Sentencia nº 09930 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 19 de Junio de 2009

Exp: 09-001693-0007-CO

Res. Nº 2009009930

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas y dos minutos del diecinueve de junio del dos mil nueve.

Recurso de amparo interpuesto por M.C., contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Consejo Nacional de Concesiones y la Gerencia del Proyecto San José-Caldera.

Resultando

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas veintitrés minutos del seis de febrero de dos mil nueve, la recurrente interpone recurso de amparo aduciendo violación al derecho de acceso a su propiedad. Señala que es propietaria de un inmueble sobre el cual pasará la nueva carretera Caldera-Orotina-Ciudad Colón, razón por la cual el Consejo Nacional de Concesiones dividió su propiedad en dos, quedando una parte al Norte y la otra al Sur, con el agravante de que la única entrada existente al inmueble quedó en la parte Sur, dejando la parte Norte sin acceso alguno, ya que no existe entrada ni salida para ese terreno. Ante esta situación, indica que el Consejo le prometió construir una zzal o calle adjunta a la carretera principal, pero ya ha pasado más de un año y no se ha construido tal acceso, lo cual le ocasiona diversos problemas que ya ha expuesto por escrito, tales como la pérdida de la cosecha de zacate del año dos mil ocho. Agrega que con la división de la propiedad también se le cortó el riego disponible, porque el mismo lo era por gravedad y también está en riesgo un cultivo de caña que no puede sacar, razón por la que requiere se le construya un acceso a la parte Norte de su propiedad, consistente en una zzal asfaltada de dos carriles y con todos los servicios de agua, luz y teléfono. Solicita declarar con lugar el recurso.

2. -

   Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas cuarenta y seis minutos del diez de febrero de dos mil nueve (folio 10), la recurrente reitera los motivos de su inconformidad, aduciendo que tampoco se le ha indemnizado por las pérdidas tenidas hasta el momento.

3. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas cinco minutos del dieciséis de febrero de dos mil nueve (folio 19), manifiesta la recurrente que ese mismo día recibió respuesta del Consejo Nacional de Concesiones a la primera de sus solicitudes, en la cual se le informa que en el contrato de construcción de la carretera no se contempla la construcción de la calle zzal y que el fundo del lado Norte quedaría sin acceso, por lo que requiere una indemnización por cada año de atraso y por las pérdidas económicas.

4. -

   Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas diez minutos del diecisiete de febrero de dos mil nueve (folio 23), informa bajo fe de juramento la señora H.M.S., Gerente del Proyecto San José-Caldera, quien señala que con fecha cuatro de noviembre de dos mil nueve, la recurrente comunica que la construcción de la carretera le está causando una serie de afectaciones a su propiedad, ubicada en La Guácima, por cuanto la porción Norte del terreno está quedando sin acceso. Agrega que mediante oficio PSJC-1313/11-2008 de seis de noviembre de dos mil ocho, se remite a la Sociedad Concesionaria Autopistas del Sol la queja presentada por la recurrente, indicándole que debe atender la solicitud en los términos de la cláusula 1.11.4 del Contrato de Concesión, a lo cual la empresa responde que en el contrato de concesión no está establecida la construcción de una zzal entre las estructuras de La Guácima y Rincón Chiquito; que los problemas causados a la propiedad se deben a que la administración no contempló en los diseños la construcción de una zzal; y que la concesionaria continuará realizando las obras aprobadas por la Administración respetando los límites del derecho de vía hasta que reciba una orden de la Administración para la construcción de una zzal que resuelva los inconvenientes causados a terceros. Añade que la Gerencia del Proyecto, mediante oficio PSJC 1429/12-2008 de primero de diciembre de dos mil ocho, envía a la Supervisora del Proyecto copia del fax remitido por la recurrente, así como de la respuesta de la concesionaria, para que analice la situación en torno a la propiedad de L.C. y presente un informe al respecto, con base en el cual se comunica a la amparada que con motivo de la expropiación la propiedad quedó segregada en dos porciones; que dado que la carretera es de acceso restringido, la obra contempla un corte de alrededor de ocho metros de altura y en el diseño incluido en el contrato de concesión no quedó contemplada la construcción de una calle zzal, por lo que el fundo remanente ubicado al Norte estaría quedando enclavado; que el Consejo Nacional de Concesiones se encuentra realizando los estudios técnico-económicos necesarios para determinar las propiedades que estarían quedando enclavadas una vez completada la construcción de la carretera. Afirma que según el informe de la Supervisora, la zzal requerida está incluida en el inventario de zzales adicionales a incorporar en el contrato de concesión, pero para su construcción se necesita expropiar áreas de terreno de terceros, así como tramitar un convenio complementario de concesión para incorporar las obras adicionales. Solicita declarar sin lugar el recurso.

