Sentencia nº 04308 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 17 de Marzo de 2009

Exp: 08-017871-0007-CO Res. Nº 2009-004308

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diecisiete horas y ocho minutos del diecisiete de marzo del dos mil nueve.

Recurso de amparo interpuesto por AVILIO GOMEZ QUESADA cédula 0102960913, contra la MUNICIPALIDAD DE ALAJUELITA.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9 horas 14 minutos del 18 de diciembre del 2008, el recurrente A.G.Q. interpone recurso de amparo contra la MUNICIPALIDAD DE ALAJUELITA y manifiesta (Folio 1): a) Que mediante un oficio, se le comunicó que a partir del 31 de diciembre del 2008 se prescindiría de sus servicios, con responsabilidad patronal, en la Municipalidad para la que trabaja, por la eliminación de la plaza que ocupa. b) Que esto se realiza sin ningún tipo de justificación técnica, sin que se le señalen las razones por las cuales se tomó dicha decisión, ni los recursos que puede presentar. c) Además se efectúa sin que obedezca a un estudio técnico de reorganización o por falta de contenido presupuestario. c) Señala que existen otras personas en su misma condición que no han sufrido menoscabo de su estabilidad laboral. Solicita se declare con lugar el recurso, se ordene al Alcande dejar sin efecto el despido comunicado, reinstalarlo en el puesto y condenar a la Municipalidad de Alajuelita al pago de costas, daños y perjuicios.

2. -

   Informa bajo juramento el señor TOMAS P.S., en su condición de ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELITA, lo siguiente (F. 13): a) Efectivamente se comunicó al recurrente que la plaza que ocupaba se eliminó del Plan Presupuesto para el 2009. b) La decisión adoptada por la Municipalidad se debió a que se determinó administrativamente y así fue avalado por el Consejo Municipal, en sesión extraordinaria número 7 (sesión de aprobación del Presupuesto Ordinario 2009) que el servicio para el cual estaba contratado el recurrente, era deficitario, la falta de preparación del personal en materia de seguridad, carencia de equipos, especial armas y la posibilidad de que dicho servicio lo brindara una empresa especializada. c) Que lo actuado tiene su fundamento en lo dispuesto en el artículo 146 inciso b) del Código Municipal, mediante estudios técnicos debidamente avalados por el Concejo Municipal y la Contraloría General de la República al proceder a a probar el Plan Presupuesto para el 2009. d) Que al recurrente se le hizo el cálculo de sus prestaciones y al no presentarse a retirarlo se le hizo transferencia a su cuenta el 6 de febrero del 2009. Solicita se declare sin lugar el amparo.

3. En los procedimientosseguidos se ha observado las prescripciones legales.

   R. elM.C.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   OBJETO DEL RECURSO.- El recurrente considera que se han vulnerado sus derechos fundamentales, en virtud de que labora para la Municipalidad de Alajuelita y que por oficio suscrito por el Alcalde Municipal de fecha 27 de noviembre del 2008, se le comunicó su despido con responsabilidad patronal, con sustento en la eliminación de su plaza del Plan Presupuesto 2009, sin que se le señalen las razones por las cuales se tomó dicha decisión, ni los recursos que puede presentar y en ausencia de un estudio técnico de reorganización o de falta de contenido presupuestario.

   II.-

   HECHOS PROBADOS.- De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

1. El recurrente ha trabajado para la Municipalidad de Alajuelita desde el 22 de enero del año 1999. ( Folio20 e Informe de folio 13)

2. En fecha no precisa, pero en Sesión extraordinaria número 7, para la aprobación del Presupuesto Ordinario 2009, el Consejo Municipal de la Municipalidad de Alajuelita, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 146 inciso b) del Código Municipal, decidió suprimir las dos plazas del servicio de mantenimiento de cementerio, una de las cuales ostentaba el amparado, en virtud de que el servicio era deficitario por la falta de preparación del personal en materia de seguridad, la carencia de equipos, armas y la posibilidad de que dicho servicio lo brindara una empresa privada especializada. (Informe de folio 13)

3. El 27 de noviembre del 2008, el recurrente recibió nota suscrita por el señor TOMAS P.S., en su condición de Alcalde Municipal, en el que se le indica:

   (…) Por medio de la presente me permito poner en su conocimiento que en el Plan-presupuesto 2009, se eliminó la plaza por usted ocupada.

