Sentencia nº 14004 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 19 de Septiembre de 2008

Exp: 08-004043-0007-CO

Res. Nº 2008014004

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.San J., a las diez horas y trece minutos del diecinueve de septiembre deldos mil ocho.

Recurso de amparo interpuesto por R.R.A., mayor, abogado y notario público, portador de la cédula de identidad 0-000-000; a favor de R.Z.U., con cédula número 3-079-114; contra la Junta de Protección Social de San José.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas treinta minutos del veintinueve de febrero del dos mil ocho, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Junta de Protección Social de San José y manifiesta que la recurrida no le paga al amparado el premio mayor de lotería del sorteo realizado el dieciséis de diciembre del dos mil siete, por considerar el reclamo caduco. El recurrente argumenta que la decisión de la Junta es inconstitucional puesto que aplicó un plazo de caducidad cuando lo que cabe es aplicar plazos de prescripción. Manifiesta que si bien el artículo 4 de la Ley de Loterías establece un plazo de caducidad, dicha normativa solo dispone que no se entreguen premios prescritos. De esta manera, en su criterio, se deben aplicar los plazos de prescripción de los artículos 868, 869 y 870 del Código Civil. Con su interpretación, la Junta aplica un reglamento en contra de lo que dispone la Ley y por tanto violó, en perjuicio del amparado, el artículo 129 constitucional, que establece que nadie puede alegar ignorancia de la ley, así como el derecho de propiedad. Solicita que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias de ley.

2. -

   Informan bajo juramento S.R.A. en su calidad de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo y J.C. G. en su condición de Gerente General a. í., ambos de la Junta de Protección Social de San José (folio 24), que la Ley de L. es una ley especial que tiene sus propias regulaciones y por lo tanto está por encima de las leyes generales, en este caso, del Código Civil, de forma que no le es aplicable. Manifiestan que la Ley de L. establece que la Junta de Protección Social de San José es la única administradora y distribuidora de las loterías en el país por lo que ostenta el monopolio de la Lotería Nacional en Costa Rica y por tanto, es la autoridad administrativa competente para regular su ejercicio, utilizando para ello los mecanismos legales establecidos. Indican que en cuanto al plazo de prescripción y de caducidad, existen marcadas diferencias. El primero en su acepción de prescripción extintiva o negativa es el modo de extinguirse los derechos y acciones por el mero paso del tiempo sin que el titular los ejerza, siendo que la prescripción no puede ser declarada de oficio sino únicamente a solicitud de parte y admite interrupciones y suspensiones en su cómputo. Por el contrario, señalan que la caducidad o decadencia de un derecho es un término fatal que tiene lugar cuando la ley fija un término para el ejercicio de un derecho de modo tal que cuando no se ejerce en ese plazo el derecho, se extingue y por ende, existe un impedimento legal para dar cumplimiento al acto o acción que suponía el derecho, siendo que la caducidad no admite interrupciones ni suspensiones y puede ser declarada de oficio. Manifiestan que el veintiuno de febrero del dos mil ocho los señores R.R.A. y R.Z.U. fueron los únicos que han presentado reclamo administrativo con la finalidad de que se le pague la suma de sesenta y siete millones quinientos mil colones (¢67.500.000,00) por concepto de cinco fracciones de lotería premiada del número 61 con la serie 598 que corresponde al premio mayor del sorteo efectuado el dieciséis de diciembre del dos mil siete. Indican que como institución pública que es su representada, solo se puede hacer lo que el ordenamiento jurídico les permite y en este caso, si el legislador les impuso un plazo de sesenta días naturales para hacer efectivo el pago de premios, no les queda más que acoplarse a ese plazo. Añaden que el propio amparado reconoció ante un medio de comunicación que el día anterior, catorce de febrero, había caducado el plazo para hacer efectivos los premios de ese sorteo y que por ello llamó a la Junta el día siguiente para ver si se podía hacer algo. Agregan que no les consta que el amparado hubiera llamado a la Junta de Protección Social de San José en esa fecha; sin embargo, señalan que cada una de las fracciones de las distintas loterías señalan con suma claridad en mayúscula y subrayado, la fecha de caducidad para hacer efectivos los premios de cada sorteo, de modo que es responsabilidad única y exclusiva de cada jugador de lotería, el cambio de sus premios en forma oportuna. Argumentan que a pesar de la responsabilidad de cada jugador de lotería de verificar los plazos para hacer efectivos los premios acertados, en los medios de comunicación se informó a la ciudadanía en general las fechas de caducidad de los distintos sorteos extraordinarios realizados en el mes de diciembre del dos mil siete previo a cumplirse el término fatal. Indican que por sujeción al principio de legalidad, la Junta de Protección Social de San José se encuentra imposibilitada a realizar el pago de un premio ya caduco y al contener cada fracción de lotería la información suficiente sobre las reglas del juego, no es aceptable desde ningún punto de vista que un jugador pretenda a través de un recurso de amparo, hacer efectivo un premio que se encuentra totalmente caduco. Señalan que el artículo 42 de la Ley de Loterías señala que los premios disponibles en cada sorteo que habiéndose determinado como acertados por el público y no sean cambiados al finalizar el período de caducidad, serán considerados premios prescritos. Añaden que, por su parte, el artículo 80 del Reglamento a la Ley de Loterías establece que los billetes que resultaren premiados se le pagan al portador cuando se presente desde el día hábil siguiente a la realización del sorteo y dentro del plazo de sesenta días naturales en la Tesorería de la Institución o en cualquier otro lugar que se establezca. Agregan que el artículo 42 de la Ley de Loterías se refiere al período de caducidad para hacer efectivos los premios acertados y el reglamento a la Ley de Loterías es un reglamento ejecutivo que viene a regular los aspectos que la ley menciona y no los define. Estiman importante no confundir un plazo de caducidad previamente establecida con la forma en que son considerados para efecto de la distribución de los premios que no fueron cambiados oportunamente pues de la lectura del artículo 42 de la Ley de Loterías se desprende con suma claridad esa situación. Indican que el artículo 23 de esa Ley es la que señala los beneficiarios y la forma en que deba distribuirse los premios acertados y no cambiados. Añaden que aún en el caso, si no existiera una Ley y un reglamento a la Ley, las reglas del juego para cada sorteo están dadas en cada fracción de lotería de modo que no se le ha violentado ningún derecho fundamental ni constitucional pues en el reverso del billete o fracción de lotería se señala que el billete premiado se paga al portador cuando se presente dentro del plazo de sesenta días naturales contados a partir del día hábil siguiente a la realización del sorteo y se indica además el día exacto en que caducan los premios. Consideran que con el análisis jurídico que realiza el recurrente del Código Civil, la Ley de Loterías y su Reglamento, se llega a la conclusión de que no se trata de un asunto susceptible de amparo sino más bien a un caso propio de legalidad que debería ser discutido y resuelto en la vía ordinaria. Estiman que el recurrente confunde la forma en que son considerados los premios no cambiados para efecto de la distribución con el plazo establecido para hacer efectivo un premio de la lotería nacional. F. solicitando que se declare sin lugar el recurso.