5. -

   Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de febrero de dos mil nueve (folio 49), informa bajo fe de juramento el señor P.L.C.F., Viceministro de Obras Públicas y Transportes y Presidente a.i. del Consejo Nacional de Concesiones, quien señala que el Consejo se encuentra realizando los estudios necesarios para determinar las propiedades aledañas al proyecto de construcción de la carretera que quedarían enclavadas una vez completadas las obras, con el fin de valorar la incorporación de nuevas zzales en el contrato de concesión. Agrega que aún no ha sido posible incluir las zzales por la falta de recursos presupuestarios para el financiamiento de esas obras. Indica que de conformidad con la información suministrada por la empresa supervisora del proyecto mediante el oficio PSJC-08-09 DV, la zzal requerida sí está incluida en el inventario de zzales adicionales a incorporar en el contrato de concesión, pero para ello la Administración debe cumplir con la expropiación de las áreas de terreno necesarias y valorar la incorporación de estas obras al contrato de concesión, para lo cual se requerirá de un Convenio Complementario que debe ser refrendado por la Contraloría General de la República. A la vez, precisa que la incorporación de nuevas zzales al proyecto está supeditada a la obtención de financiamiento. En cuanto a la afectación del canal de riego, refiere que esta obra fue aprobada como adicional del proyecto, por lo que el C. se encuentra realizando los diseños del nuevo canal a construir, el cual le dará continuidad al canal actual. Afirma que a la recurrente se le dio respuesta mediante oficio número DAC-OF-0274-09. Solicita declarar sin lugar el recurso.

6. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas cincuenta y siete minutos del dieciocho de febrero de dos mil nueve (folio 77), informa bajo fe de juramento el señor P.L.C.F., Viceministro de Obras Públicas y Transportes, quien señala que la competencia en materia de Red Vial Cantonal es de la Municipalidad, siendo que al Ministerio le corresponde asesorar y complementar a los gobiernos locales en la medida de las posibilidades presupuestarias y con base en la capacidad instalada en las Direcciones Regionales. Agrega que la atención de la Red Vial Nacional le corresponde al Consejo Nacional de Vialidad, órgano con desconcentración máximo adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y que las competencias del CONAVI igualmente están limitadas para referirse o atender la denuncia presentada por la recurrida, en virtud de que las obras las realiza el Consejo Nacional de Concesiones bajo un contrato excluyente que impide la gestión o contratación de obras por CONAVI. Explica que el Viceministerio de Obras Públicas y el CONAVI carecen de competencia para conocer o tomar las acciones pertinentes para solucionar los hechos alegados por la recurrente, los cuales son de atención del Consejo Nacional de Concesiones. Solicita declarar sin lugar el recurso.

7. -

   Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas cuarenta y tres minutos del diecinueve de febrero de dos mil nueve (folio 80), la recurrente reitera sus manifestaciones en cuanto al tema de la zzal.

8. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas veintitrés minutos del veinticuatro de febrero de dos mil nueve (folio 84), informa la recurrente que en reunión sostenida con la Gerente del proyecto de construcción, se le informó que no podía hacerse la zzal solicitada ni pagarle una indemnización por la pérdida de las cosechas, por lo que no le ofrecen una solución concreta.

9. -

   Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las ocho horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de febrero de dos mil nueve (folio 86), manifiesta la recurrente que vía telefónica la oficina de expropiaciones del Consejo Nacional de Concesiones le informó que sí existen recursos económicos para las expropiaciones, así como que ya existen treinta y dos nuevos planos para las nuevas expropiaciones, lo cual contradice lo dicho por la Gerencia del proyecto en el sentido de que no hay dinero para realizar la zzal que ella requiere. Afirma que en esas nuevas expropiaciones se encuentra ella misma pero con respecto al lote Sur y no al lote Norte, que es el que carece de acceso.

