario del fideicomiso #539-MAG- SFE-BNCR. El recurrente V. Y. ha mantenido una larga relación jurídica de carácter privado con el Banco, desde el inicio del fideicomiso. Así, el 1° de diciembre de 1999 se suscribió una contratación directa de asesoría jurídica entre la empresa Servicios Legales del Oeste, S.A., representada por V.Y., y el Banco Nacional de Costa Rica, en la condición dicha de fiducirario. El 30 de mayo de 2003 ambas partes suscribieron un nuevo contrato. En ninguno de los dos casos se aludió a algún trámite de concurso de antecedentes. La Contraloría, en efecto, por oficio #009890 (DAJ-1785) del 1° de setiembre de 1999 refrendó el contrato de fideicomiso #539-MAG-BNCR-SFE, pero no se ha incurrido en el cambio de criterio que se acusa. Que la aseveración del actor, en el sentido de que ya forman parte del régimen de empleo público debe examinarse en la vía ordinaria, sin que lleve razón en su alegato. No es cierto que del informe de la Contraloría DFOE-AM-41/2005 se desprenda orden alguna de incorporar específicamente a ese grupo de trabajadores en la planilla estatal. En todo momento a lo que se hace referencia es a la estructura administrativa en general. Sobre el grado de desconcentración del Servicio Fitosanitario del Estado, por resolución #13484 (FOE-AM-0672) de las 13:30 horas del 2 de noviembre de 2004 se estableció que ella se había fijado reglamentariamente -no a través de la ley- y de forma tan limitada, que incluso se dudó de que se tratara de alguna de las formas de desconcentración administrativa. Igual criterio mantuvo la Procuraduría General de la República, en su dictamen C-175-2004 del 11 de mayo de 2004. Aduce la recurrida que antes de la notificación del auto de curso del amparo, la Contraloría había decidido extender el plazo de los contratos, por lo que el recurso carece de interés, consistiendo la petitoria del actor en la ampliación de dicho plazo. Así, mediante oficio #4419 (FOE-AM-0218) del 28 de marzo de 2006, el Área de Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría comunicó al Ministerio de Agricultura y Ganadería y al Banco Nacional de Costa Rica la aprobación parcial del presupuesto extraordinario #2-2006, a cargo del presupuesto del fideicomiso 539-MAG- SFE-BNCR, con el fin de dar contenido a la partida de remuneraciones por cinco meses: del 1° de abril al 31 de agosto de 2006, que cubre los salarios de ciento ochenta y cinco plazas, contratadas bajo el régimen laboral privado por el Banco Nacional en su calidad de fiduciario. Esto, porque el Servicio Fitosanitario del Estado y el Ministerio de Agricultura y Ganadería deben finalizar el proceso de regularización de los recursos humanos del Servicio, para asegurar la eficiencia y continuidad del servicio que se presta y cumplir lo señalado en los informes DFOE-AM-41/2006 y DFOE-AM-42/2006. Además, por oficio #4425 (FOE-AM- 0219) del 28 de marzo, la Contraloría comunicó al Ministerio dicho la aprobación parcial de la modificación externa #4-2006 al presupuesto ordinario de la cuenta especial del Servicio Fitosanitario del Estado, para transferir recursos al Fideicomiso Fitosanitario MAG-539- BNCR. Las disposiciones giradas al Ministerio, el Servicio Fitosanitario y el Banco no son un cambio de criterio. Desde el inicio (oficio #009890, DAJ-1785 del 1° de setiembre de 1999), la Contraloría advirtió que es improcedente que un Ministerio transfiera sus competencias externas y potestades de imperio al banco fiduciario, así como que las personas contratadas por este último asuman funciones esenciales. Nunca se autorizó un esquema de contratación de personal regido por el derecho laboral privado para asumir labores de la función pública. Ello solo se deriva de una lectura equivocada de las cláusulas segunda inciso a), sexta y octava del contrato. El fideicomiso constituía una forma de administración de los fondos líquidos del Servicio (agente pagador) a nivel presupuestario, pues de conformidad con la programación financiera y presupuestaria requerida, se contempló en el fideicomiso las transferencias que correspondan a ese órgano del Ministerio de Agricultura y Ganadería, para que el Servicio –previa aprobación de su presupuesto anual– cubriera gastos como el pago de las plazas de los funcionarios que laboran para el órgano, los bienes y servicios requeridos. El Servicio Fitosanitario del Estado, de acuerdo con el artículo 4° de la Ley de Protección Fitosanitaria, tiene personalidad jurídica instrumental, por lo cual sus presupuestos son analizados y aprobados por la Contraloría General de la República. En este sentido, la cláusula segunda del contrato reafirma que la contratación de personal atañía al Servicio, como órgano con personalidad jurídica instrumental del Ministerio de Agricultura y Ganadería y no al Banco Nacional de Costa Rica como fiduciario. Que el Banco ofreciera el servicio de contratación del personal no lo convertía en patrono, sino que su papel era simplemente administrativo. Entender que los empleados del Servicio eran del Banco