3. -

   En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

   R. elM.A.S.; y,

   Considerando:

   I.-

   Objeto del recurso. Alega el recurrente que la decisión de la Junta de Protección Social de no entregar un premio de la lotería nacional al amparado bajo el argumento que está caduco, es violatoria de sus derechos fundamentales, en tanto se sustenta en un plazo de caducidad que no está establecido en la Ley de Loterías sino en el Reglamento y, por ende, vulnera el principio de reserva de ley. En su criterio, lo anterior es ilegítimo y lesiona el Derecho de laConstitución.

   II

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguienteshechos:

   a) el veintiuno de febrero del dos mil ocho el recurrente y el amparado presentaron un reclamo administrativo con el fin de pagar al amparado la suma de sesenta y siete millones quinientos mil colones (¢67.500.000,00) por concepto de cinco fracciones de lotería premiada del número 61 con la serie 598, que corresponde al premio mayor del sorteo efectuado el dieciséis de diciembre del dos mil siete (ver manifestaciones rendidas bajo juramento de folio 25 y documento de folio 13).

   III

   Aclaraciones preliminares. Sobre la procedencia del amparo. Tanto el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuanto el artículo 48 de la Constitución Política, reconocen el derecho todo particular de interponer un recurso de amparo, como garantía procesal y sustantiva de sus derechos fundamentales. En este orden de ideas, dicho proceso jurisdiccional, de acuerdo con el artículo 29 de la Ley que rige esta Jurisdicción, no sólo procede contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas, que hayan violado, viole o amenace vulnerar cualquiera de aquellos derechos. Así, en el caso presente se tiene por demostrado que la negativa de la Junta de Protección Social de San José de conferir al tutelado el premio aludido responde, como se desarrollará más adelante, a una errónea aplicación e indebida interpretación de los artículos 4°, 23 y 42 de la Ley de Loterías, así como los artículos 4° y 80 de su Reglamento, motivos por los cuales es admisible este recurso de amparo en cuanto a su objeto, justamente al constatarse (según se verá infra) la violación de los derechos fundamentales del tutelado. En este orden de ideas, la Sala Constitucional, en la sentencia N°1160-94 de las 10:30 hrs. de 2 de marzo de 1994, señaló:

   “Según lo apuntado supra la accionante fundamenta su alegato en "el perjuicio" que le ha causado la "interpretación y aplicación" de la normativa impugnada, razón por la cual no se está ante los presupuestos de una acción de inconstitucionalidad, sino de un recurso de amparo, con fundamento en lo dictado en el artículo 73 inciso b.) que rige esta Jurisdicción -el cual dispone que cabrá la acción de inconstitucionalidad contra los actos subjetivos si no fueren susceptibles de los recursos de habeas corpus o de amparo-, en virtud del cual, se concluye que el contenido de esta impugnación debió haber sido objeto de un recurso de amparo por tratarse no de roces constitucionales, sino de alegatos contra actuaciones administrativas susceptibles de ser conocidas en esa otra vía, según lo dispuesto en el artículo 29 párrafo último de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.”

   IV

   Sobre el fondo. Pues bien, en el caso concreto se discute si mediante una disposición con carácter reglamentario es posible restringir, por el transcurso del tiempo, la posibilidad a un particular de obtener un premio por resultar favorecido en el sorteo nacional. En este sentido, el artículo 80 del Reglamento a la Ley de Loterías, Decreto Ejecutivo N°28529-MTSS-MP, establece:

   “Artículo 80

   Los billetes que resultaren premiados se le pagan al portador cuando se presente, desde el día hábil siguiente a la realización del sorteo y dentro del plazo de sesenta días naturales, en la Tesorería de la Institución, o cualquier otro lugar que se establezca, siempre que no presenten roturas o alteraciones que hagan dudar de su autenticidad o validez. En caso de duda en cuanto a este extremo, resuelve la Gerencia, la que pueda recurrir a los dictámenes de peritos que considere procedentes. La Junta hará el pago de premios a partir del día hábil siguiente de efectuarse el sorteo en las Agencias y Sucursales autorizadas. De permitirlo las circunstancias tecnológicas a su disposición, la Junta puede efectuar el pago de premios desde el mismo día en que se realice el sorteo y en las agencias o sucursales previamente autorizadas.”

   Sobre el particular, a todas luces es evidente que la Constitución Política de la República de Costa Rica, en su artículo 34, confiere protección a los derechos patrimoniales adquiridos o a las situaciones jurídicas consolidadas, de modo que su disfrute únicamente puede ser restringido o limitado mediante una norma con rango legal. Lo anterior, en aplicación del principio de reserva de ley, que ha sido consagrado en los artículos 11 y 28 de la Constitución Política, así como en los artículos 11, 18 y 19 de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, en la sentencia N°3550-92 de las 16:00 hrs.de 24 de noviembre de 1992, la Sala Constitucional desarrolló los elementos integrantes de este principio, que pueden ser resumidos en cuatro criterios esenciales, los que se encuentran contenidos en la sentencia mencionada:

   "... a) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso restringir los derechos y libertades fundamentales -todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-;

   b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente, su "contenido esencial"; y,

   c) En tercero, que ni aún en los Reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial:

   d) Finalmente, que toda actividad administratIva en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley."

   (La negrita no es deloriginal).

   Del texto de la sentencia transcrita se desprende que si bien el Estado tiene la potestad para dictar disposiciones que vengan a restringir -de manera razonable- el ejercicio de los derechos fundamentales, tales normas deben emanar en forma necesaria del Poder Legislativo, por lo que el Poder Ejecutivo se encuentra inhabilitado de dictar reglamentos autónomos o ejecutivos que vengan a liminar el goce de tales derechos.