10. -

    Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las ocho horas cincuenta y nueve minutos del dos de marzo de dos mil nueve (folio 89), señala la recurrente que para poder hacer una segregación en el lote Norte debe dejar ocho metros de frente, por lo que en las condiciones actuales no puede siquiera hacer la segregación y se pierde el valor de dicho lote. Estima que la zzal para el lote Norte es absolutamente necesaria, y afirma que dicho inmueble permanece incomunicado en su totalidad.

11. -

    Mediante escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las quince horas veintinueve minutos del veinticinco de marzo de dos mil nueve (folios 91 y 92), afirma la recurrente que el Consejo Nacional de Concesiones pretende construir una servidumbre y no una zzal. Reitera que el lote N. se le está dejando en pésimas condiciones, sin zzal, sin frente, sin acceso, sin poder segregar, y con pérdida de valor. Cuestiona el motivo por el cual sí se puede construir el canal de riego y no se puede construir la zzal que le fue prometida.

12. -

    Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas treinta y tres minutos del veinte de abril de dos mil nueve (folio 94), manifiesta la recurrente que se le informó que la zzal requerida está en un inventario, pero no se le da una fecha o un plazo para realizar esa obra. Afirma que a sus vecinos sí les construirán una zzal pero a ella no, sino que pretenden construir una servidumbre. Insiste que el lote Norte debe quedar en similares condiciones a como estaba el lote madre, con pleno acceso mediante carretera asfaltada. Indica que la Gerente del proyecto no se ha referido a la indemnización solicitada, a pesar que se reconoce que el lote Norte está afectado. Refiere que por esta razón no puede disponer de su propiedad libremente, ya que no pueden ingresar, no pueden vender y no pueden segregar.

13. -

    Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas dos minutos del ocho de mayo de dos mil nueve (folio 101), la recurrente reitera los inconvenientes que estima se produce por la falta de construcción de la zzal solicitada. Menciona que sí se contempla una zzal para inmuebles vecinos, mas no para el lote Norte de su propiedad. Presenta un diagrama de cómo estima debe construirse la zzal que solicita, requiriendo que la zzal pase por todo el frente del lote Norte y no sólo por el frente de otros lotes cercanos.

14. -

    Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas cuarenta y nueve minutos del doce de mayo de dos mil nueve (folio 106), la recurrente explica nuevamente los diagramas aportados y reitera su posición con respecto a la construcción de la zzal por todo el frente de su propiedad.

15. -

    En los procedimientos seguidosse ha observado las prescripciones legales.

    R.M.A.G.; y,

    Considerando

    I.-

    Hechos probados. De importancia para la decisión de esteasunto, se estima como debidamente demostrados los siguientes hechos:

1. Que parte del inmueble inscrito bajo el sistema de folio real número 154229-000 a nombre del señor L.C. V., fue expropiada por el Estado para el proyecto de construcción de la carretera Ciudad Colón-Orotina, bajo el número de expediente 24655 (folio 37).

2. Que la expropiación realizada y el proyecto de construcción de la carretera Ciudad Colón-Orotina, dividieron la propiedad del señor L.C.V. en dos fundos, Norte y Sur, quedando enclavado uno de ellos (folio 31).

3. Que mediante nota de tres de noviembre de dos mil ocho, la recurrente solicita al Consejo Nacional de Concesiones la pronta construcción de una zzal que brinde acceso a la propiedad de L.C.V. (folio 2).

4. Que mediante oficio número PSJC-1313/11-2008, de seis de noviembre de dos mil ocho, la Gerente de Proyecto de concesión de la carretera San José-Caldera, del Consejo Nacional de Concesiones, transmite al Director de la empresa concesionaria la solicitud de la recurrente para que sea atendida (folio 42).

5. Que mediante oficio número SJ-C / DT 11-022/08, de trece de noviembre de dos mil ocho, la sociedad concesionaria de la carretera San José-Caldera informa a la Gerente del Proyecto que el contrato de concesión no establece que sea responsabilidad del concesionario la construcción de una zzal entre las estructuras de La Guácima y Rincón Chiquito; que la administración no ha comunicado la existencia de algún acuerdo con el propietario para la construcción de una zzal; y que el canal de riego fue incluido en el convenio complementario (folio 39).

6. Que mediante oficio número PSJC 1429/12-2008, de primero de diciembre de dos mil ocho, la Gerente de Proyecto transmite a la empresa supervisora del proyecto de construcción de la carretera San José-Caldera, para que se realice el análisis correspondiente para brindar respuesta a la amparada (folio 43).

