Sentencia nº 00369 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 8 de Mayo de 2009

El actor interpuso demanda en contra del Estado y de la Universidad de Costa Rica indicando: que laboró por veintiocho años y ocho meses como funcionario público de carrera administrativa, entre otras instituciones para la Universidad de Costa Rica; se desempeñó como Viceministro de Agricultura y Ganadería en el período que va del 8 de mayo de 1998 al 1° de mayo de 2002, fecha en la que se acogió a la jubilación bajo el régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, con base en la Ley n° 2248; al retirarse por pensión la Universidad de Costa Rica le canceló el auxilio de cesantía, no así el preaviso. En cuanto a la cesantía reprochó el hecho de no haberse tomado en cuenta para el cálculo, los años laborados como Viceministro de Agricultura y Ganadería, ni el salario que percibía como V., que ascendió a la suma de ¢1.432.531 colones y que comprendía salario base, anualidades, carrera profesional y prohibición (y sobre el cual se le hicieron las deducciones de ley como son la cotización al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte), ni el salario en especie, que dijo estaba representado por el uso discrecional del vehículo, el cual estimó en el 50% del pago por sus funciones de Viceministro. Consideró que tenía derecho al uso de vehículo por así disponerlo el artículo 225 de la Ley de Tránsito. Indicó que el Estado, al recibir la comunicación de su retiro para acogerse a la pensión, no le reconoció los derechos que estimó tener a la luz de lo dispuesto en los numerales 28 a 30 en relación con el 85 inciso e), 585 y 586 del Código de Trabajo, en armonía con los Decretos Ejecutivos números 4 del 27 de mayo de 1959, 29141-H del 31 de octubre de 2000 y 20183-H. Con esos argumentos solicitó obligar al Estado a pagarle: preaviso, cesantía y vacaciones por el período laborado como Viceministro de Agricultura; aguinaldo proporcional del período comprendido entre diciembre de 2001 y abril de 2002 y las diferencias que por ese rubro pudiera corresponderle de los períodos anteriores. Para el cálculo de esos extremos pidió tomar en cuenta no solo la retribución en dinero que recibió como Viceministro, sino también el cincuenta por ciento de este a título de salario en especie. Solicitó además el pago de intereses de ley, calculados desde el momento en que debieron haber sido cancelados y hasta el efectivo pago. Respecto de la Universidad de Costa Rica, solicitó obligarla a pagar, solidariamente con El Estado, los siguientes rubros: preaviso, diferencias de cesantía computando al efecto el tiempo laborado como Viceministro, la suma devengada en ese puesto y el 50% adicional como salario en especie, intereses de ley, desde la exigibilidad de lo pedido y hasta el efectivo pago (folios 1 a 14). Posteriormente amplió la demanda solicitando que se condene a las codemandadas al pago de ambas costas, cuya fijación pidió fuese en el 25% de lo que en definitiva se conceda (folio 15). El representante de la UCR contestó negativamente la demanda y opuso las excepciones de falta de agotamiento de la vía administrativa (la que fue rechazada interlocutoriamente, folio 116), prescripción, falta de derecho, falta de interés actual, falta de legitimación ad causam pasiva y la genérica sine actione agit (folios 68 a 78). Por su parte la representación del Estado contestó negativamente y opuso la excepción de falta de derecho (folios 85 a 107). El Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, declaró parcialmente con lugar la demanda contra el Estado, al que condenó al pago de aguinaldo proporcional, vacaciones e intereses y resolvió sin especial condenatoria en costas. En relación con la demanda planteada contra la UCR, la declaró sin lugar en todos sus extremos y sin especial condenatoria en costas (folios 141 a 164). El apoderado del actor apeló el fallo del juzgado (folios 168 a 170) y el Tribunal de Trabajo, Sección Segunda, del Segundo Circuito Judicial de San José, confirmó lo resuelto por el A-quo, salvo en cuanto a lo otorgado por concepto de aguinaldo proporcional. Argumentó que no le era aplicable al actor lo dispuesto en el artículo 85 inciso e) del Código de Trabajo ni el 37 inciso i) del Estatuto de Servicio Civil, porque el retiro fue por renuncia 8 días antes de finalizar el nombramiento como Viceministro, agregando que pudo haber esperado a terminar el nombramiento y luego acogerse a la jubilación, sin necesidad de renunciar. Consideró que al haber renunciado también renunció al pago de sus prestaciones legales como funcionario de confianza nombrado a plazo fijo, según lo dispuesto en los artículos 29, 585 y 586 del Código de Trabajo, en relación con los Decretos Ejecutivos 4 del 27 de mayo de 1959 y 29141-H de 31 de octubre de 2000. Agregó, el tribunal, que la cesantía procede cuando la cesación es ajena a la voluntad del trabajador. Y, en el caso concreto el actor voluntariamente decidió renunciar antes del vencimiento del plazo por el cual fue designado y que era de su conocimiento; amén de que hacía más de un año que había solicitado la jubilación ante la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, de donde se extrae que había planificado su retiro y que a la fecha que lo hizo no tenía ninguna incertidumbre sobre la continuidad en el puesto de confianza que venía desempeñando. En cuanto al salario en especie negó que el uso discrecional del vehículo pudiese ser calificado como tal, para ello se sustentó en lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. Denegó el agravio sobre la calificación de puesto de confianza a plazo fijo que dio la juzgadora de primera instancia (folios 168 a 201).

