Sentencia nº 14221 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 26 de Septiembre de 2006

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quincehoras con siete minutos del veintiséis de setiembre del dos mil seis.-

Recurso de amparo interpuesto por J.M.M., mayor, soltero, abogado, portador de la cédula de identidad No. 1-728-265, a favor de CIRUGÍA PLÁSTICA DG DE COSTA RICA S.A. contra EL ALCALDE y EL JEFE DE PATENTES, AMBOS DE LA MUNICIPALIDADDE ESCAZÚ.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 19:45 hrs. del 22 de julio del 2005 (visible a folios 1-10), el recurrente interpuso recurso de amparo contra las autoridades recurridas y manifestó que la amparada, es propietaria de una Clínica Médico Estética ubicada en el Hospital CIMA San José, en Escazú, desde hace, aproximadamente, cinco años. Dicha Clínica, se inició con la apertura del referido centro médico –el cual cuenta con la respectiva patente comercial otorgada por la Municipalidad accionada-, bajo la modalidad de un contrato de uso de las instalaciones. Señaló, que el 18 de noviembre del 2003, se presentó un inspector de la Corporación accionada al centro de estética y notificó una prevención mediante la cual se ordenó a dicho establecimiento, presentar los requisitos del otorgamiento de una licencia municipal. En consecuencia, indicó que el día 24 de noviembre del 2003, los representantes de la amparada presentaron dicha solicitud junto con la documentación que al efecto, señalaba el Reglamento para Licencias Municipales de la Municipalidad de Escazú del 22 de octubre de 1999. Así, esta norma, en la sección III, subsección I, título: Licencias Comerciales Permanentes, artículo 11, inciso f) señala en forma expresa: “(…) Requisitos: Para gestionar las licencias comerciales ante la Municipalidad de Escazú, se requiere la presentación de los siguientes documentos: (…) f) Copia certificada del contrato de arrendamiento del local comercial, en caso de que el mismo sea arrendado o certificación de propiedad emitida por el Registro Público de la propiedad en caso de que el local pertenezca al solicitante (…)”. De esta forma, y en vista de que no existe una relación de contrato de arrendamiento, sino, como se dijo, de contrato de uso, en el escrito de presentación de dicha solicitud se le hizo ver dicho hecho a la Sección de Licencias Municipales, aportándose a su vez, una copia del “folleto-contrato de adhesión” firmado con el Hospital CIMA San José. No obstante lo anterior y en vista de la situación supra expuesta, adujo que de conformidad con el oficio No. SLM-1205-03 del 26 de noviembre del 2003, la Sección de Licencias mencionada, requirió un documento extendido por el representante legal del Hospital citado a través del cual se hiciera constar la existencia del contrato de uso y además, el último recibo del pago de la póliza de riesgos de trabajo del Instituto Nacional de Seguros. En ese sentido, indicó que los recurridos, descartaron sin fundamentación alguna el resto de la documentación aportada para tales efectos, sea, la de demostrar la ocupación legítima dentro de las instalaciones de la Torre Médica del Hospital y, en consecuencia, exigieron requisitos imposibles de cumplir o bien, que no se encontraban, previamente, estipulados en el Reglamento señalado. Lo anterior, en contravención a la Ley Contrala Protección al Ciudadano de Requisitos y Trámites Administrativos. Asimismo, señaló que el día 5 de julio del 2004, se publicó en la Gaceta No. 30, el nuevo Reglamento de Licencias Municipales de la Corporación accionada. Indicó, que, nuevamente, el 2 de marzo del 2005, los accionados realizaron la prevención en cuestión a fin que en el plazo de cinco días, se presentaran los requisitos para la solicitud de una patente comercial, pues de lo contrario, se procedería con la suspensión de la actividad. De esta forma y en contra de dicha prevención, el día 7 de marzo del 2005 se interpuso un recurso de revocatoria con apelación en subsidio a través del cual se alegó el reconocimiento del silencio positivo a favor de la representada. Sin embargo, el mismo fue rechazado y, nuevamente, se solicitó la aportación de la documentación y requisitos supra indicados. Posteriormente, y en vista de la amenaza de cierre, indicó que se presentó una nueva solicitud de patente, explicándose que no existe una relación de arrendamiento entre las partes, sino una relación distinta de contrato de uso. No obstante lo anterior, la Sección de Licencias, al efectuar una nueva calificación de la solicitud planteada, requirió la aportación de un nuevo requisito, sea, una “(...) copia certificada por notario público o bien, original, para cotejar por funcionario municipal del contrato de arrendamiento suscrito entre el solicitante y el dueño del inmueble, a saber Banco Improsa S.A. (...).” Posición última, que se ha mantenido, aún cuando se interpuso un recurso de revocatoria y apelación en subsidio en contra de la misma. Bajo tales argumentos, consideró que las autoridades recurridas han inventado –sin fundamento jurídico alguno-, una serie de requisitos para obtener el respectivo permiso municipal bajo el supuesto de dos diferentes reglamentos de patentes. Aunado a ello, acusó que, al exigir una explicación fundamentada de por qué razón se les rechazó tácitamente la primera solicitud de permiso municipal y, expresamente, la segunda, los recurridos alegaron que tales documentos simplemente no eran de recibo. Razón última por la cual, estimó que los actos acá cuestionados, carecen de la debida fundamentación. En consecuencia, consideró que tales actuaciones, quebrantan los derechos fundamentales de los representantes de la sociedad amparada consagrados en los artículos 11 y 39 de la Constitución Política.