7. Que mediante oficio número PSJC-08-09-DV (DF), de diecinueve de enero de dos mil nueve, la empresa supervisora del proyecto San José-Caldera comunica a la Gerente del Proyecto que la expropiación partió el lote en dos partes, una norte y otra sur, quedando una de ellas enclavada; que dentro de los trabajos previstos para zzales se tiene inventariada la zzal que debe incorporarse como obra adicional en el nuevo convenio complementario; y que resulta conveniente realizar un acceso provisional (folio 35).

8. Que mediante nota de diecinueve de enero de dos mil nueve, la recurrente reitera la solicitud de pronta construcción de una zzal que brinde acceso a la propiedad de L.C.V. (folio 3).

9. Que mediante nota de tres de febrero de dos mil nueve, la recurrente reitera al Consejo Nacional de Concesiones su solicitud de construcción de una zzal, y solicita una indemnización por los daños causados por la falta de acceso (folio 4).

10. Que mediante oficio número DAC-OF-0274-09, de trece de febrero de dos mil nueve, la Gerente de Proyecto de la Concesión Carretera San José-Caldera, responde a la recurrente que el Consejo Nacional de Concesiones se encuentra realizando estudios para valorar la incorporación de nuevas zzales para los fundos que están quedando enclavados; que la zzal requerida está incluida en el inventario de zzales adicionales; que para su construcción debe procederse a la expropiación de otras áreas de terreno y tramitar un convenio complementario al contrato de concesión. Además, le informa que el canal de riego sí fue aprobado como obra adicional al proyecto y se están realizando los diseños del mismo (folio 31).

11. Que mediante diagrama aportado por el Consejo Nacional de Concesiones, se muestra la división del inmueble aludido por la recurrente, la situación de los dos fundos resultantes luego de la expropiación, así como la zzal prevista sobre propiedades vecinas (folio 44).

    II.-

    Objeto del recurso. Aduce la recurrente violación a su derecho de propiedad, con motivo que habiendo sido dividida en dos lotes un inmueble de su propiedad para la construcción de la carretera San José-Caldera, el proyecto omite la construcción de una zzal asfaltada frente al lote Norte, lo cual lo deja enclavado y sin acceso alguno.

    III.-

    Del derecho de propiedad y las potestades de la administración. La jurisprudencia de la Sala es amplia en reconocer las dimensiones particulares y sociales del derecho de propiedad, reconociendo al mismo tiempo la posibilidad de imponer determinadas restricciones a este derecho, las cuales, si atienden a un cercenamiento y vaciamiento de su contenido, deberán ser indemnizadas mediante el procedimiento de la expropiación, o, si están referidas a un cierto interés social, deberán ser aprobadas vía legislativa a través de una votación calificada. Asimismo, reiteradamente se ha reconocido el papel rector de las municipalidades en materia de ordenamiento y planificación urbana, determinando que es a las corporaciones municipales a quienes compete la rectoría de las vías públicas cantonales, mientras a la administración central –entiéndase Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Consejo Nacional de Vialidad y, en determinados casos, el Consejo Nacional de Concesiones- le atañen las vías o rutas nacionales. Así, desde la sentencia número 4465-99, de las diez horas veintiún minutos del once de junio de mil novecientos noventa y nueve, la Sala estableció que:

    El artículo 45 de la Constitución Política consagra el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De manera que la obligación de indemnizar por parte del Estado está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada. Sin embargo, estas limitaciones deberán afectar a la colectividad en general y no podrán exceder los parámetros de razonabilidad o proporcionalidad, ni vaciar de su contenido esencial el derecho de propiedad. La restricción al derecho de propiedad que vacíe de su contenido esencial el derecho, se convierte en una expropiación encubierta y, en consecuencia, genera la obligación de indemnizar. Las limitaciones establecidas con fines urbanísticos, integran el derecho de propiedad y, por lo tanto, no son susceptibles de indemnización, a menos que implique una reducción del contenido esencial del derecho, como se indicó supra. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, las Municipalidades ostentan amplían facultades para planificar y controlar el desarrollo urbanístico de los límites territoriales de su localidad. Los alcances de estas facultades se definen en la sentencia número 6706-93 de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, que en lo conducente indica:

    "La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 aquí impugnados, que literalmente establecen:

    "Artículo 15.-

    Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor".

    "Artículo 19.-

    Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad".