Nacional, implicaría una delegación irregular de competencias públicas. Se atenta también contra los principios que rigen el empleo público, como son el de idoneidad, contratación por oposición, estabilidad laboral e imposibilidad de convenir entre sí las partes las condiciones de su relación. Cuando se refrendó el contrato de fideicomiso, en 1999, se advirtió claramente que el personal de Servicio debía formar parte de la planilla del órgano. Las posteriores advertencias de la Contraloría han seguido esa pauta inicialmente fijada (oficios #10872 DI-AA-354 del 13 de octubre de 2000, #668 DI-AA-192 del 23 de enero de 2002, #FOE-AM-0747 del 27 de noviembre de 2004, #14814 FOE-AM-0676 del 16 de noviembre de 2005). De igual modo, los informes DFOE-AM- 49/2004, DFOE-AM-41/2005 y DFOE-AM-42/2005, mantienen el criterio ya explicado y no implican desconocimiento del refrendo del contrato de fideicomiso. Con base en el artículo 14 de la Ley de la Administración Financiera y directrices de la materia, se inició un proceso de fiscalización presupuestaria de los fideicomisos constituidos con fondos públicos. Al analizar el fideicomiso 539-MAG-SFE-BNCR se encontró que la Administración se había apartado de los criterios del órgano contralor al refrendar el contrato y que el Banco fiduciario empezó a contratar particulares bajo un régimen laboral privado, para que asumieran las funciones del Servicio Fitosanitario del Estado. Estas personas, aunque podrían reputarse funcionarios de hecho, lo cierto es que han venido trabajando al amparo de una relación laboral privada, sin un proceso uniforme y predefinido de selección para el nombramiento; no están cubiertos por regímenes de prohibición o dedicación exclusiva; los horarios laborales, salarios, aumentos, asignación y características del puesto, quedan a la libre determinación de las partes. Una gran parte del personal contratado por el Banco se hizo sin que conste su idoneidad para el cargo, como son determinada cantidad de años de experiencia y contar con títulos profesionales o de oficios. Por esto, lejos de lesionar la Contraloría General los artículos 191, 192, 56 y 57 de la Constitución Política, busca garantizar su respeto. Lo que se pretende ahora es que se declare el momento a partir del cual tienen derecho a que se les nombre en las plazas del Servicio Fitosanitario, materia que no es propia del amparo. Por otra parte, la Contraloría no puede entrar a detallar a la administración activa la forma en que puede regularizarse la situación de esos trabajadores, pues implicaría extralimitarse en sus labores de fiscalizadora. Es por ello que en ningún momento se giraron instrucciones específicas a ese propósito. Además, atendiendo a principios de conveniencia y oportunidad, y para no interrumpir la prestación y continuidad del servicio, se otorgó al Estado todo el año 2005 para establecer la estructura y personal a cargo de ella. Mientras tanto se continuó aprobando la partida de remuneraciones del fideicomiso. El plazo inicialmente conferido fue prorrogado en dos oportunidades. La última prórroga vence, como ya se dijo, el 31 de agosto de este año. El plazo es para que la Administración de cumplimiento a las recomendaciones ya efectuadas. Una vez que lo haya hecho podría determinar que en ciertos casos las personas no pueden pasar a ocupar los puestos equivalentes en la función pública y se daría por concluida la relación laboral, de acuerdo con las reglas del derecho laboral privado. Ya por sentencias #2004-1439 y #2005-3215 la Sala determinó que por tratarse del régimen laboral privado, las reclamaciones de los trabajadores del Servicio debían conocerse en la vía ordinaria laboral. El recurrente V.Y. no demuestra que haya sido nombrado mediante concurso de antecedentes o que de alguna otra forma haya concursado para el puesto al que ahora dice tener derecho. El estudio del Departamento de Recursos Humanos no puede dar por sentada la idoneidad de los funcionarios y por clasificados los puestos. El estudio es solo uno de los pasos en la transición del régimen laboral privado al público. El propio Director General de Servicio Civil, en el oficio #DG-107-2006 del 24 de marzo de 2006, explicó los requerimientos, insumos o actividades previas que se deben realizar y la documentación que hay que presentar. Todo ese proceso no se puede dar por concluido con la simple emisión del estudio dicho. Por otro lado, los actores distorsionan los alcances del dictamen #C-261-2000 de la Procuraduría General de la República, derivando de él la conclusión de que están cubiertos por un régimen de empleo público. Pero ese dictamen, como en su mismo texto se aclara, tuvo que emitirse sin contar con la documentación necesaria para ello, que el Ministerio de Agricultura y Ganadería nunca aportó. Solicita la recurrida que se rechace de plano el recurso, pues los puntos que en él se discuten son de mera legalidad, y, subsidiariamente, que se declare sin lugar, por no haberse acreditado ninguna violación a los derechos fundamentales de los actores.