II.-

AGRAVIOS DEL RECURRENTE: El apoderado del actor se muestra inconforme con lo resuelto por el tribunal, alega que su representado no presentó una renuncia en el sentido común, sino que hizo efectivo su derecho fundamental a la pensión y que, por esa razón tiene derecho a que se le pague la cesantía por lo que el argumento del tribunal de que se acogió a la pensión antes de que se cumpliera el plazo del cargo no es aplicable, pues el trabajo que prestó fue por tiempo indefinido ya que superó el año y no existe norma expresa que establezca plazo en ese puesto, además de que el puesto de confianza -como era el del actor- se nombra en atención a la confianza y no al plazo. Por ello solicita que se declare el derecho del demandante a que se le paguen prestaciones por haberse acogido a pensión. En cuanto al salario en especie aduce que el artículo 9 de la Ley 2166 está derogado, además de que no se refiere al vehículo de uso discrecional, como es el caso de su representado, según lo dispone el artículo 225 de la Ley de Tránsito. Con base en esos argumentos solicita que se obligue a las codemandadas al pago de los extremos de preaviso, cesantía, vacaciones, aguinaldo, salario en especie, diferencias entre ambos rubros, intereses y ambas costas.

III.-

SOBRE LA NATURALEZA DEL CONTRATO LABORAL DEL ACTOR CON EL ESTADO: Alega el apoderado del recurrente que mientras estuvo desempeñándose como Viceministro de Agricultura y Ganadería, su representado no estaba nombrado a plazo determinado porque aún en esos puestos siempre hay incertidumbre en cuanto a la duración del nombramiento. Este reproche no es atendible. Según C.: “El contrato de trabajo a plazo, denominado también de duración determinada o por tiempo fijo, es aquel en que las partes han señalado su término desde la iniciación, bien se haya fijado cronológicamente (para tal día o uno muy aproximado) o sometido a la conclusión de las tareas. En especificación más detallada, se catalogan de contratos laborales de duración determinada los siguientes: a) cuando las partes, de mutuo acuerdo, fijan un plazo concreto de finalización; b) si el término depende de un acontecimiento inevitable, (…) si de la naturaleza del trabajo se desprende una duración fijada de hecho y de antemano (…)” (el énfasis es de quien redacta, págs. 502 y 503). En el caso bajo estudio el actor ocupaba un puesto que por su naturaleza política debía concluir cuando se terminara el período de gobierno para el que fue nombrado, pues por tratarse de funcionario de confianza, nombrado por voluntad del presidente, en estos casos se concluyen las labores al terminarse el período presidencial -sino antes por voluntad del jerarca-. De manera que, desde el momento en que fue nombrado en esa posición, el actor sabía que su labor terminaría cuando venciera el período de gobierno del P. que le había asignado como Viceministro. Debemos acotar que el régimen de empleo público, previsto en los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, es un modelo de servicio especial para los trabajadores del Sector Público o estatal, cuya finalidad es, en primer término, garantizar la eficiencia de la Administración y en segundo lugar, darle continuidad a los servicios públicos, lo que va unido al principio de estabilidad que cubre a todos los funcionarios y funcionarias que son nombrados a base de idoneidad y que por lo tanto tienen que someterse a los procesos de oposición debidamente reglamentados. Es claro que los puestos de confianza pueden ser ocupados por personas nombradas por los jerarcas que, si bien es cierto, por una cuestión de responsabilidad pública, se debe tratar de buscar personas idóneas, y por lo tanto con el perfil adecuado para el fin perseguido en razón del puesto, también es cierto que, no tienen que someterse a los procesos de selección legalmente previstos. En el caso de nombramientos políticos, como el que nos ocupa, la situación es aún más extrema, pues en estos puestos la designación depende, en muchos casos (sin que la Sala califique lo que aconteció en el nombramiento que se analiza) de la afinidad política de la persona elegida y, una de las características propias de esos nombramientos es que se hace por un plazo que, normalmente