    De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional.

    IV.-

    De los caminos públicos y los bienes demaniales. De igual manera, la jurisprudencia es también reiterada y conteste en reconocer la naturaleza demanial de los caminos públicos, y, consecuentemente, el interés general que informa y asiste a la administración pública para velar por su plena accesibilidad, funcionalidad, y disponibilidad de utilización. Bajo tal carácter, la Sala ha tenido diversas oportunidades para pronunciarse sobre esta situación, llegando a establecer, entre otras, mediante la sentencia número 2006-13603, de las quince horas cincuenta y dos minutos de trece de setiembre de dos mil seis –criterio reiterado, entre otras, por sentencia número 2009-5318, de las trece horas dieciséis minutos del veintisiete de marzo de dos mil nueve-, que:

    IV.-

    Sobre el fondo. En relación con el régimen demanial de las vías públicas, en sentencia número 2005-07053 de las quince horas con cincuenta y tres minutos del siete de junio del dos mil cinco, dispuso la Sala.-

    II.-

    NATURALEZA JURÍDICA DE LOS CAMINOS PÚBLICOS. Los caminos públicos constituyen bienes demaniales. Así se desprende del artículo 5º de la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949 que dispone: “Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos". Esta afectación al régimen demanial proviene de la potestad inserta en el artículo 121, inciso 14, de nuestra Constitución Política, donde se consagra como atribución de la Asamblea Legislativa la de "decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación". Sobre las características de los bienes de dominio público, nuestra Sala Constitucional ha expresado lo siguiente:

    "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación (Voto No. 2306-91 de 14:45 hrs. del 6 de noviembre de 1991).

    En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que, invariablemente, es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Bajo esa tesitura, las carreteras, calles o caminos públicos, por su condición de bienes integrantes del demanio, no pueden ser enajenados sin antes haber sido desafectados del régimen de dominio público. Así pues, la naturaleza demanial de las vías públicas se presume y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, siempre y cuando la titularidad sobre el inmueble esté respaldada en prueba fehaciente y sin perjuicio que en la vía ordinaria jurisdiccional se pueda discutir el mejor derecho que se pretenda. De lo anterior se deriva, también, el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de discutir el mejor derecho en la vía jurisdiccional (interdictum propiam). Desde esa perspectiva, el ejercicio efectivo de la tutela sobre el dominio público debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra tales bienes, pudiendo la Administración utilizar la fuerza -poder de policía sobre el dominio público- en su defensa.

    .

    De tal forma, la relación establecida entre el derecho de propiedad y la naturaleza demanial de los caminos públicos, determina que por una parte el Estado –sea la administración central en los términos vistos, o las corporaciones municipales- pueda y deba hacer valer su dominio sobre los caminos, como, por otra parte, le impone al mismo Estado la obligación de respetar y preservar la propiedad privada de amenazas ilegítimas ocasionadas por actuaciones relacionadas con el desarrollo y mantenimiento de las vías públicas.

    V.-

    El caso concreto. La situación del inmueble y las actuaciones administrativas. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que un inmueble propiedad de la familia de la recurrente fue expropiado parcialmente para permitir el paso de la carretera entre San José y Caldera; con motivo del trazado de esta obra, la propiedad quedó dividida en dos, permaneciendo un lote al costado Sur y otro al costado Norte de la carretera. Consta, igualmente, que el lote del costado Sur mantiene el acceso que ya tenía por la calle de La Guácima –única entrada que servía a toda la propiedad-, mas el lote Norte quedó enclavado porque carece de acceso alguno sobre la colindancia que tiene con la carretera en construcción y tampoco dispone de alguna otra vía de ingreso por otro sector. Ante ello, aduce la recurrente que personeros del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y del Consejo Nacional de Concesiones, le indicaron que se construiría una calle zzal que permitiera el ingreso al referido lote Norte, pero ese acceso no ha sido construido y, por el contrario, alega que ahora se le ofrece construir una servidumbre y no una calle zzal, pese a que sí se tiene prevista una zzal sobre todo el frente de otras propiedades vecinas. Sobre el particular, advierte la Sala que la recurrente manifestó su inconformidad al Consejo Nacional de Concesiones mediante nota del tres de noviembre de dos mil ocho, razón por la cual los días seis de noviembre y primero de diciembre el Consejo transmitió esas manifestaciones a la empresa concesionaria de la construcción y a la empresa supervisora de las obras. La concesionaria manifestó que la calle zzal planteada por la recurrente no se encuentra dentro del contrato de concesión y que la administración no había comunicado acuerdo alguno entre el MOPT y el propietario para realizar dicha obra; por su parte, la empresa supervisora informó que ciertamente existe un lote enclavado, pero ya se tiene inventariada la zzal que debe incorporarse como obra adicional en un nuevo convenio complementario. Con esta información, mediante oficio del trece de febrero de este año, el Consejo Nacional de Concesiones respondió a la amparada que dentro del diseño incluido en el contrato de concesión no quedó contemplada la construcción de una calle zzal, pero que se están realizando los estudios para identificar las propiedades que estarían quedando enclavadas para valorar la construcción de nuevas zzales en el contrato de concesión. En ese sentido, la respuesta otorgada también confirma a la recurrente que la zzal que ella solicita sí está incluida en el inventario de zzales que deben incluirse, pero que para su construcción se requiere la expropiación de otros terrenos vecinos y la tramitación de un convenio complementario al contrato de concesión.

