Sentencia nº 16563 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 17 de Noviembre de 2006

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas y cincuenta y siete minutos del diecisiete de noviembre del dos mil seis.

Recurso de amparo interpuesto por D.S.M., mayor, divorciado, administrador de empresas, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, a favor de Credomatic S.A. contra la Comisión de Promoción de la Competencia y el Organo de Procedimiento a cargo de la tramitación del expediente número IO-0043-03.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas seis minutos del doce de junio del 2006, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Comisión de Promoción de la Competencia y el Organo de Procedimiento a cargo de la tramitación del expediente número IO-0043-03 y manifiesta que ante la Comisión de Promoción a la Competencia, bajo el expediente número IO-004-03, se sigue procedimiento administrativo en contra de la sociedad amparada por supuestas prácticas monopolísticas. Que dicho procedimiento se inició de oficio por parte de la citada Comisión, según acuerdo adoptado en Sesión Ordinaria celebrada el 29 de junio del 2004, previa investigación llevada a cabo por la Unidad Técnica de Apoyo, la cual dio inicio aproximadamente en el mes de marzo del año 2003. Que en el transcurso de ese período, la empresa amparada ha debido aportar una serie de documentos solicitados por dicha Unidad, dentro de la cual se encontraba la información mensual de las retenciones efectuadas a los negocios afiliados para el año 2004, número telefónico y dirección de los negocios incluidos en el listado ya aportado por Credomatic, con los nombres de los negocios que habían suscrito o renovado contratos de afiliación en el período agosto 2002 a agosto 2004 y listado de establecimientos con los cuales se tenían suscritos contratos de línea de crédito con pago asociado a facturación con Credomatic de Costa Rica, S.A. Que además de dicha información, que fue suplida íntegramente por nuestra representada, la misma Comisión recurrió a otras fuentes de información, como competidores y comercios afiliados, con el objeto de acreditar la verdad real de los hechos objeto del procedimiento. Que por medio de la sentencia número 3153-05 de las 9:27 horas del 21 de marzo de 2005, esta S. señaló que el secreto bancario era extensible también a otras operaciones financieras, entre ellas a los contratos de tarjeta de crédito, puntualizando, literalmente: "(...) Como un desarrollo concreto del derecho a la autodeterminación informativa, el ordenamiento del sector financiero regula el llamado "secreto bancario", creado en forma genérica para asegurar confidencialidad a la información referente a los contratos de cuenta corriente, según dispone el artículo 615 del Código de Comercio. Otras normas regulan el tema del secreto bancario, tales como los artículos 132 y 133 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, número 7558 de tres de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, así como en el artículo 40 de la Normativa de Tecnología de Información para las Entidades Financieras por la Superintendencia General de Entidades Financieras, aprobado por el Consejo Directivo de la SUGEF en sesión 347-2002 de diecinueve de diciembre de dos mil dos. Disposiciones concretas sobre la actividad de tarjetas de crédito se encuentran en el artículo 41 bis de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, número 7472 de veinte de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, así como en el Reglamento de Tarjetas de Crédito, Decreto Ejecutivo número 28712-MFIC de veintiséis de mayo de dos mil, sin que en ninguno de los casos se regule expresamente el secreto de la información referente a este tipo de actividad crediticia. Resulta palpable, sin embargo, que en tutela de los derechos fundamentales de las personas, las normas antes citadas deban ser interpretadas ampliamente, de modo que las reglas referentes al secreto de otras operaciones financieras puedan ser aplicada a los contratos de tarjeta de crédito." Que en la sesión ordinaria No 40-05 del 29 de noviembre de 2005, artículo tercero, la Comisión para Promover la Competencia autorizó a la Unidad Técnica a fin de que solicitara información adicional. Que el Órgano de Procedimiento, por resolución de las 9:00 horas del 3 de marzo en curso, acordó, con fundamento en el artículo 67 de la Ley de Promoción a la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, solicitar al representante legal de nuestra representada aportar "(...) copia certificada de todos los adendum al contrato de afiliación que la empresa Credomatic mantenga vigente a la fecha (...)", indicando como único y exclusivo fundamento del requerimiento: "(...) para dar cumplimiento al acuerdo de la Comisión (...)". Que en la sentencia número 2005-03153 de las 9:27 horas del 21 de marzo de 2005, en otro asunto que guarda cierta relación con el presente recurso, precisó: "(...) cualquier uso de la información de las cuentas de tarjeta de crédito diferente del relacionado con la administración de la cuenta, por parte de las administradoras, resulta abiertamente contrario al derecho reconocido en el artículo 24 de la Constitución Política, e implica un abuso del derecho que tales empresas adquieren con la suscripción del contrato respectivo (...)" y añadió "(...) los términos del acuerdo, los listados de débitos y créditos a la cuenta, los balances periódicos, etc. son datos protegidos por el secreto bancario, y como tales únicamente pueden ser accedidos por el titular de la cuenta, por la propia entidad financiera o mediante una orden judicial mediante una orden judicial. Incluso información relacionada con la falta de cumplimiento de los términos pactados puede ser objeto de cesión para efectos de protección del sistema financiero, tal y como se dicho en el párrafo anterior, pero incluso en ese caso puede tan sólo ser transferida la información absolutamente indispensable para calificar crediticiamente a la persona desde la perspectiva del riesgo que implica hacerlo sujeto de crédito, y únicamente es admisible esta posibilidad en tratándose de entidades que se dediquen a dicha actividad. En síntesis, los datos que lleguen a manos de las empresas administradoras de tarjetas de crédito debe ser preservada en forma celosa, con las únicas excepciones mencionadas (...)."