5. -

   El Ministro de Agricultura y Ganadería, R.C.P., señaló en su informe (folio 328) que el Servicio Fitosanitario del Estado es un órgano de desconcentración mínima de esa instancia, creado por Ley #7664 del 8 de abril de 1997. Los funcionarios del Servicio fueron contratados a través del fideicomiso #539 MAG/BNCR/SFE y durante muchos años se han mantenido dentro de un esquema de derecho laboral privado. Con anterioridad, existía la Dirección de Sanidad Vegetal y para administrar los recursos de ese órgano se constituyó el fideicomiso MAG/BANCOOP/SANIDAD VEGETAL, que luego dio origen al fideicomiso #539 citado. Este último se fundamentó en la Ley #7664, de Protección Fitosanitaria. Los recursos del fideicomiso están constituidos en su totalidad por fondos públicos y en esa condición, en los últimos dos años, han estado sujetos a estrecha fiscalización de la Contraloría General de la República. Ese órgano rindió un informe específico en el año 2004 y otro de seguimiento con recomendaciones en el 2005. En ellos se indicó al Ministerio, al Servicio y al Banco fiduciario que la situación de empleo del personal del Servicio era irregular, pues tratándose de personas que desempeñaban una función pública no podían estar contratados bajo un régimen de derecho laboral privado. La Contraloría indicó que eventualmente improbaría los recursos para el pago de los salarios de los empleados, pero nunca recomendó su despido, sino la normalización de su situación jurídica. El Banco Nacional de Costa Rica, sin embargo, al tener como plazo máximo para pagar los salarios de los servidores el 31 de marzo de 2006, interpretó que debía finalizar la relación laboral con ellos. A partir de diciembre de 2005, el Servicio Fitosanitario y ese Ministerio han emprendido todas las acciones posibles para normalizar el régimen de empleo de esos trabajadores, lo cual incluía gestiones ante la Autoridad Presupuestaria, la Dirección General de Servicio Civil y el Ministerio de Planificación. Finalizar todo el proceso en tres meses era materialmente imposible. Se buscó el compromiso de las instituciones estatales involucradas de acelerar el trámite y no perjudicar a las ciento ochenta y cinco personas afectadas. Se solicitó, además, antes del 31 de marzo de 2006, a la Contraloría General de la República, la prórroga del plazo inicialmente conferido, a lo cual se accedió el 28 de ese mismo mes, por oficios #4416 y #4425, extendiéndolo hasta el 31 de agosto de este año. A esa fecha se logrará finalizar el traslado de los puestos o plazas al régimen de empleo público. Ello demuestra la actuación diligente y conforme a derecho de las instancias del Poder Ejecutivo. El amparo, en ese sentido, se intentó prematuramente, debiendo rechazarse en todos sus extremos.