   V.-

   De esta manera, y en aplicación del principio de reserva de ley, a todas luces es evidente la imposibilidad del Poder Ejecutivo de introducir, mediante una disposición con carácter reglamentario, restricciones o limitaciones infundadas con respecto a los derechos patrimoniales adquiridos o a las situaciones jurídicas consolidadas, como lo constituye en el caso presente la situación del tutelado, quien es una persona mayor de edad, y que resultó favorecida en un sorteo de la lotería nacional. De ahí que el término de prescripción o caducidad debe encontrarse previsto en la ley y no en un reglamento, caso en que la restricción del derecho es ilegítima y lesiona el Derecho de la Constitución. Es claro entonces que la situación impugnada en este proceso de amparo se sustenta en una errónea aplicación del artículo 80 del Reglamento a la Ley de Loterías, Decreto Ejecutivo N°28529-MTSS-MP, teniendo en cuenta que dicho término debe encontrarse previsto en una norma de rango legal. A mayor abundamiento, la Constitución Política de la República de Costa Rica, en el párrafo 3° de su artículo 49 establece que “la ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados”, de ahí que mediante una disposición de rango de reglamento no es posible limitar el plazo con que cuenta un particular (que ha resultado favorecido con la lotería nacional) de exigir a las autoridades accionadas el pago de las sumas que corresponden a su premio. Es evidente, entonces, la violación de los derechos fundamentales del tutelado a partir de la errónea interpretación e indebida aplicación de los artículos 4° y 80 del Reglamento a la Ley de Loterías, Decreto Ejecutivo N°28529-MTSS-MP, motivo por el cual lo procedente es declarar con lugar el amparo en todos sus extremos.

   VI

   Pero también han soslayado las autoridades recurridas, en el caso presente, los alcances del derecho protegido en el artículo 51 de la Constitución Política, en la cual se establece la obligación de las autoridades estatales de brindar protección especial a determinados sectores de la población, entre ellos, las personas de la tercera edad, así como la obligación del Estado de implementar medidas de discriminación positiva con respecto de ciertos grupos de la población. En este orden de ideas, en virtud del principio constitucional de igualdad, consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, es que debe darse un mismo trato a los iguales y un trato diferenciado a los desiguales, precisamente por las diferencias existentes o situaciones particulares de cada persona o grupo, lo que ha sido denominado con anterioridad por la jurisprudencia constitucional (en este sentencia número 0337-91, de las catorce horas cincuenta y seis minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y uno), como "elementos objetivos de diferenciación" que justifican y ameritan un trato diferente. Este tipo de situaciones ha sido denominado en la doctrina como "discriminación positiva", y que consiste en dar un tratamiento especial a aquellas personas o grupos diferenciados que se encuentren en una situación de desventaja con respecto de los demás.

   "Este tratamiento diferenciado busca compensar esa situación de desigualdad original; y se orienta al logro de una «igualdad real» entre los sujetos. Debe resaltarse que, esa diferencia de trato no quebranta el principio de igualdad; más bien, resulta de la aplicación del mismo, y de una adecuada interpretación del Derecho de la Constitución. Existen diversos instrumentos jurídicos tendientes a fomentar esa igualdad real entre los sujetos; [...]" (Sentencia número 0337-91, supra citada).

   Esta situación ha sido reconocida con anterioridad por la jurisprudencia constitucional, respecto de los indígenas (sentencia número 0337-91, supra citada, y voto salvado del Magistrado Piza en sentencia número 1530-00, de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del veintiuno de diciembre del dos mil); y respecto de la mujer, al definirse la participación femenina en los puestos políticos (Sentencia número 0718-98), y en la definición de las condiciones del otorgamiento de la pensión (sentencias número 6472- 99, de las catorce horas cuarenta y dos minutos del dieciocho de agosto de mil novecientos noventa y nueve; y número 8240-2001, de las dieciséis horas ocho minutos del catorce de agosto del dos mil uno).

   VII.-

   Ahora bien, en cuanto a la protección especial para las personas de la tercera edad, de ninguna manera es posible olvidar los alcances del derecho protegido en el párrafo final del artículo 51 de la Constitución Política, en cuanto a que:

   "Igualmente tendrán derecho a esa protección la madre, el niño, el anciano y el enfermo desvalido."

   En virtud de lo dispuesto en la norma transcrita, queda claro que la protección especial por parte del Estado para esos grupos de personas se constituye en un verdadero derecho fundamental, exigible en las correspondientes dependencias administrativas y tribunales de justicia. Es así, como a partir del concepto del Estado Social de Derecho, es posible derivar obligaciones para las autoridades públicas, precisamente en aras a la búsqueda del mayor bienestar de "todos los habitantes del país", dentro de los cuales, el Derecho de la Constitución señala de manera especial a los niños, a las madres, al anciano y personas desvalidas. Es a partir del establecimiento de un de Estado Social, derivable de las disposiciones contenidas en los artículos 50 y siguientes de la Carta Fundamental, que de manera inmediata se genera la obligada intervención estatal en materia social, en la que ha de obrar en determinado sentido y orientación: a favor de aquellos sectores especiales de la población que, por su condición, así lo requieren; y tal es el caso –sin duda alguna- de los ancianos, denominados como personas de la tercera edad, o personas adultas mayores. Hasta hace poco, no se contaba con una normativa tendente a garantizar en una forma más adecuada, la especial protección y tutela estatal que requiere el adulto mayor de nuestro país; sin embargo, recientemente, la Asamblea Legislativa promulgó la Ley Integral para la persona adulta mayor, número 7935, de diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, con la que se pretende