   Que la Sala conociendo de una acción de inconstitucionalidad en que se discutían precisamente las potestades de investigación de la Comisión de Promoción a la Competencia, sentencia 2001-13283 de las 11:54 horas del 21 de diciembre de 2001, precisó lo siguiente: "(...) Este Tribunal se inclina a pensar que la garantía del párrafo quinto del artículo 24 se satisface en la medida que la ley defina cuáles son las competencias del órgano administrativo en función de las cuáles puede revisar los documentos. De esa manera, podrá revisar únicamente los documentos que requieran sus funciones; deberá en cada caso fundamentar por qué es necesario tal documento para cumplir con sus fines. El administrado podrá objetar en la misma vía administrativa la petición de un documento en concreto y, en casos extremos, aun en la vía del amparo (...)". Que contra la resolución dictada por el Órgano Director del Procedimiento a través de la cual se solicitó la documentación a que se refiere el recurso, se presentaron recursos de revocatoria con apelación en subsidio, los cuales fueron desestimados. Considera que la falta de fundamentación y motivación de la resolución que solicitó copia de todos los adendum a los contratos de afiliación que la empresa Credomatic mantenga vigentes en la actualidad, información protegida por el secreto bancario, violenta en perjuicio de la sociedad amparada el derecho consagrado en el artículo 11 y a la necesidad de invocar un criterio razonable en la toma de sus decisiones, lo que acusa el recurrente que es un mecanismo de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que garantiza la imparcialidad de la Administración que lejos de constituir una mera formalidad, es un requisito sustancial que permite que el administrado conozca las razones del proceder administrativo.