   En consecuencia se prescindirá de sus servicios apartir del 31 de diciembre del año en curso.

   El mes de diciembre para efectos legales se considera de preaviso, no omito manifestarles que al ser el cese de la relación laboral con responsabilidad patronal le serán reconocidos todos sus derechos laborales.(…)

   (Folio08 y 15 e Informe de folio 13)

4. La Municipalidad de Alajuelita realizó el cálculo de las prestaciones del recurrente en la suma de dos millones cuatrocientos ochenta mil quinientos setenta y tres colones, pero al no presentarse a retirarlo se le hizo transferencia a su cuenta el 6 de febrero del 2009. (Folios 20 y 21 e Informe de folio 13)

   III.-

   HECHOS NO PROBADOS. De relevancia para resolver el presente recurso se tienen por indemostrados los siguientes hechos: 1) Que la Municipalidad haya contado con un estudio técnico que determinara la necesidad de prescindir de la plaza del recurrente. 2) Que al amparado se le hayan indicado de forma fundamentada las razones de su despido.

   IV.-

   SOBRE EL FONDO.-El recurrente considera que se han vulnerado sus derechos fundamentales, en virtud de que labora para la Municipalidad de Alajuelita desde el año 1999 y que por oficio suscrito por el Alcalde Municipal de fecha 27 de noviembre del 2008, se le comunicó su despido con responsabilidad patronal, con sustento en la eliminación de su plaza del Plan Presupuesto 2009, sin que se le señalen las razones por las cuales se tomó dicha decisión, ni los recursos que puede presentar y en ausencia de un estudio técnico de reorganización o de falta de contenido presupuestario. El señor TOMAS P.S., en su condición de ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELITA, informa a esta S., bajo juramento, que la decisión adoptada por la Municipalidad se debió a que se determinó administrativamente y así fue avalado por el Consejo Municipal, en sesión extraordinaria número 7 (sesión de aprobación del Presupuesto Ordinario 2009) que el servicio para el cual estaba contratado el recurrente, era deficitario por la falta de preparación del personal en materia de seguridad, carencia de equipos, armas y la posibilidad de que dicho servicio lo brindara una empresa especializada. Que lo actuado en cuanto a este despido, tiene su fundamento en lo dispuesto en el artículo 146 inciso b) del Código Municipal. Este Tribunal Constitucional, reconoció en sentencia 2004-11887, de las ocho horas con treinta y tres minutos del veintinueve de octubre del dos mil cuatro, que es una facultad intrínseca y legítima de las administraciones públicas la de disponer su reestructuración o reorganización, a fin de alcanzar su mejor desempeño y funcionamiento. Además indicó que la estabilidad laboral que el ordenamiento jurídico otorga a los servidores públicos no implica una imposibilidad total de despido o remoción, pues las causales de despido justificado que expresa la legislación de trabajo, así como la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o por reorganización, constituyen causas jurídicas válidas de extinción de la relación laboral. Efectivamente, para la menor comprensión de este asunto, conviene citar lo dispuesto en el artículo 146 del Código Municipal, el cual señala en lo conducente:

   “(…) Artículo 146. — Los servidores municipales protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos, además de los dispuestos en otras leyes:

   a) No podrán ser despedidos de sus puestos a menos que incurran en las causales de despido que prescribe el Código de Trabajo y conforme al procedimiento señalado en el artículo 151 de este código.

   b) La municipalidad podrá finalizar los contratos de trabajo con responsabilidad patronal, fundamentada en estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija.

   Ningún trabajador despedido por esta causa podrá regresar a la municipalidad, si no hubiere transcurrido un período mínimo de un año, a partir de su separación.(…)” (El subrayado esnuestro aporte)

   Tal como se observa, el inciso b) del numeral citado, recoge los supuestos que permiten suprimir la estabilidad que ostentan este tipo de funcionarios públicos, siempre que se realice con la fundamentación en estudios técnicos para el cierre de programas, la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija. Sobre cada uno de ellos, esta S. ha dictado jurisprudencia. Así vemos que en relación con los requisitos que todo procedimiento de reestructuración debe reunir para respetar el Derecho a la Estabilidad que ostentan los funcionarios públicos, en el Voto 0426-95 de las nueve horas con cuarenta y dos minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y cinco, se dispuso:

   "Si bien es cierto, la institución recurrida es de derecho público pero se encuentra excluida del Régimen del Servicio Civil, también es lo cierto que tal circunstancia no es motivo para hacer exclusiones respecto de la protección constitucional que otorga el artículo 192, cual es el derecho a la estabilidad, a todos los trabajadores que prestan un servicio público (…) en el caso concreto, se alega que el despido efectuado al recurrente se hizo con fundamento en una reorganización administrativa. Al respecto, partiendo de la prueba aportada a los autos así como del informe rendido a esta S., se tiene que esa reorganización cumplió con los requisitos que reiteradamente ha indicado esta S. son precisos para que la misma sea plenamente aceptada en los términos del artículo 192 Constitucional, cuales son el haberse elaborado un estudio técnico, el contar con una recomendación en tal sentido, la aprobación de la misma por parte del órgano competente y la disponibilidad presupuestaria para hacerle frente a la erogación económica que implica. Así, en el caso del recurrente se observa que la reestructuración tenía más de siete meses de estarse llevando a cabo, fue debidamente aprobada por parte del Consejo Directivo del CEFOF en fecha 15 de junio de 1994, acta número 15, acuerdo tercero, folio 0043 y al recurrente le fue debidamente entregado el monto de dinero que cancelaba los extremos laborales que le correspondían. Por tales razones, observa esta Sala que no existió la alegada violación constitucional y por ello declara sin lugar el recurso."

   (El subrayado no pertenece al original)

   Asimismo, en sentencia 000342-2007, de las doce horas cincuenta y un minutos del doce de enero del dos mil siete, dispuso lo siguiente:

   “(…) esta S. tiene claro que las municipalidades, con fundamento en el artículo 146 inciso b) del Código Municipal, tienen la potestad de realizar una reorganización integral de sus dependencias con la finalidad de brindar un mejor servicio público. Por otra parte, se entiende que el sometimiento a un proceso legítimo de modernización que garantice la óptima utilización de los fondos públicos y la más alta eficiencia en la prestación de los servicios encomendados a una institución, es, desde luego, un motivo legítimo para ejecutar cambios organizacionales que, en la mayoría de los casos, irremediablemente conllevan la supresión o variación de determinadas plazas. (…) para este Tribunal Constitucional esto constituye una vía de excepción, por lo que su aplicación por parte de la Administración debe ser ejecutada con absoluta objetividad, transparencia y seriedad, de ahí la exigencia de estudios técnicos calificados que puedan validar la toma de decisiones, con base en un modelo coherente y efectivo. En la especie ese estudio técnico se echa de menos, pues según informa el Alcalde y así lo demuestra con prueba documental, su decisión se basó en un informe del Departamento de Contabilidad en el que se concluyó que la única manera de poder adquirir algunas plazas que requiere el ente municipal sería eliminando la plaza de miscelánea, ya que es la única que no guarda relación directa con los servicios públicos que presta la Municipalidad. La Sala entiende los motivos que explica el Alcalde recurrido que lo llevaron a la actuación administrativa que aquí se analiza, en el sentido de la necesidad de otras plazas para cumplir mejor el servicio público y la carencia de recursos para tal fin; sin embargo, el camino utilizado no es aceptable por resultar violatorio de los derechos fundamentales de la amparada al trabajo y a la estabilidad laboral y, por consiguiente, el recurso debe ser acogido con sus consecuencias, sin detrimento de que el ente municipal prescinda de la plaza de la amparada pero efectuando los estudios y procedimientos que en Derecho correspondan. Por tanto: Se declara CON LUGAR el recurso restituyendo a la amparada en el pleno goce de sus derechos fundamentales conculcados. Se anula el oficio A.M.G.20-2006 del cinco de septiembre de dos mil seis, suscrito por G.F.G., Alcalde Municipal de Guácimo, mediante el cual se le notificó a la amparada la terminación del contrato laboral con responsabilidad patronal, a partir del treinta y uno de diciembre de dos mil seis. Se condena a la MUNICIPALIDAD DE GUÁCIMO al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. (…)” (El destacado no perteneceal original)

   En torno a la supresión de una plaza por cierre de programas, esta Cámara Constitucional expuso en sentencia 2008-008620 de las diecisiete horas y once minutos del veintiunode mayo del dos mil ocho:

   “(…) al ser el amparado un funcionario de una dependencia perteneciente al Concejo Municipal, como lo es la Junta Administradora del Campo de Exposiciones, lo cobijan los derechos y obligaciones establecidos por el Código Municipal, particularmente el artículo 146 del Código de rito que indica que los servidores municipales, no podrán ser despedidos a menos que incurran en las causales que prescribe el Código de Trabajo. Asimismo establece que la Municipalidad podrá finalizar los contratos de trabajo con responsabilidad patronal, fundamentada en estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, la reducción forzosa de los servicios por falta de fondos o la reorganización integral de sus dependencias. De lo anterior se colige que las autoridades Municipales tienen la potestad de finalizar los contratos laborales, cuandose de el cierre de un programa, siempre y cuando el mismo sea ejecutado con absoluta objetividad y transparencia, basado en estudios técnicos calificados que puedan sustentar la toma de decisiones. En la especie la Junta Administradora del Campo de Exposiciones no fue cerrada, simplemente se consideró que no posee personalidad jurídica instrumental para manejar fondos públicos, por lo que se tomó la decisión de liquidar al accionante. Estima este Tribunal que tal decisión es ilegítima, toda vez que no concurren los elementos establecidos por el artículo 146 del Código Municipal para dar por terminado un contrato. (…)De esta manera, concluye este Tribunal que la actuación de la autoridad municipal recurrida es a todas luces improcedente por carecer de fundamento jurídico y haber irrespetado con ella el contenido del debido proceso, razón por la cual lo procedente es declarar con lugar el recurso, como en efecto se dispone. Por tanto. Se declara con lugar el recurso. Se anula la resolución número RES-037-07- DAM de las ocho horas del trece de setiembre de dos mil siete, suscrita por la Alcaldesa Municipal de P.Z.. Se condena a la Municipalidad de P.Z. al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria (…)”.

   En cuanto a la supresión de plazas por falta de fondos, en sentencia 2000-06165 de las dieciséis horas contrece minutos del dieciocho de julio del dos mil, se externó:

   “ (…)Entiende la Sala que efectivamente por resolución N°10134-99 de este Tribunal, se eliminó por inconstitucional el cobro de la tasa correspondiente al mantenimiento de la Policía Municipal. Según se desprende del informe dado bajo fe de juramento, esto provocó que la Municipalidad de San José redujera el cuerpo policial que se encontraba bajo su cargo, en virtud de la falta de fondos suficientes para poder financiarlo. La Sala estima que en el presente caso no se ha violado derecho constitucional alguno del recurrente, debido a que la actuación de la Municipalidad accionada se ajustó a lo establecido en el artículo 146 inciso b) del Código Municipal que permite a la Municipalidad finalizar los contratos de trabajo con responsabilidad patronal, fundamentado en estudios técnicos relacionados con el cierre de programas y la reducción forzosa de servicios por falta de fondos. En este caso, la reducción forzosa de servicios en el cuerpo policial al que pertenecía el amparado, se dio como consecuencia necesaria de los efectos producidos por la resolución N°10134-99 del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, (…) Según manifiestan las recurridos en sus informes rendidos bajo la fe del juramente, la Municipalidad ha realizado estudios que han llegado a concluir que el servicio de vigilancia de la Municipalidad presenta una situación deficitaria y existe una imposibilidad de mantenerlo al nivel actual, debido a la reducción del presupuesto destinado para ese fin. (…) resulta lógico que la corporación Municipal accionada tenga problemas económicos para cubrir las erogaciones que la existencia de la Policía Municipal genera y por ende se vea en la obligación de reducir el personal, por lo que el acto impugnado no resulta arbitrario.(…)” (El subrayado no pertenece al original)

   De igual manera se dispuso en sentencia 2000-05658 de las diez horas con treinta y cinco minutos del sietede julio del dos mil:

   “(…) En el presente caso se tiene que efectivamente por resolución N°10134-99 de esta Sala, se eliminó por inconstitucional el cobro de la tasa correspondiente al mantenimiento de la Policía Municipal. Según se desprende del informe dado bajo fe de juramento, esto provocó que la Municipalidad de San José redujera el cuerpo policial que se encontraba bajo su cargo, en virtud de la falta de fondos para poder financiarlo. La Sala estima que en el presente caso no se ha violado derecho constitucional alguno al recurrente en virtud de que la actuación de la Municipalidad accionada se ajustó a lo establecido en el artículo 146 inciso b) del Código Municipal que permite a la Municipalidad finalizar los contratos de trabajo con responsabilidad patronal, fundamentado en estudios técnicos relacionados con el cierre de programas y la reducción forzosa de servicios por falta de fondos. En este caso, la reducción forzosa de servicios por falta de fondos, se dio como consecuencia necesaria de los efectos producidos por la resolución N°10134-99 del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (…)” (El subrayado es nuestro aporte)

