Sentencia nº 00387 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 13 de Mayo de 2009

El señor R.A.V. planteó la demanda contra la Caja Costarricense de Seguro Social, con el fin de que en sentencia se declarara que: “1. cualquier proceso administrativo o sanción fundamentada en los hechos sucedidos en el 18 y 19 de diciembre del año dos mil cuatroestá prescrito. 2.- Que el proceso disciplinario seguido en contra del actor está prescrito. 3.- Que la sanción de dos días acordada en el proceso disciplinario de que trata esta demanda prescrita.- 4.)- Que no existió en ninguno de los casos investigados, abandono de trabajo. 5.- Que de haber existido abandono de trabajo en los casos investigados, y éste fuere sancionado, la sanción se debió imponer conforme al artículo 78 del Reglamento Interno de Trabajo de la demandada, y no en la forma y monto en que se hizo, lo cual es injusto. 6.- Que la demandada debe reintegrarle el salario rebajado por los dos días de sanción. 7.- Que se ordene al Departamento de Personal de la demandada cancelar la sanción. 8.- Se le condenará además a la demandada a pagarle el daño moral causado con esta injusta sanción en la suma de cinco millones. 9.- Se le condene a la demandada a pagar las costas” (folios 285-300). La demanda fue contestada negativamente por la representación de la Caja Costarricense de Seguro Social, solicitando que se declare sin lugar en todos los extremos, oponiendo las excepciones de falta de derecho, la genérica sine actione agit, falta de agotamiento de la vía administrativa, y la excepción de prescripción (folios 318-321). La sentencia de primera instancia acogió la demanda y declaró prescrito el proceso disciplinario seguido en contra del actor, y resolvió que la demandada debe reintegrarle el salario rebajado por los dos días de sanción impuesta al actor. Ordenó además que se debe cancelar la sanción de suspensión de dos días de salario y resolvió el litigio sin especial condenatoria en costas (folios 408-426). Contra ese fallo, la parte actora interpuso recurso de apelación (folios 434-435) solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia en cuanto denegó la pretensión de daño moral, y eximió de costas a la parte demandada. Por su parte, la demandada presentó recurso de apelación (folios 427-428 y 436-437) solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia, alegando que la potestad disciplinaria no estaba prescrita, por cuanto señala que el informe del órgano director del procedimiento no constituye la resolución final del proceso administrativo y que, en consecuencia, el plazo de un mes que dispone el órgano decisor para dictar la resolución final empieza a correr a partir que éste recibe el expediente, ya tramitado por el órgano director y por ello estima que la prescripción de la potestad disciplinaria decretada por el juzgado es incorrecta, ya que toma el informe del órgano director como resolución final del procedimiento. El Tribunal de la Zona Sur, sede P.Z., San Isidro de El General declaró sin lugar los recursos de apelación presentados por el actor y por la institución demandada contra la sentencia de primera instancia (folio 445 y siguientes) y señaló que se mantiene la relación de hechos probados contenida en la sentencia de primera instancia, pero incorporó un hecho adicional -el hecho quinto- indicando que: “El informe final del órgano director del procedimiento fue remitido a la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte de la Caja Costarricense del Seguro Social mediante oficio de fecha 9 de diciembre de 2003, recibido el 17 de diciembre del año 2003”. Sobre el recurso de la Caja Costarricense de Seguro Social, el Tribunal señala que: “El órgano director de un procedimiento administrativo disciplinario no debe emitir