coincide- en la finalización- con la terminación del período del Presidente de la República, de manera que no es sostenible la tesis del recurrente en el sentido de que su representado tenía incertidumbre sobre la fecha de finalización del nombramiento y que por eso se acogió a la jubilación, con derecho al pago de preaviso. Su petitoria tampoco encuentra sustento en los artículos 585 y 586 del Código de Trabajo, por las razones que de seguido se indicarán. El Código de Trabajo, en su T.V. fue el primer cuerpo normativo en regular, en 1943, disposiciones especiales para los servidores del Estado y sus Instituciones. Al respecto el numeral 585 define quien ostenta la condición de trabajador del Estado o de sus Instituciones, y el 586 determina los derechos de esos funcionarios públicos, estableciendo que estos serían destinatarios de los beneficios contenidos en los artículos 28, 29 y 31 de ese cuerpo normativo. Especificó los funcionarios cubiertos por esa normativa, en la que no estaban incluidos quienes ocupan el puesto de Viceministro. A la vez excluye de ese derecho a las personas que ocupan puestos de elección popular, de dirección o de confianza. Por otra parte el Decreto Ejecutivo número 4 del 28 de mayo de 1959, en su numeral 2 incorpora el contenido del citado artículo 586, indicando los funcionarios que no se consideran al servicio del Estado o de sus Instituciones para efectos del título antes citado: “Para los efectos del Título octavo del Código de Trabajo, no se considerarán trabajadores al servicio del Estado o de sus Instituciones, en su caso, a las siguientes personas: a) P. y V. de la República, Ministros y S. de Gobierno”. Por su parte, el Estatuto de Servicio Civil (que es de 1953) extrae de su cobertura a un grupo de funcionarios entre ellos “c) los funcionarios y empleados que sirvan cargos de confianza personal del P. o de los Ministros”, y esto es así porque las labores que desempeñan los funcionarios públicos “gobernantes” son de naturaleza política, nombrados por el Presidente en atención, principalmente, a su filiación partidaria, como se indicó supra, de manera que su relación con el Estado -como se indicó- no es laboral, ni estatutaria. Queda claro que el puesto de Viceministro no califica dentro de los supuestos del artículo 585 del Código de Trabajo por lo que no son destinatarios de los derechos previstos en los artículos 28, 29, 30 y 586 del citado Código, ni del 85 de ese cuerpo normativo. En el caso concreto del señor C.G.M., su desempeño como Viceministro (por lo que entra en la categoría de autoridades de gobierno, que son puestos de confianza), de conformidad con las normas antes citadas, no califica como servidor del Estado, y no es destinatario de los derechos previstos en los numerales antes citados, razón ésta por la que no le asiste el derecho al pago de preaviso y cesantía que reclama, aunque se haya retirado anticipadamente del cargo de Viceministro, por haberse acogido a pensión del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional, en razón de los servicios que prestó en la Universidad de Costa Rica, con la que sostuvo una relación laboral en el campo docente. A mayor abundamiento de indicarse que, sobre el tema de la naturaleza jurídica de los puestos de Ministros y Viceministros, y su exclusión de la tutela del Código de Trabajo en cuanto al derecho a prestaciones por terminación del periodo de gobierno o antes por cualquier razón, la Sala comparte el criterio externado por la Procuraduría General de la República, cuando en el Dictamen C-216-2001 de 6 de agosto de 2001, apoyándose a su vez en el dictamen número C-037-90 del 12 de marzo de 1990, indicó: “Dentro de la organización gubernamental, tanto los Ministros como los Viceministros, son órganos unipersonales, que ejercen la función gubernativa en el Ministerio que les ha asignado directamente el Presidente de la República. El Ministro es el superior jerárquico administrativo, y el Viceministro el superior jerárquico inmediato del personal ministerial (artículos 28 y 47 de la Ley General de la Administración Pública). Este último, en ausencia del primero y previa designación presidencial, tiene la facultad de ejercer el cargo de Ministro.