2. -

   Informan bajo juramento P.C.P., en su calidad de Presidente de la Comisión para Promover la Competencia e I.G.M. en su condición de Directora de la Unidad Técnica de Apoyo de la Comisión para Promover la Competencia y Presidenta del Organo Director del Procedimiento seguido en contra de la empresa Credomatic de Costa Rica S.A. (folio 24), que de conformidad con los alcances del artículo 37 del Reglamento a la Ley de Promoción de Competencia y Defensa del Consumidor le corresponde a la Unidad Técnica el estudio para clasificar y determinar la confidencialidad de la información aportada por las partes. Aducen que esa función la realiza de oficio o inclusive, la parte puede solicitar que determinada información de la aportada sea considerada confidencial, lo que no justifica bajo ninguna excepción, que los agentes económicos puedan negarse a entregar la información solicitada. La información determinada como confidencial debe conservarse en legajo separado y a ella sólo tendrán acceso los representantes o personas debidamente autorizadas de la parte que aportó la información, protegiéndose íntegramente tanto el secreto comercial empresarial en general como el secreto bancario. Además queda a salvo la potestad de la Unidad Técnica de requerir que la parte que suministró de información confidencial, que presente un resumen no confidencial de la misma, el cual pasará a formar parte del expediente público. En virtud de ello, aducen que el requerimiento de hecho y que es cuestionado en el presente amparo está ajustado a derecho y responde a una necesidad de investigación dentro del procedimiento. Solicitan que se desestime el recurso planteado.

3. -

   En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripcioneslegales.

   R. elM.G.Q.; y,

   Considerando:

   I.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial: a) Mediante el artículo 5° de la Sesión Ordinaria 24-04 de la Comisión para Promover la Competencia del día 29 de junio del 2004, se ordenó la apertura de un procedimiento administrativo ordinario en el expediente IO-004-03 contra Credomatic de Costa Rica S.A. (Informe a folio 24), b) Por acuerdo que consta en el artículo 3° de la sesión ordinaria número 40-05 celebrada el 29 de noviembre del 2005, la Comisión para Promover la Competencia autorizó a la Unidad Técnica para que solicite información adicional en el expediente IO-004-03. (Informe a folio 24), c) El Órgano Director del Procedimiento, mediante resolución de las nueve horas del tres de marzo del dos mil seis, requirió información adicional a la empresa amparada específicamente para que aportada copia certificada de todos los adendum al contrato de afiliación que dicha empresa mantuviera vigentes a la fecha. (Informe a folio 24), d) La empresa amparada interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra de la resolución del Organo Director de las nueve horas del tres de marzo del dos mil seis. (Informe a folio 24)

   II.-

   En cuanto al artículo 24 de la Constitución Política.- La constitucionalidad de las actuaciones cuestionadas debe examinarse en relación con el texto actualmente vigente del artículo 24 de la Constitución Política. El párrafo 5° del artículo 24 de la Constitución Política dice textualmente:

   “Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.”

   Relacionado con este tema la Sala en la sentencia 2001-13283 de las once horas con cincuenta y cuatro minutos del veintiuno de diciembre del dos mil uno, analizó lo que quiso decir el constituyente derivado por “ley especial” en el párrafo quinto del artículo 24, y en lo conducente manifestó:

   “…Analizadas las actas de aprobación, este Tribunal concluye que el constituyente derivado utilizó el término “especial” simplemente para recalcar que se trata de una ley aprobada por mayoría calificada. En el primer debate de la segunda legislatura, dice en la discusión del texto el diputado G.F.S.:

   “De tal manera, señor P., señoras y señores Diputados, que esta norma lo que tiende es a habilitar o darle fundamento a las leyes que tendría que promulgar o que ha promulgado esta Asamblea Legislativa …” (folio 257).

   El mismo diputado ya se había pronunciado en el mismo sentido (folio 161). Otros diputados conocían también que ya había leyes anteriores, quizás sin sustento constitucional, que autorizaban la revisión de documentos a la Administración Pública. La reforma funcionaría precisamente como una solución a la falta de fundamento (folios 163, 164 y 213). Si por ley especial se hubiera entendido una ley de contenido único y específico, como argumentan las accionantes, no se habría discutido la reforma en los términos que se hizo.