6. -

   J.H.L., D. General de la Dirección de Servicios de Protección Fitosanitaria del Estado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, informó bajo juramento (folio 346) que inició sus labores como Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado el 1° de febrero de 2006. Iniciando sus funciones se le remitió el oficio #1205 del 27 de enero de este año de la Gerente del Área de Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente de la Contraloría General de la República, extendiendo el plazo final para pagar los salarios de los trabajadores del Servicios con dineros del fideicomiso 539 MAG/BNCR por un mes, que vencía el 31 de marzo. Ello con el fin de que se diera cumplimiento a las disposiciones de los informes DFOE-AM 41/2005 y DFOE-AM 42/2005. Se dedicó a encontrar una solución al problema laboral de los involucrados, que se debe a criterios que se vienen exponiendo desde 1999, sin que se trate de un abrupto cambio de criterio de la Contraloría General, como lo plantea el actor. Hasta el momento, se ha logrado que las autoridades de los Ministerios de la Presidencia, Hacienda, Planificación, Ambiente y Agricultura se comprometan ante la Contraloría General a cumplir sus disposiciones, mediante un cronograma de actividades y con el fin de resolver el problema del estatus laboral de los funcionarios del Servicio. Además, mediante los oficios #4425 y #4419 del 28 de marzo de 2006 la Contraloría aprobó el contenido presupuestario para el pago de salarios de los funcionarios del Servicio. Por oficio BN FID-1054-06 del 29 de marzo de 2006, J.S.C., de BN Fiduciaria, comunicó a cada uno de los funcionarios del Servicio Fitosanitario que se les continuará pagando el salario con el fideicomiso 539 MAG BNCR, dejando sin efecto el preaviso que se cuestionó. En La Gaceta #67 del 4 de abril de 2006 se publicó el Decreto Ejecutivo #32994 con la nueva estructura organizativa del Servicio. Todas esas gestiones se dirigen a mantener la estabilidad laboral de los funcionarios del Servicio Fitosanitario y lograr que los ampare el régimen de servicio civil. Pide declarar sin lugar el recurso.

7. -

   En escrito del 4 de mayo de 2006, el recurrente V.Y., se refirió (folio 384) al informe del Director del Servicio Fitosanitario del Estado, aduciendo que en él se confirma la actuación negligente y deficiente de ese órgano, en perjuicio de sus servidores. El Director no efectuó gestión alguna antes de la interposición del amparo ni se opuso al despido de los trabajadores del Servicio ante la Contraloría. Que el oficio BNFID-1054-06 del 29 de marzo de 2006, del cual aporta copia, pero tachando el nombre del receptor, iba dirigido a él, disponiendo su despido a partir del 31 de agosto de 2006. Con ello, además, están desatendiendo la orden girada en el auto de curso de este amparo. En esa misma fecha (folio 387) insistió el recurrente en que la Contraloría General de la República cambió intempestivamente las tesis relacionadas con este caso. Que el Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Agricultura y Ganadería estudió sus funciones, comprobó su idoneidad y le asignó el puesto SFE-033, recomendando la clasificación de Profesional 4, con especialidad en derecho. De acuerdo con el principio jurídico del contrato realidad, desde la fecha en que le comunicaron el resultado del estudio pasó a ser empleado público del Ministerio mencionado. La nueva intención de despido del Banco resulta contraria a los artículos 56, 57, 191 y 192 de la Constitución Política. Alega que las disposiciones del informe DFOE-AM-41/2005 de la Contraloría General de la República ya se cumplieron. No es cierto que el recurso carezca de interés actual, pues la amenaza de despido sigue cerniéndose sobre los trabajadores del Servicio Fitosanitario del Estado. Considera que el caso que se platea reviste aspectos de constitucionalidad, por lo que debe resolverse abordando el problema de fondo. Solicita se deje sin efecto la disposición de la Contraloría General de la República de fijar como plazo máximo el 31 de agosto de 2006 para el pago de los salarios, mediante el fideicomiso mencionado y ordenar al Director del Servicio Fitosanitario del Estado realizar las gestiones pertinentes para cumplir con el traslado de la planilla del fideicomiso al Servicio. También en escritos del 4 de mayo (folios 416 y 426) el actor agregó manifestaciones relacionadas con los informes rendidos por el representante del Banco Nacional de Costa Rica y el Ministro de Agricultura y Ganadería, en el mismo sentido de sus otras manifestaciones de ese día.