    VI.-

    De tal forma, advierte la Sala que al percatarse de la dificultad planteada a la recurrente por la inexistencia de acceso al inmueble identificado como lote Norte, la administración ha adoptado las medidas necesarias para eliminar la afectación producida sobre el inmueble, incorporando dicha propiedad dentro del inventario de inmuebles enclavados que requieren la construcción de un acceso. Ante ello, la Sala tiene por acreditado que el Consejo Nacional de Concesiones ha propendido a restablecer el pleno goce del derecho de propiedad de la recurrente, facilitando la generación de obras que garanticen el ingreso al inmueble, de donde resulta inexacto afirmar que el Consejo ha consumado una violación al derecho de propiedad de la amparada, mas sí es dable concluir que la omisión del Consejo de no incluir ese acceso en el proyecto de construcción inicial, sí dio lugar a una amenaza al derecho de propiedad, y así debe declararse. La Sala no soslaya que el irrestricto respeto de los derechos fundamentales impone al Estado la obligación de evitar violaciones a los derechos, pero al mismo tiempo establece la obligación de disponer de medidas correctivas que impidan la consumación de la violación; dentro de estas medidas se encuentran tanto actuaciones de la propia administración tendentes a restablecer la situación y a impedir la concreción de la violación, como medidas coercitivas de otro carácter –legislativas o judiciales- que impongan el restablecimiento de actuaciones y el debido respeto que debe otorgarse a los derechos fundamentales –ver, en este sentido, artículos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos-. Es por esta razón que en el caso concreto, la actuación a posteriori del Consejo Nacional de Concesiones de incorporar el acceso al inmueble dentro del inventario de obras pendientes de construirse para evitar fundos enclavados, debe entenderse como ese tipo de medidas administrativas que impiden la consumación de una violación, mas también es cierto que la amenaza de violación persistirá si las medidas ideadas no son ejecutadas a tiempo. Así, la dilación en la ejecución de las medidas acordadas tornaría en nugatoria la protección que se pretende otorgar, de donde deviene que el Consejo debe actuar con la celeridad debida para que en un plazo razonable finalice el inventario de inmuebles en esta condición y habilite el acceso a las propiedades enclavadas, pues de lo contrario, se estaría perpetuando una situación que ciertamente menoscaba el derecho de propiedad en los términos aludidos. En este sentido, tomando en consideración la situación del inmueble de la amparada, y siendo que el mismo ya se encuentra inventariado para la realización o construcción de un acceso al mismo, deberá el Consejo Nacional de Concesiones disponer de inmediato las actuaciones que se encuentren dentro de su ámbito de competencias para evitar la consumación de una violación al derecho de propiedad en los términos dichos.