2. -

   Por resolución de las 12:28 hrs. del 23 de julio del 2005 (visible a folios 144-145), se le dio curso al proceso y se requirieron los informes a las autoridades recurridas.

3. -

   Informaron bajo juramento, M.A.S.S., en su condición de Alcalde, y C.Á.M., en su condición de Jefe de la Sección de Licencias Municipales de la Municipalidad de Escazú (visible a folios 147-166), que el Reglamento para Licencias Municipales de la Municipalidad de Escazú, tanto el publicado el 22 de octubre de1999, como el del 5 de julio del 2004, contemplan el requisito de aportar el contrato de arrendamiento del local comercial citado, a efecto de tutelar una ocupación legítima en el inmueble. Al respecto, refirieron que el ordenamiento jurídico no puede ser tan casuístico como lo pretende el accionante, toda vez que si bien es cierto, existen múltiples modalidades contractuales para satisfacer los intereses de los particulares, lo cierto es que la Municipalidad citada debe velar por el otorgamiento de las licencias comerciales en estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico y, consecuentemente, interpretar la norma a efecto de satisfacer el interés en ella perseguido. En cuanto al silencio positivo denegado, señalaron que se debe de tomar en cuenta que el interesado no ha cumplido en tiempo y forma con todos los requisitos que de conformidad con el ordenamiento jurídico se requieren para obtener la licencia solicitada; situación que, en consecuencia, no le permite cumplir con los supuestos de hecho y derecho previstos en los numerales 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, añadieron que la documentación presentada en las fechas mencionadas por el accionante, no sólo fue incompleta, sino que también, la misma fue presentada en forma extemporánea; sea, fuera del plazo de los diez días hábiles otorgados por la Sección de Licencias Municipales a través del oficio No. SLM-1205-03 del 26 de noviembre del 2003. Finalmente, y en lo tocante al tema de la falta de fundamentación de los actos objeto de impugnación, argumentaron que no lleva razón el recurrente, toda vez que del expediente se desprende con meridiana claridad que a los representantes de la amparada se les han indicado los correspondientes mecanismos recursivos que caben en contra de los mismos. Solicitó que se desestime el recurso planteado.

4. -

   En la substanciación del proceso se han observado lasprescripciones de ley.

   R. elM.A.G.; y,

   Considerando:

   I.-

   OBJETO DEL RECURSO. El recurrente acusó que las autoridades accionadas de la Municipalidad de Escazú, han vulnerado los derechos fundamentales consagrados en los artículos 11 y 39 de la Constitución Política. Lo anterior por cuanto y a fin de obtener el respectivo permiso municipal para el funcionamiento de su Clínica de Estética, los accionados han solicitado una serie de requisitos de imposible cumplimiento de conformidad con la normativa promulgada para tales efectos. Asimismo, adujo que los actos administrativos dictados producto de dicha solicitud, carecen de la debida fundamentación; siendo que, como consecuencia de tal situación, se ha irrespetado a su vez, el silencio positivo alegado, oportunamente.