   Los antecedentes jurisprudenciales de cita, demuestran que la aplicación del inciso b del artículo 146, se efectúa por vía de excepción y con absoluta objetividad, transparencia y seriedad, de ahí la exigencia de estudios técnicos calificados que puedan validar la toma de decisiones, con base en un modelo coherente y efectivo. En el caso concreto, lleva razón el recurrente al afirmar que hay ausencia de un estudio técnico de reorganización o de falta de contenido presupuestario, pues a esta S. tampoco se remitió prueba alguna en ese sentido. La existencia de ese estudio técnico objetivo-calificado que revelara la necesidad de suprimir la plaza que venía ocupando el amparado, no ha sido demostrada, pues la autoridad municipal, informó bajo la solemnidad del juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que la decisión adoptada por la Municipalidad se debió a que se determinó administrativamente y así fue avalado por el Consejo Municipal, en sesión extraordinaria número 7 (sesión de aprobación del Presupuesto Ordinario 2009) que el servicio para el cual estaba contratado el recurrente, era deficitario por la falta de preparación del personal en materia de seguridad y la carencia de equipos y que había posibilidad de que dicho servicio lo brindara una empresa especializada. Indica que los estudios técnicos fueron avalados por el Concejo municipal, pero no indica en qué consistieron esos estudios técnicos, ni los aporta. Por su parte, el documento visible a folio 16, que constituye documento dirigido a la Contraloría General de la República, expone los problemas presentados en el departamento del recurrente y un cuadro comparativo de “costo-beneficio” entre el costo de la labor desplegada en el departamento del recurrente y una empresa privada, lo que no puede ser considerado un estudio técnico suficiente para sostener una decisión de esta envergadura y trascendencia. La defensa expuesta por la Municipalidad de que la decisión se apega estrictamente al artículo 146 inciso b) del Código Municipal, que prevé la posibilidad de eliminar plazas, no es de recibo, pues partiendo de la prueba aportada a los autos, así como del informe rendido a esta Sala, no se deriva que la disposición tomada cumplió con los requisitos para que la misma sea plenamente aceptada en los términos del artículo 192 Constitucional. Es claro que la decisión tomada por la autoridad recurrida con relación al caso del amparado resulta violatoria del artículo 192 de la Constitución Política; toda vez que no responde con las formalidades que exige la ley. En consecuencia lo que procede es declarar con lugar el recurso, como en efecto se hace. Tal como se indicó en sentencia 000342-2007, de las doce horas cincuenta y un minutos del doce de enero del dos mil siete, la Sala entiende los motivos que llevaron a la actuación administrativa que aquí se analiza, pero el camino utilizado no es aceptable por resultar violatorio de los derechos fundamentales del amparado al trabajo y a la estabilidad laboral y, por consiguiente, el recurso debe ser acogido con sus consecuencias, sin detrimento de que el ente municipal prescinda de la plaza del amparado pero efectuando los estudios y procedimientos que en Derecho correspondan.

   Por tanto:

   Se declara CON LUGAR el recurso. Se anula el oficio del 27 de noviembre del 2008, suscrito por T.P.S., Alcalde Municipal de Alajuelita, mediante el cual se le notificó al amparado la terminación del contrato laboral con responsabilidad patronal, a partir del treinta y uno de diciembre de dos mil ocho. Se ordena a TOMAS P.S., en su condición de ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELITA, o a quien en su lugar ocupe el cargo, restituir al amparado en el pleno goce de sus derechos fundamentales conculcados. Se le advierte al recurrido que de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la MUNICIPALIDAD DE ALAJUELITA al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. N. esta resolución a TOMAS POBLADOR SOTO, en su condición de ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELITA, o a quien en su lugar ocupe el cargo. COMUNÍQUESE.

   Adrián Vargas B.

   Presidente a.i.

   Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

   Fernando Cruz C. Rosa María Abdelnour G.

   Horacio González Q. Jorge Araya G.