el acto administrativo sancionatorio, sino limitarse a preparar el procedimiento para que la autoridad competente (órgano decisorio) dicte el acto final, para lo cual normalmente le rinde un informe de lo actuado resultante del proceso, del cual podría prescindirse, porque no es en el informe (que puede contener apreciaciones subjetivas del órgano) en el que debe fundarse el acto final sino en los elementos objetivos (situación fáctica evidenciada) que emanan del expediente levantado al efecto y en la normativa aplicable (sentencia de la Sala Segunda de la Corte, número 888- 2006 de las nueve horas treinta y ocho minutos del veintidós de setiembre del dos mil seis)”. Señala además el tribunal, que para los efectos de determinar la prescripción de la potestad disciplinaria no puede usarse como punto de referencia ese eventual informe del órgano director, tal y como lo hace el juez a quo en su resolución. Además aclara el tribunal que el acto final que impuso la sanción al actor, no fue el informe final del órgano director del procedimiento, número OD-2003 visible a folio 196 y siguientes, sino la resolución final de las trece horas del catorce de enero del año 2004, visible a folio 208 y siguientes, en la cual la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte propone una suspensión de dos días sin goce de salario al actor. No obstante lo anterior, el Tribunal señala que la potestad disciplinaria prescribió no en el lapso que menciona el a quo, pero sí en virtud “de la demora, injustificada y desproporcionada, incurrida entre el momento en que se da por finalizada la audiencia oral de recepción de prueba y el momento en que se recibe por parte del órgano decisor el expediente con el informe final del órgano director del procedimiento”. La audiencia final en el proceso administrativo concluyó en fecha primero de octubre de 2003, con posterioridad a ello el procedimiento se mantuvo inactivo hasta que en fecha 8 de diciembre siguiente, el órgano director del procedimiento confeccionó el informe final OD-25-2003, luego de lo cual el caso fue recibido por el órgano que debía sancionar, lo que ocurrió en fecha 17 de diciembre del año 2003. Indica el tribunal que: “Estamos en presencia de una paralización injustificada del procedimiento, que no puede correr en perjuicio del funcionario investigado.” Señala además el tribunal, que: “Se trata, en el fondo de la aplicación de un criterio de proporcionalidad, toda vez que no se justifica que el órgano director se haya tomado, sin justificación alguna, dos meses y diecisiete días para redactar un informe provisional, en todo caso prescindible, y hacerlo llegar al órgano decisor, cuando el plazo de que éste disponía para resolver en definitiva el asunto era de un mes. Esa paralización de la actividad administrativa lleva aparejada, inevitablemente, la extinción, por prescripción, de la responsabilidad disciplinaria del actor, de modo que el recurso de la Caja Costarricense del Seguro Social debe declararse sin lugar”. Con relación al recurso de apelación del actor, el tribunal considera que no existe base para acoger la pretensión de daño moral, pues no puede determinarse si existió o no alguna irregularidad en el desempeño laboral del actor, y a partir de ahí establecer la procedencia de la indemnización que reclama, por cuanto en virtud de los términos en que el accionante recurre de la sentencia de primera instancia, no puede el tribunal entrar a analizar acerca de la existencia o no de la falta que se investigaba en el proceso disciplinario que se le siguió, el demandante no retoma en segunda instancia la discusión respecto de si tales hechos ocurrieron o no, conformándose con lo resuelto por el juez a quo en cuanto decreta la prescripción de la potestad disciplinaria.