8. -

   En memorial del 22 de mayo de 2006 (folio 428) el actor reiteró que la nueva orden de despido implica desobediencia de lo ya ordenado por la Sala en el auto del 29 de marzo de 2006.

9. -

   En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

   R.M.A.S.; y,

   Considerando:

   I.-

   De previo. En vista de las peticiones de folios 160, 178, 182, 186, 190, 194, 198, 202, 206, 210, 214, 218, 223 y 378, de funcionarios del Servicio Fitosanitario del Estado para que se les tenga como parte activa en este proceso, valga aclarar que por atacarse omisiones que afectan a todos y cada uno de los trabajadores de esa dependencia -aunque no por ello generales, ni normativos-, una efectiva tutela de sus derechos fundamentales, así como un resultado racional y equitativo del amparo apuntan a conferirle a su sentencia efectos para todos los empleados que se encuentren en la misma situación del actor, al menos, en lo que toca a las actuaciones cuestionadas, sin exigir a cada uno de ellos que acuda a esta vía para hacer valedera su eficacia para su caso particular.

   II.-

   Objeto del recurso. Procuran los recurrentes evitar el despido masivo, bajo condiciones de derecho laboral privado, de los trabajadores del Servicio Fitosanitario del Estado, pues a su juicio no deben soportar la carga de la inercia del Ministerio de Agricultura y Ganadería y otras dependencias públicas, ni el cambio intempestivo de criterio de la Contraloría General de la República. Asimismo, aseguran que, en virtud de estudios efectuados, esos puestos se rigen ahora por el régimen de empleo público.

   III.-

   Desde un inicio se precisa que la definición de esta última pretensión resulta ajena a la competencia de la Sala, en la medida en que estipular, por ejemplo, los alcances que pueden darse al informe técnico #DRH-AO-51-05 del 7 de setiembre de 2005 de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Agricultura y Ganadería sobre los puestos del Servicio Fitosanitario del Estado, particularmente acerca de si con su sola emisión los trabajadores que actualmente los ocupan quedaron incorporados al régimen de servicio civil o a cualquiera otro de derecho público, compete a las instancias administrativas especializadas y no a este Tribunal. A ellas atañe igualmente definir si, una vez creada la estructura de puestos públicos, ella debe llenarse mediante traslado, asignación o a través de un concurso público. La Sala, en el recurso de amparo, debe limitarse a tutelar únicamente los derechos de carácter fundamental previstos en la Constitución y los instrumentos internacionales sobre derechos humanos y mientras no se demuestre la emisión de un acto de la Administración que indubitablemente confiera la condición que pretenden los actores, la tutela en esta sede no resulta viable. Sobre este extremo, por lo tanto, el amparo debe rechazarse.

   IV.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   1. que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Servicio Fitosanitario del Estado y el Banco Nacional de Costa Rica suscribieron el contrato de fideicomiso #539-MAG-BNCR-SFE, refrendado por la Contraloría General de la República mediante oficio #009890 (DAJ-1785) del 1° de setiembre de 1999 (informe de folio 293 y folio 354);

   2. que el Banco Nacional de Costa Rica, como fiduciario de dicho contrato, firmó contratos laborales con los trabajadores del Servicio Fitosanitario del Estado, con base en las disposiciones del Código de Trabajo que rigen las relaciones entre particulares (folios 130 y 65);

   3. que en el informe DFOE-AM-49/2004 del 17 de diciembre de 2004 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente, de la Contraloría General de la República, sobre los resultados del estudio del presupuesto ordinario del fideicomiso del Servicio Fitosanitario del Estado #539-MAG-SFE-BNCR para el año 2005, se concluyó que se había producido un traslado de funciones esenciales del Servicio a la administración del fideicomiso, por lo que se confirió a la Administración nueve meses para que estableciera la estructura y personal a cargo dentro del Servicio Fitosanitario y no fuera de él (folio 28);

   4. que en el informe DFOE-AM-41/2005 del 15 de diciembre de 2005 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente, de la Contraloría General de la República, sobre los resultados del estudio del presupuesto ordinario de la cuenta especial del Servicio Fitosanitario del Estado #539- MAG-SFE-BNCR para el año 2006, se recordó que el fideicomiso que autoriza el artículo 65 de la Ley de Protección Fitosanitaria es solamente de inversión, por lo que, a través suyo, no pueden ejecutarse funciones propias del Ministerio. No obstante, extendió el plazo conferido para los fines de adaptación ya dichos por dos meses más (folio 67);