   II.-

   HECHOS PROBADOS. De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo se tienen por acreditados los siguientes: 1) La sociedad Cirugía Plástica DG de Costa Rica, es propietaria de una Clínica Médico Estética ubicada en el Hospital CIMA San José, en Escazú (hecho incontrovertido). 2) El 18 de noviembre del 2003, la Sección de Licencias Municipales de la Municipalidad de Escazú, le notificó al centro de estética amparado, una prevención mediante la cual se ordenó la presentación de los requisitos completos para la tramitación de la licencia municipal. Lo anterior, dentro del plazo de cinco días hábiles. Asimismo, dicha notificación señaló que en contra de la misma, cabrían los recursos de revocatoria y apelación dentro de un plazo de cinco días (visible a folio 13). 3) El 24 de noviembre del 2003, los representantes de la amparada presentaron la solicitud de licencia municipal requerida mediante notificación del 18 de noviembre del 2003 (visible a folios 14-15). 4) Mediante oficio No. SLM 1205-03 del 26 de noviembre del 2003, la Jefe de la Sección de Licencias Municipales de la Municipalidad de Escazú, se refirió a la solicitud presentada por los representantes de la amparada el día 24 de esa misma fecha y les previno completar los requisitos exigidos para tales efectos. En ese sentido, se indicó en forma expresa: “(…) La solicitud hace la aclaración de que no se cuenta con un contrato de arrendamiento sino que tienen un contrato de “uso” con el Hospital Cima. Por lo tanto, y en aras de dar cumplimiento al inciso f) del artículo 11 del Reglamento supracitado, es menester que presenten a esta oficina un documento extendido por el representante legal de la administración del Hospital Cima donde indiquen o hagan constar la existencia de dicho contrato de uso. Deben presentar último recibo de pago de la póliza de riesgos de trabajo del Instituto Nacional de Seguros. Por lo tanto (…) en aplicación del artículo 6° de la Ley 8220 (…) se le otorga un plazo de 10 días hábiles, contado a partir del recibo de la presente comunicación para que resuelva los requerimientos prevenidos (…)” (visible a folios 50-51). 5) El 3 de diciembre del 2003, la empresa amparada fue notificada del oficio No. SLM 1205-03 (visible a folio 51). 6) El 2 de marzo del 2005, la Sección de Licencias Municipales de la Municipalidad de Escazú, le notificó al centro de estética amparado, una prevención mediante la cual se le ordenó la presentación de los requisitos completos para la tramitación de la licencia municipal. Lo anterior, dentro del plazo de cinco días hábiles. Asimismo, dicha notificación señaló que en contra de la misma, cabrían los recursos de revocatoria y apelación dentro de un plazo de cinco días (visible a folio 56). 7) El 18 de marzo del 2005, los representantes de la amparada le presentaron a la Corporación recurrida, un documento a través del cual se explica la imposibilidad de cumplir con los requisitos indicados en el escrito No. SLM 1205-03 del 26 de noviembre del 2003. Ello, en virtud de que poseen un contrato de uso y no de arrendamiento con el Hospital mencionado (visible a folios 52-55). 8) El 9 de marzo del 2005, los representantes de la empresa amparada interpusieron un recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra del acta de notificación del 2 de marzo del 2005. En dicha oportunidad, estos últimos alegaron la operación del silencio positivo a favor de su representada (visible a folios 64-65). 9) Por resolución No. SLM-541-05 de las 08:00 hrs. del 28 de marzo del 2005, la Jefe de la Sección de Licencias Municipales rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por la empresa amparada el día 9 de marzo del 2005. Así, en dicha ocasión, la autoridad citada dispuso lo siguiente: “(…) 1) Rechazar la solicitud de silencio positivo por cuanto a) La Municipalidad de Escazú mediante oficio SLM205-03 se pronunció ante la solicitud de la licencia municipal presentada por la sociedad Cirugía Plástica DG de Costa Rica S.A. y la interesada no cumplió con los requerimientos dentro del plazo otorgado en la misma. b) La solicitud no se presentó en forma completa ya que nunca se aportó el contrato de arrendamiento solicitado por esta Municipalidad y a la fecha no consta en nuestros registros dicho documento. 2) Se mantiene en firme la notificación de las 11 horas con 45 minutos del día 02 de marzo del 2005, debiendo los interesados aportar los documentos faltantes para gestionar el trámite de solicitud de licencia municipal, para lo cual deberán presentar ante esta Sección la documentación correspondiente (…)” (visible a folios 76-82). 