II.-

LOS AGRAVIOS DEL RECURRENTE. La representante de la Caja Costarricense de Seguro Social, muestra disconformidad con lo resuelto en la segunda instancia. Sostiene que los jueces de primera y segunda instancias no están aplicando correctamente el plazo de prescripción por cuanto sostiene que: “desde que el órgano decisor en este caso la Dirección regional recibe el informe final empieza a correr el plazo de prescripción, la cual no opera en este caso, pues se resolvió correctamente el expediente disciplinario en contra del actor; la jurisprudencia a que aluden los jueces de primera y segunda instancia, la están aplicando incorrectamente, pues el órgano director no emite resoluciones finales, es una fase de instrucción, en donde el órgano director entra al análisis de las pruebas únicamente. Es el órgano decisor, en este caso la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, la que emitió y comunicó la resolución final dentro del término conferido por ley” (folio 470). Con base en lo anterior, solicita se revoque la sentencia para que se declare sin lugar la demanda en todos sus extremos.

III.-

PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DEL EMPLEADOR. El artículo 603 del Código de Trabajo textualmente señala:“Los derechos y acciones de los patronos para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio causa para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria”. La sentencia impugnada declaró la prescripción de la potestad disciplinaria por considerar que, sin justificación alguna, el órgano director se tomó dos meses y diecisiete días para redactar un informe provisional y hacerlo llegar al órgano decisor, cuando el plazo de que éste disponía para resolver en definitiva el asunto era de un mes. En ese sentido señaló: “Estamos en presencia de una paralización injustificada del procedimiento, que no puede correr en perjuicio del funcionario investigado… Esa paralización de la actividad administrativa lleva aparejada, inevitablemente, la extinción por prescripción, de la responsabilidad disciplinaria del actor…” (folios 450 y 451). El instituto jurídico de la prescripción negativa está previsto como uno de los modos de extinción de las obligaciones y, para que opere, basta el transcurso de determinado tiempo, sin que el titular del derecho lo haya reclamado, ejerciendo la respectiva acción. En ese sentido, J.R.D. ha señalado que “la prescripción es un modo de extinción de relaciones jurídicas que se basa en la inacción del sujeto activo de dicha relación. Como la acción no se ejerce durante determinado tiempo por parte de quien puede hacerlo, la pretensión se pierde para su titular”. (Nuevo régimen de prescripción de las acciones laborales, Montevideo, Editorial y L.J.A.M.F., primera edición, 1998, p. 9). Con esta figura, se pretende que las negociaciones jurídicas se desenvuelvan en un ámbito de certeza, por constituir esta un valor susceptible de tutela por parte del ordenamiento jurídico. Al respecto, se ha indicado que “el fundamento de la prescripción es de orden público, pues conviene al interés social liquidar situaciones pendientes y favorecer su solución. La prescripción se sustenta, por tanto, en la seguridad jurídica, y, por ello, ha devenido en una de las instituciones jurídicas más necesarias para el orden social”. (VIDAL RAMÍREZ, F.. La prescripción y la caducidad en el Código Civil peruano, Lima, Cultural Cuzco, S.A., primera edición, 1985, p. 101). En el mismo sentido, G. y G. señala que “Tanto la prescripción extintiva como la caducidad hallan su fundamento último en la seguridad jurídica,... como uno de los principios esenciales del Estado de Derecho. / A fin de proteger la seguridad del tráfico jurídico, el ordenamiento quiere que todos los derechos y acciones se extingan por el mero paso del tiempo, si no dan prueba de vitalidad en los plazos que fija la ley”. (GIL y GIL, J.L.. La prescripción y la caducidad en el contrato de trabajo, Granada, Editorial Comares, R.L., primera edición, 2000, pp. 1-2). Como se puede apreciar, la doctrina coincide al indicar que la prescripción negativa o extintiva conduce a la pérdida de un derecho por la inactividad de su titular, de conformidad con lo previsto por el ordenamiento jurídico. Igualmente, se deduce que esta figura encuentra su fundamento en la necesidad de que el ordenamiento establezca reglas claras para los negocios jurídicos, de manera que se desarrollen en un marco de certeza y seguridad para todos los agentes participantes, sin dejar situaciones jurídicas pendientes indefinidamente en el tiempo (en este sentido, consúltese P.L., M. C. y Á. de la Rosa, M. Derecho del Trabajo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., 7ª edición, p. 367). Ya esta S. ha señalado que dentro de toda relación de trabajo -o de servicio, como en este caso-, la parte empleadora disfruta del poder de dirección respecto de la actividad desarrollada por el trabajador, el cual va acompañado, como consecuencia natural, de la potestad disciplinaria, con el fin de lograr un mayor y mejor rendimiento. Ahora bien, ese poder sancionador debe ejercerse de conformidad con los principios de causalidad, actualidad y proporcionalidad. Ese segundo principio hace referencia a que el poder disciplinario debe ejercerse en forma oportuna; es decir, que la sanción impuesta, en un determinado momento, sea correlativa al tiempo de la comisión de la falta, con lo que se procura, también, lograr la seguridad jurídica del trabajador, en el sentido de que tenga conocimiento de que su infracción ha de ser castigada en un período determinado. Es cierto que