   5. que en el informe DFOE-AM-42/2005 del 15 de diciembre de 2005 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente, de la Contraloría General de la República, sobre los resultados del estudio del presupuesto ordinario del fideicomiso del Servicio Fitosanitario del Estado #539-MAG- SFE-BNCR para el año 2006, se reiteraron las conclusiones y plazos del estudio sobre el presupuesto de la cuenta especial del Servicio (folio 90);

   6. que por oficio #DM-132-06 del 1° de febrero de 2006 del Ministro de Planificación, se aprobó la estructura organizacional del Servicio Fitosanitario del Estado (folio 83);

   7. que mediante el Decreto Ejecutivo #32889-H del 1° de febrero de 2006, publicado en el Diario Oficial La Gaceta #34 del 16 del mismo mes, se indicó que la Autoridad Presupuestaria considerará la solicitud de creación de plazas presentada, entre otras dependencias, por la Dirección de Servicios de Protección Fitosanitaria (folio 81);

   8. que mediante oficio #FID.0690-2006 del 28 de febrero de 2006 el representante legal del Banco Nacional de Costa Rica comunicó al actor V.Y. la cesación de su contrato de trabajo, a partir del 31 de marzo de ese año (folio 65). Respecto de otros empleados se alude a oficios de igual contenido (folios 160, 178, 182, 186, 190, 194, 198, 202, 206, 210, 214, 218, 223 y 378);

   9. que de acuerdo con el oficio #3177, DFOE-105, del 2 de marzo de 2006 de la Gerente de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, dirigido al Presidente de la República, transcurrieron quince meses desde que se dispuso la modificación del esquema del recurso humano del Servicio Fitosanitario del Estado sin que se haya avanzado lo suficiente (folio 154);

   10. que los Ministros de la Presidencia, Hacienda, Planificación, del Ambiente y Energía y Agricultura se comprometieron ante la Contraloría General de la República, en nota del 27 de marzo de 2006, a cumplir sus disposiciones de regulación del estatus laboral de los funcionarios del Servicio Fitosanitario del Estado, de acuerdo con un cronograma de actividades que adjuntaron (informe de folio 346, folios 358 a 362)

   11. que por oficio #4419, FOE-AM-0218, del 28 de marzo de 2006 de la Gerente del Área de Servicios Agropecuarios de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República se prorrogó la autorización sobre el contenido presupuestario de la partida de remuneraciones por cinco meses más, es decir, del 1° de abril al 31 de agosto de 2006 (folio 244);

   12. que por medio del oficio BN FID-1054-06 del 29 de marzo de 2006 de BN Fiduciaria se comunicó a los trabajadores del Servicio Fitosanitario del Estado que se continuará pagando sus salarios con cargo al fideicomiso #539-MAG-BNCR, dejando sin efecto el preaviso del 28 de febrero de este año, y estableciendo como nueva fecha de finalización del contrato de trabajo el 31 de agosto de 2006 (informe de folio 346 y folio 425);

   13. que mediante el Decreto Ejecutivo #32994, publicado en La Gaceta #67 del 4 de abril de 2006 se estableció la nueva estructura organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado (informe de folio 346 y folio 368);

   14. que de acuerdo con el oficio #4961, CO-152, del 6 de abril de 2006 de la Contralora General se indicó al recurrente V.Y. que, según los registros del Área de Servicios Agropecuarios, a esa fecha ya se habían cumplido las disposiciones 4.1.a), 4.2.a), 4.3.a) y 4.3.c) del informe DFOE-AM 49/2004; las 4.1.a), 4.2.a) y 4.2.d) del informe DFOE-AM 41/2005; y las 4.1.a), 4.1.b) y 4.2 del informe DFOE-AM 42/2005; que están en proceso de cumplimiento las disposiciones 4.2.b) del informe de 2004, las 4.2.b) y 4.2.c) del informe DFOE-AM 41/2005 y la 4.3 del informe DFOE-AM 42/2005; mientras que la disposición 4.3.b) del informe del 2004 fue reiterada en el DFOE-AM 41/2005 (folio 408).