Es importante destacar que para ocupar estos cargos, se debe contar con iguales requisitos, los cuales están enunciados en el artículo 142 de la Constitución Política. En ambos casos, el nombramiento lo hace el P. de la República, quien para tal efecto sigue criterios discrecionales, eminentemente políticos, dada la naturaleza del vínculo, que es de confianza y de orden político.

Estamos, por tanto, en presencia de funcionarios denominados por la doctrina "servidores públicos gobernantes", respecto de los cuales esta Procuraduría, en el dictamen número C-037-90 del 12 de marzo de 1990, expresó que: "…aquellos funcionarios que cumplen cargos de elección popular, o que tienen el carácter de servidores públicos "gobernantes", tal como los denomina la doctrina, por estar investidos en funciones de índole esencialmente político con respecto al órgano que los nombra, precisamente en el ejercicio también de potestades políticas, no son considerados trabajadores, puesto que su relación jurídica con el Estado no es de naturaleza laboral, ni estatutaria, y, en consecuencia, no resultan tutelados por la legislación laboral…". En ese mismo dictamen al referirse al pago de prestaciones para esos funcionarios, se dijo: “Cabe señalar, además, que tanto en el caso de los Ministros como en el de los Vice-Ministros, al término del período constitucional ni siquiera se hace necesario comunicarles su cese en forma expresa, como sucede con su nombramiento, el cual sí debe consignarse en un Decreto Ejecutivo debidamente publicado en La Gaceta. De manera que la terminación de la función de estos gobernantes, dada su dependencia del período constitucional respectivo, es un hecho que ocurre con el simple cumplimiento de esos cuatro años.(…) Debe reiterarse que el caso de ambos funcionarios (Ministros y Viceministros), resulta obvio que éstos son plenamente conscientes de que el fin de su gestión va a ocurrir al vencerse el período del gobierno al que pertenecen; o sea, que no va a ser por causa imputable a la voluntad del patrono (o representante patronal, al tratarse de la administración), como ocurre con el cese del trabajador ligado por un vínculo a plazo indefinido, que goza de estabilidad relativa. Al contrario, saben que en sus casos, tanto su nombramiento como la permanencia en el puesto, según ha quedado establecido, dependen del vaivén político -sujetos a criterios eminentemente políticos- y, por ende, discrecionales por excelencia”.

Ese criterio refuerza aún más la tesis de esta S. en el sentido de que quienes desempeñan puestos de Viceministros, como es el caso en estudio, no son destinatarios de los derechos previstos en los numerales 28, 29, 85 en relación con el 586 del Código de Trabajo. En consecuencia, esta cámara considera que la denegatoria de prestaciones, en este concreto caso, a cargo del Estado es correcta.