   "a) Garantizar a las personas adultas mayores, igualdad de oportunidades y vida digna en todos los ámbitos.

   b) Garantizar la participación activa de las personas adultas mayores en la formulación y aplicación de las políticas que las afecten.

   c) Promover la permanencia de las personas adultas mayores en su núcleofamiliar comunitario.

   d) Propiciar formas de organización y participación de las personas adultas mayores, que le permitan al país aprovechar la experiencia y el conocimiento de esta población.

   e) Impulsar la atención integral e interinstitucional de las personas adultas mayores por parte de las entidades públicas y privadas, y velar por el funcionamiento adecuado de los programas y servicios, destinados a esta población.

   f) Garantizar la protección y la seguridad social de las personas adultas mayores."

   En todo caso, no puede ni debe pretenderse que con esta normativa se de por agotada la labor y garantizada la especial protección que este sector de la población requiere de parte del Estado, es apenas el marco jurídico a partir del cual le corresponde comenzar a actuar. En el caso presente, los alcances de este derecho fundamental sin duda se traducen en la obligación de las autoridades de la Junta recurrida de atender con la mayor celeridad posible y brindar una respuesta oportuna al tutelado (incluso positiva, por haber resultado favorecido en el sorteo de la lotería nacional), justamente por su condición de persona mayor de edad. Es evidente entonces la afectación de los derechos fundamentales del promovente, razón por la cualse debe estimar el amparo.

   VIII

   Con sustento en las razones expuestas, lo procedente es declarar con lugar el amparo en todos sus extremos, como en efecto se dispone.

   IX

   Los Magistrados Vargas, A. y S. salvan el voto y otorgan plazo al recurrente para formular la acción de inconstitucionalidad correspondiente.

   Por tanto:

   Se declara con lugar el recurso. Por mayoría, se ordena a S.R.A. y a J.C.G., en sus respectivas condiciones de Apoderado Generalísimo y G. General, ambos de la Junta de Protección Social de San José, o a quienes ejerzan esos cargos, que en forma inmediata a la comunicación de este pronunciamiento giren las órdenes correspondientes para que se le entregue al recurrente R.Z.U., portador de la cédula de identidad número 0-000-000, el premio correspondiente al sorteo de lotería efectuado el dieciséis de diciembre de dos mil siete, correspondiente a las fracciones con el número 61, serie 598. Se le apercibe a los recurridos que, de conformidad con el numeral 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no está más gravemente penado. Se condena a la Junta de Protección Social de San José, al pago de costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. N. a los funcionarios aquí recurridos, o a quienes ejerzan sus cargos, en forma personal.Comuníquese inmediatamente a las partes. Los M.V., A. y S. salvan el voto y otorgan plazo al recurrente para formular la acción de inconstitucionalidad correspondiente.

   Ana Virginia Calzada M.

   Presidenta a.i.

   Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

   Rosa María Abdelnour G. Gastón Certad M.

   Horacio González Q. Roxana Salazar C.

   Voto salvado de las M.S. y A. y el Magistrado Vargas, con redacción de la primera.

   Los suscritos Magistrados salvamos el voto pues consideramos que si el recurrente estima que la decisión de la Junta de Protección Social de no entregarle un premio de la lotería nacional es violatoria de sus derechos fundamentales, pues se está utilizando un plazo de caducidad que no está establecido en la Ley de Loterías, sino en el Reglamento, con lo cual se vulnera el principio de reserva de ley y, por ende, se estaría frente a una posible inconstitucionalidad, lo procedente es otorgar plazo para que se interponga acción de inconstitucionalidad. En razón de lo expuesto, otorgamos el plazo correspondiente para que el recurrente presente acción de inconstitucionalidad contra el reglamento antes mencionado, reservando el dictado de la sentencia de este asunto hasta tanto no se resuelva la acción interpuesta.

   Adrián Vargas B.Roxana Salazar C.

   Rosa María Abdelnour G.