   V.-

   Sobre el fondo. En el artículo 65 de la Ley de ProtecciónFitosanitaria, #7664 de 8 de abril de 1997, se indica:

   “Lo recaudado por la ejecución de la presente ley se destinará, exclusivamente, a la operación normal del Servicio Fitosanitario del Estado y será administrado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería mediante este Servicio, por medio de un fideicomiso, conforme a los programas y presupuestos anuales.

   Los fondos se depositarán en una cuenta especial en cualquier banco del Sistema Bancario Nacional. Además, el Ministerio podrá establecer convenios con organismos internacionales de protección fitosanitaria, de los que Costa Rica sea miembro. La revisión y el control estarán a cargo de la Contraloría General de la República.

   Cuando la administración se realice mediante fideicomiso, el contrato se suscribirá con cualquiera de los bancos del Sistema Bancario Nacional.”

   Con base en esta autorización legal fue que en 1999 se suscribió el contrato de fideicomiso #539-MAG-BNCR-SFE, entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Banco Nacional de Costa Rica, con el propósito de administrar los recursos para la operación normal del Servicio Fitosanitario del Estado. Sin embargo, desde el momento mismo en que se refrendó el convenio, la Contraloría General de la República advirtió que ese instrumento contractual no debía acarrear la traslación del ejercicio de competencias públicas al fiduciario. Cinco años después el órgano contralor constató que tal tendencia, lejos de evitarse, se había consolidado en el manejo del fideicomiso, emitiendo, por ello, una serie de disposiciones correctivas de la anomalía y que, en lo que aquí interesa, buscan allegar a la estructura estatal funciones y servidores que deben ser eminentemente públicos. Se advirtió desde el año 2004 a la administración activa que resultaban necesarias modificaciones estructurales del Servicio Fitosanitario del Estado. Sin embargo, a la fecha, ellas no han concluido. Es en este sentido que la Sala considera que la Contraloría no ha incurrido en una variación intempestiva de sus criterios, tema que podría vincularse con los derechos fundamentales, desde la perspectiva del principio de confianza legítima y del de intangibilidad de los actos propios declarativos de derechos. Pero, en la especie, no se demuestra que la Contraloría haya propiciado en los trabajadores del Servicio Fitosanitario del Estado la convicción de que se encontraban disfrutando de un derecho o de una situación jurídica consolidada de derecho público, ni mucho menos ha declarado expresamente derecho alguno en este sentido, lo cual, en todo caso, resultaría ajeno a sus competencias de fiscalización. En suma, no resulta violatorio de los derechos fundamentales de los recurrentes la emisión de los informes de la Contraloría General de la República del 2004 y 2005, relacionados con el Servicio Fitosanitario del Estado, ni las medidas que en ellos se han dispuesto con el fin de hacer que la organización del servicio quede incorporada formalmente dentro del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

   VI.-

   Llevan razón los actores, sin embargo, al aducir que no deben soportar las consecuencias perjudiciales que implica para ellos el retardo en la aplicación de las medidas que se dijeron, traducidas en la amenaza concreta que enfrentaron a finales de marzo de 2006 de perder su empleo, reiterada para el 31 de agosto de este año, así como de la ruptura de la continuidad en la prestación de las funciones propias del Servicio Fitosanitario del Estado. De los artículos 140 inciso 8), 191 y 192 de la Constitución Política se deriva la obligación estatal de vigilar el buen funcionamiento de sus despachos y pese a que la cuestión radica aquí en que los empleados del Servicio Fitosanitario del Estado no están integrados formalmente a la estructura estatal, no cabe duda del carácter público de ese órgano del Ministerio de Agricultura y Ganadería ni de las atribuciones que desarrolla. De denegarse la autorización para continuar pagando las remuneraciones a quienes materialmente desempeñan las labores del Servicio, bajo el régimen actual, antes de que se finiquite la organización del personal del órgano bajo el sistema de empleo público, no solamente quedarán cesantes los servidores, sin haber tenido oportunidad de trasladarse a la nueva estructura -por los medios, como se dijo, que se determinen administrativamente-, sino que, además, se interrumpirán las labores del Servicio Fitosanitario. Si el atraso en la adaptación de la nueva estructura ha demorado innecesariamente de ello deberá derivar la responsabilidad disciplinaria que apunta la Contraloría General de la República en sus informes, pero no el colocar a los trabajadores dichos en una situación de incertidumbre, ni detener una importante actividad administrativa como es la protección fitosanitaria.