10) Por resolución No. DAME-42-2005 de las 11:00 hrs. del 27 de mayo del 2005, el Alcalde Municipal de Escazú rechazó el recurso de apelación supra indicado. Lo anterior, por no haber cumplido con la aportación de todos los requisitos de ley y además, por no operar el silencio positivo alegado (visible a folios 84-87). 11) El 4 de mayo del 2005, los representantes de la amparada presentaron, nuevamente, una solicitud de licencia municipal ante las autoridades recurridas (visible a folios 89-91). 12) Mediante oficio No. SLM1108 de las 10:40 hrs. del 1° de junio del 2005, se previno, nuevamente, a los representantes de la amparada a fin de aportar los requisitos faltantes en la solicitud presentada el día 4 de mayo de ese mismo año. De este modo, el oficio citado señaló: “(…) como parte del trámite regular de aprobación de traslados, traspasos o solicitudes de licencia comercial, se procede a realizar una inspección de campo en el local comercial. III Que dicha inspección se llevó a cabo el 5 de mayo del 2005. IV Que una vez revisada la documentación presentada, se determinó que a. El escrito de solicitud es omiso en indicar los siguientes puntos: a.1. Nombre del propietario del inmueble. a.2. Domicilio social de la sociedad solicitante (…) deberá aportar copia certificada por notario público o bien, original para cotejar por funcionario municipal, del contrato de arrendamiento suscrito entre el solicitante y el dueño del inmueble, a saber, Banco Improsa S.A., ya que el documento aportado al expediente no es de recibo. VI. En lo que respecta al Permiso Sanitario de Funcionamiento, esta Sección, por medio del oficio SLM-919-05, realizó consulta ante el Ministerio de Salud (…) deberá aportar copia certificada por notario público, o bien, original para cotejar por funcionario municipal, de la habilitación respectiva, extendida por el Ministerio de Salud (…). Asimismo, dicha resolución indicó que tales requisitos debían de ser cumplidos dentro del plazo de 10 días hábiles pues en caso de no cumplirse en dicho término, se procedería con el rechazo de plano de la solicitud y el archivo definitivo del trámite. Finalmente, la resolución señaló que en contra de la misma, cabrían los recursos de revocatoria y apelación dentro de un plazo de cinco días (visible a folios 92-94). 13) El 8 junio del 2005, los representantes de la amparada presentaron ante los accionados, una solicitud de información y aclaración con respecto a la prevención No. SLM 1108-05 del 1° de junio del 2005 (visible a folios 95-97). 14) El 8 de junio del 2005, los representantes de la amparada interpusieron un recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra del oficio No. SLM1108 del 1° de junio del 2005 (visible a folios 98-99). 15) Mediante resolución No. SLM-1343-05 de las 11:10 hrs. del 30 de junio del 2005, la Jefe de la Sección de Licencias Municipales, rechazó el recurso de revocatoria supra señalado. En dicha oportunidad, la autoridad indicada dispuso lo siguiente: “(…) No lleva razón el recurrente en manifestar que esta dependencia trascribe un “supuesto” del artículo 12 inciso 6) (…) por tanto debe quedar claro a la sociedad recurrente que la norma en la cual se se (sic) fundamenta la Sección de Licencias Municipales para resolver las solicitudes de licencias municipales, no es un “supuesto”, sino un fundamento legalmente establecido por este Gobierno Local. b) Que en cuanto al documento aportado por la sociedad recurrente denominado “Reglamento de Uso de Consultorios” mediante el cual la sociedad pretende sustituir el requerimiento establecido en el artículo 12 inciso 6) del Reglamento de Licencias Municipales citado, es necesario indicar lo siguiente: los actos emitidos por la Sección de Licencias Municipales deben ajustarse al principio de legalidad e inderogabilidad singular de la norma, en ese sentido esta Administración no puede desaplicar una norma de rango legal ni reglamentaria como son los requisitos para la obtención de una licencia municipal (…)” (visible a folios 100-103). 16) Por oficio No. SLM-1468-05 del 8 de julio del 2005, la Jefe de la Sección de Patentes de la Municipalidad de Escazú, resolvió la solicitud de información y aclaración presentada por los representantes de la amparada el día 8 de junio de ese mismo año (visible a folios 104-105).