esta S. ha interpretado que, en el caso de entidades patronales, que deben cumplir, de previo a disciplinar a sus trabajadores, con un determinado procedimiento o investigación, el plazo de un mes previsto en la norma citada, debe computarse a partir del momento en que el resultado de la respectiva investigación es puesto en conocimiento del funcionario u órgano competente, para resolver (sobre el tema se pueden consultar, entre muchos otros, los votos números 117, de las 15:40 horas, del 11 de junio; 175, de las 14:40 horas, del 20 de agosto ambos de 1997; 25, de las 15:00 horas, del 29 de enero; 55, de las 9:30 horas, del 20 de febrero; 260, de las 9:00 horas, del 16 de octubre, todos de 1998; las números 143, de las 10:00 horas, del 31 de mayo; 150, de las 15:10 horas, del 2 de junio; 334, de las 10:40 horas, del 27 de octubre, todos de 1999; y 214, de las 10:40 horas, del 14 de febrero y 477, de las 15:30 horas del 12 de mayo, ambas del 2000; 359, de las 16:00 horas del 29 de junio del 2001 y 145, de las 13:50 horas del 9 de abril del 2002). Sin embargo, ello es así, en la medida en que no exista una inercia injustificada de parte de la Administración. Es decir, dicha norma del Código de Trabajo debe entenderse en el sentido de que la prescripción corre a partir del momento en que el patrono puede ejercer efectivamente su potestad, en el supuesto, desde luego, de que haya sido diligente en el sometimiento del caso a los órganos y de que alguna dilatación en ellos no le sea atribuible (voto nº 810). Es un imperativo constitucional que los procedimientos administrativos sean prontos, oportunos y cumplidos en aras de valores constitucionales trascendentales como la seguridad y la certeza jurídicas. Precisamente por lo anterior, los procedimientos administrativos se encuentran informados por una serie de principios de profunda raigambre constitucional, tales como los de prontitud y oportunidad (artículo 41 de la Constitución Política), más conocido como de celeridad o rapidez (artículos 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), eficacia y eficiencia (artículos 140, inciso 8) de la Constitución Política, 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), simplicidad y economía procedimentales (artículo 269, párrafo 1°, ibidem). Estos principios rectores de los procedimientos administrativos le imponen a los entes públicos la obligación imperativa de substanciarlos dentro de un plazo razonable y sin dilaciones indebidas, es decir, sin retardos graves e injustificados para evitar la frustración, la eventual extinción o la lesión grave de las situaciones jurídicas sustanciales invocadas por el transcurso de un tiempo excesivo e irrazonable. (Resolución nº 2004-14209 de las 15:12 horas del 14 de diciembre de 2004, Sala Constitucional). Es decir, el plazo para ejecutar las sanciones disciplinarias no es cuestión librada al arbitrio del órgano administrativo de manera que pueda hacerla efectiva cuando a bien tenga, pues esa forma de razonar es contraria al derecho fundamental a un procedimiento administrativo sin dilaciones indebidas o atrasos innecesarios, lo mismo que al derecho de continuidad y estabilidad en el empleo. En el asunto que nos ocupa, la audiencia final en el proceso administrativo seguido contra el actor concluyó el primero de octubre del año dos mil tres (folio 195). Con posterioridad a ello, el procedimiento se mantuvo inactivo hasta que el 8 de diciembre de 2003, cuando el órgano director del procedimiento confeccionó el informe final (folios 196-206), y luego, el caso fue recibido por el órgano que debía sancionar el 17 de diciembre de 2003 (folio 207). En ese orden de ideas, considera esta Sala que la inercia tomada en consideración para declarar la prescripción, es la que se da en el periodo comprendido entre el momento de terminación de la evacuación de las pruebas en el proceso disciplinario y la fecha en que se emitió el informe final por el órgano director. Como lo ha señalado esta S., la prescripción como instituto procesal procura la materialización del principio de seguridad jurídica por encima incluso del principio de justicia (voto 129 de las nueve horas veinte minutos del veintiuno de febrero de 2001). En este orden de ideas, de forma reiterada ha expresado que los plazos del proceso administrativo no son ilimitados ya que de lo contrario implicaría una trasgresión a los derechos fundamentales de los administrados. En este caso, desde el primero de octubre de 2003, fecha en que se dio por terminada la evacuación de las pruebas en el proceso disciplinario, y el ocho de diciembre de 2003, que fue la data en que se emitió el informe final por el órgano director, el proceso se mantuvo inactivo, sin que consten los motivos que podrían justificar la situación. Además de que la representante de la demandada no justificó en ningún momento dicha inercia, no considera esta S. que la falta investigada en contra del actor fuera de tal complejidad que justificara dicho atraso. En todo caso, la representación de la demandada no hace referencia ni justificación alguna a esta paralización del proceso. En consecuencia, al igual que lo apreció el tribunal, debe concluirse que operó el término de prescripción previsto en la referida norma.

IV.-

CONSIDERACIÓN FINAL: Como corolario de lo expuesto, debe denegarse el recurso incoado y confirmarse la sentencia impugnada.

POR TANTO:

Se confirma la sentencia recurrida.

OrlandoAguirre Gómez

Zarela María Villanueva Monge Julia Varela Araya

Eva María Camacho Vargas Juan Carlos Segura Solís

dhv.

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