   VII.-

   De los informes rendidos y la documentación aportada por las partes de este asunto es posible concluir que la transición ordenada por la Contraloría General de la República está pronta a finalizar, pero que aún no ha terminado. Por ello, debe estimarse el amparo contra los accionados, ordenando: a) a la Contralora General de la República, permitir que se continúe pagando a los empleados del Servicio Fitosanitario del Estado por medio del fideicomiso #539- MAG-BNCR-SFE mientras no se haya organizado y puesto en funcionamiento la estructura de puestos del Servicio bajo el régimen de empleo público; b) al Presidente de la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica y al Director de BN Fiduciaria mantener la relación de empleo con los trabajadores del Servicio Fitosanitario del Estado mientras no se haya organizado y puesto en funcionamiento la estructura de puestos del Servicio bajo el régimen de empleo público; c) al Ministro de Agricultura y Ganadería y al Director General de la Dirección de Servicios de Protección Fitosanitaria del Estado de ese Ministerio proveer lo necesario, dentro de sus competencias, para concluir en un plazo máximo de tres meses, contado a partir de la comunicación de esta sentencia, la organización y ejecución de la estructura de puestos del Servicio bajo el régimen de empleo público.

   VIII.-

   El magistrado L.F.S.C. salva el voto y declara sin lugar elrecurso.

   Por tanto:

   Se declara con lugar el recurso. Se ordena a: a) R.A.M., Contralora General de la República, o a quien ocupe su cargo, disponer lo necesario para que se permita continuar pagando a los empleados del Servicio Fitosanitario del Estado su salario por medio del fideicomiso #539-MAG-BNCR-SFE mientras no se haya organizado y puesto en funcionamiento la estructura de puestos del Servicio bajo el régimen de empleo público; b) E.S.U., Presidente de la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica y a A.E.A., Director a. i. de BN Fiduciaria, o a quienes ocupen sus puestos, mantener la relación de empleo con los trabajadores del Servicio Fitosanitario del Estado mientras no se haya organizado y puesto en funcionamiento la estructura de puestos del Servicio bajo el régimen de empleo público; y c) a R.C.P., Ministro de Agricultura y Ganadería, y J.H.L., Director General de la Dirección de Servicios de Protección Fitosanitaria del Estado de ese Ministerio, o a quienes ocupen sus puestos, proveer lo necesario, dentro de sus competencias, para concluir en un plazo máximo de tres meses, contado a partir de la comunicación de esta sentencia, la organización y ejecución de la estructura de puestos del Servicio bajo el régimen de empleo público. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados, los cuales se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Se advierte a R.A.M., Contralora General de la República; E.S.U., Presidente de la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica; A.E.A., Director a. i. de BN Fiduciaria; R.C.P., Ministro de Agricultura y Ganadería, y a J.H.L., D. General de la Dirección de Servicios de Protección Fitosanitaria del Estado de ese Ministerio, o a quienes desempeñen esos puestos, que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. N. a los recurridos la presente resolución EN FORMA PERSONAL.Comuníquese.-

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

   Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

   Teresita Rodríguez A. Jorge Araya G.

   EXP. 06-003068-0007-CO

   Voto Salvado del Magistrado Luis Fernando Solano Carrera

   Concuerdo parcialmente con lo afirmado en la sentencia de mayoría, salvo en algo fundamental y es que la Contraloría General de la República (lo cual se evidencia en el voto de la Sala), había venido señalando insistentemente la irregularidad funcionarial creada con el fideicomiso en cuestión. Eso significó que por muchos años, a través de un mecanismo creado contra el espíritu del artículo 192 constitucional, se había instaurado todo un aparato administrativo fuera del manejo y control ordinario, con lo cual, lo que resolvió la administración en punto a la finalización de los contratos laborales, a mi modo de ver no reviste ilegitimidad alguna, sino más bien, una corrección del entuerto señalado. Por tal motivo, estimo que el recurso debe declararse sin lugar en su totalidad.

   Luis Fernando Solano C.

   Magistrado

   FSC/orl/pmc.