    VII.-

    Sobre la modalidad de las obras de acceso. Aduce la recurrente que debe construírsele una calle zzal con determinadas características en cuanto al ancho de la vía, material de construcción, servicios públicos disponibles y ubicación exacta –costado Sur del lote Norte, justo frente a la carretera San José-Caldera-, no obstante lo cual el Consejo le ofrece establecer una servidumbre, situación que estima desfavorable para el acceso al inmueble; en todo caso, aprecia la Sala que en la información y documentación aportada por el Consejo no se alude en ningún momento a servidumbre alguna. Sobre el particular, debe indicarse a la recurrente que la definición del tipo de acceso que debe brindarse al inmueble es un hecho que escapa al ámbito de competencias de la jurisdicción constitucional, pues ciertamente se trata de una definición de carácter técnico que debe ser adoptada por los órganos administrativos que corresponda, previo análisis de las condiciones y naturaleza del fundo, su ubicación, la seguridad vial, la característica y posibilidad de afectación o impacto sobre el proyecto principal –la carretera San José-Caldera-, entre otros factores, valoración que debe realizarse por instancias técnicas en la materia y no por la jurisdicción constitucional. De tal forma, definir si debe construirse una calle zzal, una servidumbre, un portón, una cuneta, un puente o cualquier otra obra que permita desenclavar el fundo -siempre que con la obra ideada se garantice el acceso al inmueble y un ingreso y salida adecuadas-, así como si la misma debe transcurrir por todo el frente del inmueble, es un aspecto de orden técnico cuya definición corresponde a los órganos competentes de la administración, razón por la cual será en dicha sede que debe definirse el tipo de acceso que debe brindarse al inmueble de la amparada.

    VIII.-

    Sobre la indemnización reclamada. De igual forma, estima y alega la recurrente que debe indemnizársele por las pérdidas sufridas al carecer de acceso al referido lote Norte. Sobre este aspecto, debe indicarse a la recurrente que la pretensión de indemnización debe ser planteada y resuelta igualmente por parte de los órganos administrativos y judiciales que corresponda, pues la propia naturaleza jurídica de esta acción de garantía resulta impropia para discutir toda eventual indemnización que pudiere corresponderle. De tal forma, deberá la recurrente interponer las acciones administrativas o judiciales que estime pertinentes si considera que han existido daños y perjuicios que deban ser indemnizados por la administración.

    IX.-

    Sobre el canal de riego. Por otra parte, alega la recurrente que su propiedad también se ve afectada porque la irrigación del mismo se encontraba dispuesta y garantizada por la gravedad debido al desnivel del fundo, mas al quedar dividida la propiedad por la carretera, el lote Norte carece en la actualidad del riego necesario para el sostenimiento de toda actividad agrícola, por lo que también aduce que debe contemplarse alguna medida correctiva sobre el particular. Sin embargo, aprecia la Sala que esta situación sí fue atendida tanto por la empresa concesionaria como por la misma administración, toda vez que dicha obra sí se encuentra ya plenamente aprobada como una obra adicional del proyecto, al punto que la concesionaria se encuentra realizando los diseños del nuevo canal a construir, en el cual se colocará dos tuberías de cuarenta y cinco centímetros de diámetro adosadas a la estructura del paso a desnivel del intercambio La Guácima. En este sentido, debe descartarse violación o amenaza alguna sobre este aspecto.

    X.-

    Conclusión. En definitiva, al verificarse que la omisión de la administración de no incorporar en el proyecto desde el principio algún tipo de acceso al inmueble de la amparada, se constata una amenaza de violación al derecho de propiedad de la recurrente, razón por la cual el recurso debe ser declarado con lugar, ordenando a la autoridad recurrida la ejecución de las obras necesarias que permitan el debido acceso al inmueble en los términos indicados en esta sentencia.

    Por tanto

    Se declara con lugar el recurso. Se ordena a P.L.C.F., en su condición de Viceministro de Obras Públicas y Transportes y Presidente a.i. del Consejo Nacional de Concesiones, y a H.M.S., en su condición de Gerente de Proyecto de la Concesión carretera San José-Caldera, del Consejo Nacional de Concesiones, o a quienes ocupen sus cargos, disponer de inmediato las actuaciones que se encuentren dentro de su ámbito de competencias, para que se construya un acceso al denominado lote Norte del inmueble propiedad de la familia de la amparada en La Guácima de Alajuela. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Se advierte a P.L.C.F. y H. M.S., o a quienes ocupen sus cargos, que de conformidad con el artículo setenta y uno de la Ley de esta jurisdicción, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Notifíquese la presente resolución a P.L.C.F. y H.M.S., o a quienes ocupen sus cargos, en forma personal. C..-

    Ana Virginia Calzada M.

    Presidenta a.i.

    Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

    Ernesto Jinesta L. Rosa María Abdelnour G.

    Roxana Salazar C. Jorge Araya G.

    EXPEDIENTE N° 09-001693-0007-CO

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