   X.-

   Artículo 24. Consideraciones de esta S.. Las accionantes echan de menos una lista taxativa de documentos que se pueden revisar. Considera este Tribunal que, por tratarse de una excepción al principio general de inviolabilidad de los documentos, el párrafo quinto del artículo 24 debe interpretarse restrictivamente. Sin embargo, no tan restrictivamente que anule de hecho o de derecho la excepción misma. En este caso, la excepción tiene además la particularidad de que apunta a cumplir con otro principio -tan constitucional como el de la inviolabilidad de los documentos privados- contemplado en el artículo 46 de la Constitución Política. Para analizar el punto es necesario sopesar uno y otro principio; no vaya a ser que por defender unilateralmente uno de ellos el otro quede sin eficacia. Dicho más concretamente en relación con este caso, interpretar el párrafo quinto del artículo 26(sic) con sus excepciones y garantías de tal manera que anule, jurídica o fácticamente, el principio del artículo 46 es inaceptable. Las garantías de ese párrafo quinto no pueden ser interpretadas con tanto rigor que el artículo 46 pierda su eficacia. El acceso a documentos privados no es antojadizo en el contexto de las relaciones comerciales, sino que resulta adecuado para combatir, como eventualmente en este caso, prácticas monopolísticas y proteger en general a los consumidores. Pero no solo es adecuado, sino también necesario. Este Tribunal considera que el Estado no podría defender eficazmente a los consumidores sin tener acceso a algunos documentos privados de los comerciantes involucrados. Ahora bien, obviamente no puede acceder a todo documento que se le antoje y aquí entra en juego la restricción del artículo 24. El acceso está limitado a los documentos que la ley señale en relación con sus competencias. A diferencia de la tesis de las accionantes, considera este Tribunal que no es realista exigir que esa ley dicte una lista taxativa. Dada la abigarrada y cambiante realidad mercantil, exigir en nuestro medio una lista así establecida por vía legal haría prácticamente nugatorias las potestades estatales. Este Tribunal se inclina a pensar que la garantía del párrafo quinto del artículo 24 se satisface en la medida que la ley defina cuáles son las competencias del órgano administrativo en función de las cuáles puede revisar los documentos. De esa manera, podrá revisar únicamente los documentos que requieran sus funciones; deberá en cada caso fundamentar por qué es necesario tal documento para cumplir con sus fines…”

   III.-

   Caso concreto.- Del considerando anterior se desprende que el acceso a documentos privados no es antojadizo en el contexto de las relaciones comerciales, sino que resulta adecuado para combatir, como eventualmente en este caso, prácticas monopolísticas y proteger en general a los consumidores. Además se tiene que el órgano que los solicita se encuentra habilitado por ley en relación con sus competencias, en ese sentido este Tribunal analizó en la sentencia 2001-13283 que la última reforma al artículo 24 de la Constitución pretendió fortalecer la facultad de revisión de documentos y no limitarla ni muchos menos eliminarla. Este fortalecimiento marcha acorde con la reforma al artículo 46 de la Constitución, que obliga al Estado a apoyar los organismos para la defensa de los consumidores. Afirman que las funciones de la Comisión para Promover la Competencia son de interés público (artículo 46) y que el artículo 24 debe entenderse en esa dirección. Aunado ello, los recurridos indican que la parte recurrente puede solicitar que determinada información de la aportada sea considerada confidencial, lo que no justifica bajo ninguna excepción, que los agentes económicos puedan negarse a entregar la información solicitada. En ese sentido, se dice en el artículo 37 del Reglamento a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, que la información determinada como confidencial debe conservarse en legajo separado y a ella sólo tendrán acceso los representantes o personas debidamente autorizadas de la parte que aportó la información. Así las cosas, siendo la actuación cuestionada por el recurrente un acto acorde con las atribuciones que la Ley le otorgó a la Comisión para Promover la Competencia, el recurso debe desestimarse como en efecto se hace.

   Por tanto: Se declara sin lugar el recurso.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C. Horacio González Q. 166/ghm