IV.-

SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE SALARIO EN ESPECIE: Estima el recurrente que al cancelar las prestaciones a su representado, no se tomó en cuenta el salario en especie constituido por el carro de uso discrecional que disfrutó mientras fue viceministro. El artículo 225 de la Ley de Tránsito establece “Uso discrecional. Estos vehículos son los asignados al Presidente de la República, P. de la Asamblea Legislativa, Vicepresidentes de la República, Ministros de Gobierno, Viceministros, (…)”. Al referirse al uso discrecional de vehículos, reiteradamente esta S. ha señalado que por imperio del principio de legalidad, el cual es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, el suministro de bienes por parte del empleador -entre ellos el uso de vehículo- no puede considerarse salario en especie, salvo en aquellos casos en que así lo disponga de manera expresa una norma. Asimismo el artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública número 2166 de 9 de octubre de 1957 (el cual no está derogado como por error lo invoca el recurrente), niega el carácter de salario en especie al vehículo, al respecto dispone: “(…)Salvo las sumas que por concepto de "zonaje" deban reconocerse a determinados servidores públicos, conforme al Reglamento que con tal fin dictará el Poder Ejecutivo, las prestaciones o suministros adicionales que en algunos casos se otorgaren, tales como las que cubran gastos de alojamiento, alimentación, vehículos, uniformes, etc., no tendrán el carácter de salario en especie, ya que tales gastos sólo se otorgarán cuando las necesidades del servicio así lo requieran, lo mismo que las sumas que fueren pagadas por concepto de viáticos o gastos de viaje”. En el caso que se analiza no hay evidencia de que exista alguna norma que disponga el carácter salarial del vehículo asignado al actor, por consiguiente el reclamo sobre este tema no es de recibo.

V.-

SOBRE EL PAGO DE AGUINALDO: Al resolver el recurso de apelación, interpuesto por el actor, el tribunal modificó la sentencia revocando la condenatoria al pago de ese rubro, lo que evidentemente le perjudica. Si bien la parte demandada aportó documentos donde se indica que al accionante se le pagaron las sumas correspondientes por concepto de aguinaldo, (folios 181 a 186), al conocer de la sentencia de primera instancia manifestó que la misma “fue pronunciada conforme a derecho y al mérito de los autos”, y solicitó que se confirmara en todos sus extremos (folio 178). El artículo 565 del Código Procesal Civil dispone que la apelación sólo se considerará en lo que es desfavorable al recurrente, en consecuencia al superior le está vedado revocar o enmendar la resolución en la parte que no sea objeto de recurso. Al revocar lo resuelto por el a quo sobre aguinaldo, el tribunal infringió el principio general de no reforma en perjuicio “non reformatio in peus” previsto en el citado numeral, el cual es aplicable a la materia laboral por disposición del numeral 452 del Código de Trabajo. (En este mismo sentido véase de esta Sala el voto número 372 de las 9:35 horas del 30 de abril de 2008). En el caso bajo análisis los reparos planteados por el actor, quien fue el único recurrente, delimitaron la competencia del tribunal, por lo que ese órgano jurisdiccional estaba inhibido para revocar en su perjuicio el monto fijado por el a quo como aguinaldo a su favor. Como corolario de las consideraciones anteriores, la Sala estima que lo resuelto por el ad quem debe ser confirmado, salvo en cuanto a lo dispuesto sobre aguinaldo que procede ser anulado, por carecer el tribunal de competencia para revocar de oficio lo resuelto por el juzgado sobre ese tema.

POR TANTO:

Se anula la sentencia recurrida en cuanto revocó el pago de aguinaldo; en lo demás se confirma.

OrlandoAguirre Gómez

Zarela María Villanueva Monge Julia Varela Araya

Eva María Camacho Vargas Juan Carlos Segura Solís

jjmb.-

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