   III.-

   SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA OBTENER LA LICENCIA MUNICIPAL.En primer término, M.M. acusó que a fin de obtener el respectivo permiso municipal para el funcionamiento de la Clínica de Estética citada, los accionados han solicitado una serie de requisitos de imposible cumplimiento de conformidad con la normativa dictada para tales efectos. No obstante lo anterior, y sobre el particular, este Tribunal estima que dicho tema es de exclusiva legalidad y debe discutirse ante el Juez común correspondiente. Bajo esta inteligencia, debe recordarse –como tantas veces se ha señalado-, que el recurso de amparo tiene como propósito exclusivo asegurar la vigencia de los derechos y libertades fundamentales que enuncia la Constitución Política, salvo los protegidos por el de hábeas corpus. Por consiguiente, su intención no es la de servir como un instrumento genérico para garantizar el derecho a la legalidad, por medio del cual sea posible accionar contra toda otra clase de quebrantos, por lo que la legitimación en este tipo de recurso no es de carácter objetiva, en el sentido de permitir por esta vía controlar la validez abstracta de cualquier disposición de la Administración Pública Muy por el contrario, éste es un recurso subjetivo, en cuanto sirve para la tutela de derechos fundamentales consagrados tanto a nivel constitucional como del Derecho Internacional vigente en la República. Lo anterior, dado que si bien el recurso de amparo no es un recurso formalista y, en general cualquiera está legitimado para su interposición, debe existir, al menos, una amenaza objetiva a los derechos fundamentales de la recurrente, ya que así lo exige no sólo la ley que rige esta jurisdicción, sino también los principios de racionalidad y proporcionalidad constitucional. Por tales motivos, no le compete a esta S. examinar aquellos requisitos exigidos por la Municipalidad accionada a efectos de obtener la respectiva licencia municipal y si éstos, en consecuencia, han sido, efectivamente o no, cumplidos por los representantes de la empresa amparada de conformidad con la normativa promulgada a tales efectos, sea en el caso concreto, el Reglamento para Licencias Municipales de Escazú. Al respecto, y sobre un asunto similar al acá planteado, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 2005-14732 de las 09:27 hrs. del 28 de octubre del 2005 dispuso lo siguiente:

   “(…) III.-

   El caso concreto sometido a discusión por las amparadas justamente es del tipo que excede la naturaleza sumaria del recurso de amparo y hace referencia a una discusión de legalidad ordinaria que debe ser planteado y discutido ante las instancias ordinarias establecida para esos efectos. Efectivamente, no le corresponde a la Sala determinar cuáles son los requisitos que deben cumplirse para conceder el visado que solicitan las amparadas. De otra parte, no es competencia de este Tribunal determinar con carácter declaratorio si corresponde fijar requisitos para segregaciones simples o para un fraccionamiento por urbanización. En efecto, no resulta procedente verter pronunciamiento alguno (positivo o negativo) sobre el caso, entre otras cosas, porque para dilucidar si ha habido infracción o no de derechos fundamentales, primero se debe resolver la situación jurídica de los terrenos dichos en el plano de la legalidad. Por si fuera poco, luego de ello, sería necesario examinar cuáles son los requisitos que se deben cumplir conforme las exigencias de la ley. Este último problema, por cierto, no comporta ninguna violación directa de los derechos fundamentales de las propietarias de los lotes. Asimismo, cabe recordar que para que la Sala pueda determinar si existe o no una violación a lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución Política, tendría primero que establecer si la situación de hecho en que se encuentran las amparadas, constituye o no el mismo supuesto que motivó el visado de los planos del resto de los habitantes de la comunidad; lo cual no sólo resulta ajeno al ámbito de competencia de esta Jurisdicción, sino que además, implicaría todo un análisis que excede la naturaleza sumaria del recurso de amparo. Así las cosas, establecer si la actuación de la Municipalidad recurrida es legal o no, constituye un problema ajeno a esta jurisdicción, pues excede la naturaleza sumaria del recurso de amparo, por lo que deberán las accionantes plantear sus disconformidades ante la Municipalidad recurrida, o bien, ante el Tribunal Contencioso Administrativo, en su condición de jerarca administrativo impropio. Al respecto, es menester indicarle a las amparadas, que este Tribunal no puede sustituir a la Municipalidad ni al Tribunal referido en las funciones que por Ley se les ha encomendado. IV.- Portodo lo anterior, el recurso resulta improcedente y así debe declararse (…)”.

   Bajo tal precedente, este Tribunal no estima pertinente entrar a conocer los alegatos planteados por el accionante. En todo caso, debe observarse, que las autoridades recurridas de la Municipalidad de Escazú, informaron bajo fe de juramento, que tanto el Reglamento para Licencias Municipales de dicha localidad publicado el 22 de octubre de 1999, como el del 5 de julio del 2004, contemplan los requisitos alegados por el accionante, sea, el de aportar el contrato de arrendamiento del local comercial citado a efecto de tutelar la ocupación legítima del inmueble.

   IV.-

   ACERCA DE LA FALTA DE FUNDAMENTACIÓN DE LOS ACTOS MUNICIPALES. De otra parte, el accionante aduce que los recurridos no han fundamentado, válidamente, los actos administrativos dictados con ocasión de la solicitud de la licencia o patente municipal. No obstante lo anterior, este Tribunal Constitucional no estima que lleve razón el interesado en sus alegatos. Lo anterior por cuanto, de los hechos supra indicados, así como del informe rendido -el cual es dado bajo fe de juramento con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- se desprende con meridiana claridad que la autoridad accionada no sólo ha fundamentado en forma clara, precisa y circunstanciada cada uno los oficios y resoluciones dictadas a fin de completar el trámite de la solicitud de patente, sino que las mismas, han sido notificadas a la amparada dentro del plazo de ley dispuesto por el ordenamiento jurídico. Asimismo, debe tomarse en consideración, que los gestionantes han tenido la oportunidad de presentar los respectivos recursos de revocatoria con apelación en subsidio en contra de tales actos; recursos, que han sido resueltos dentro del plazo de ley y a su vez, se han dictado de manera fundamentada. En consecuencia, esta S. no observa que se haya violentado en modo alguno el derecho fundamental al debido proceso.

   V.-

   SOBRE EL SILENCIO POSITIVO DE LA ADMINISTRACIÓN. Finalmente, resulta oportuno tomar en consideración que, en cuanto a si se configuró o no la hipótesis en que opera el silencio positivo al que hace alusión el recurrente, ya este Tribunal Constitucional ha dicho en sobradas oportunidades que por tratarse de un instituto de configuración legal, le corresponde a la propia administración activa o al juez contencioso, determinar los casos en que una gestión debe tenerse por autorizada pese al silencio de la Administración, ya que se debe verificar si se cumplieron los requisitos establecidos (en igual sentido, véase la sentencia No.4334-97). De ahí que, no corresponda definir dicho diferendo en esta sede.

   VI.-

   CONCLUSIÓN. Como corolario de lo expuesto, se impone declararsin lugar el recurso planteado.

   Por tanto: Se declara SIN LUGAR el recurso.-

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

   Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

   Teresita Rodríguez A. Jorge Araya G.