Sentencia nº 06295 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 7 de Abril de 2010

Exp: 09-013671-0007-CO

Res. Nº 2010006295

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas y cincuenta y uno minutos del siete de abril deldos mil diez.

Acción de inconstitucionalidad promovida por XXXXXXXXX, mayor, casado una vez, cédula de identidad número XXXXXXXXX, pensionado, vecino de San José; contra el tercer párrafo del artículo 10 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, número 8422 del seis de octubre del dos mil cuatro.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las veintiún horas veintiún minutos del diez de setiembre del dos mil nueve, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del párrafo tercero del artículo 10 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, número 8422 del seis de octubre del dos mil cuatro. Indica que el asunto pendiente de resolver es el recurso de amparo que presentó el mismo día en que planteó la acción de inconstitucionalidad. Considera inconstitucional que la audiencia prevista en esa norma, sea oral y pública. Refiere que mediante auto de las ocho horas del veintidós de julio del dos mil ocho, se inició un proceso administrativo en el Instituto Nacional de Seguros, en contra de una serie de ex funcionarios. La finalidad de este proceso es la averiguación de la verdad real de los hechos, con el fin de determinar si en realidad se pagaron sumas de más a la empresa reaseguradota PWS, de 1997 al 2002. Aduce el accionante que de conformidad con la regla general establecida por la Ley General de Administración Pública, en el artículo 218, la audiencia que se realiza es privada. La privacidad de la comparecencia ha sido la regla general y eso es lo adecuado al Derecho Constitucional y el principio de inocencia. No obstante, la norma impugnada contradice la regla general y la propia Constitución Política, que resguarda el principio de inocencia y la privacidad de las personas. La misma norma prevé la posibilidad de que el órgano director del proceso declare la privacidad (a manera de excepción y no de regla) en un párrafo de difícil comprensión o con errores de redacción, solo cuando “estime que se entorpece la recopilación de evidencia o peligra un secreto cuya revelación sea castigada penalmente”. Considera que la manera de interpretar el artículo de manera restrictiva es considerando que solo procede hacer la audiencia pública, cuando se haya confirmado por tribunal penal legal, la existencia de un delito penal contra la hacienda pública y aquellos que sufrirán la publicidad del proceso, se hayan beneficiado de esa “hacienda pública”. Estiman que la norma es irrazonable y desproporcionada, no se justifica que la audiencia se realice en forma pública. Los fines de la Ley contra la Corrupción son los de prevenir, detectar y sancionar la corrupción en el ejercicio de la función pública. Una audiencia pública, no previene o detecta la corrupción, pero sí sanciona a los inocentes. Aduce que en el caso concreto, el órgano director del proceso, le negó su derecho al decoro y dignidad y declaró la audiencia pública, aún cuando se le pidió en varias ocasiones que la declarara privada.

2. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

   R.M.C.M.; y,

   Considerando:

   I.-

   Objeto de la acción. El accionante impugna el artículo 10, párrafo 3) de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, número 8422 del seis de octubre del dos mil cuatro. Dicha norma señala:

   “Artículo 10.—Limitaciones de acceso al expediente administrativo . Cuando estén en curso las investigaciones que lleve a cabo la Contraloría General de la República en el ejercicio de sus atribuciones, se guardará la reserva del caso, en tutela de los derechos fundamentales del presunto responsable o de terceros.

   A los expedientes solo tendrán acceso las partes y sus abogados defensores debidamente acreditados como tales, o autorizados por el interesado para estudiar el expediente administrativo antes de asumir su patrocinio.

   Las comparecencias a que se refiere la Ley General de la Administración Pública en los procedimientos administrativos que instruya la Administración Pública por infracciones al Régimen de Hacienda Pública, serán orales y públicas, pero el órgano director, en resolución fundada, podrá declararlas privadas por razones de decoro y por derecho a la intimidad de las partes o de terceros, cuando estime que se entorpece la recopilación de evidencia o peligra un secreto cuya revelación sea castigada penalmente.”

   Considera el accionante que la norma infringe el derecho al honor y buen nombre de las personas y los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en cuanto establece que las comparecencias en los procedimientos administrativos por infracciones al régimen de la Hacienda Pública son orales y públicas. Asimismo, estima que es inconstitucional interpretar el concepto de “Infracciones a la Hacienda Pública” de manera abierta y que en su caso, se hace una aplicación retroactiva de la norma.

   II.-

   Sobre el fondo. Esta S. ya se pronunció en relación con la constitucionalidad de la norma impugnada, estimando que se justifica la publicidad de las audiencias, en este tipo de procedimientos, en aras de garantizar la transparencia que debe regir las actuaciones públicas y el control que los administrados tienen derecho a ejercer, sobre el manejo de los fondos públicos:

   “En relación con el artículo 10, los recurrentes llaman la atención en su párrafo final que dispone que en los procedimientos administrativos que instruya la Administración por infracciones al régimen de hacienda pública las comparecencias serán orales y públicas, invirtiendo la regla prevista en el artículo 309 de la Ley General de la Administración Pública. Sostienen que al convertir estas comparecencias en orales y públicas, se crea una desigualdad injustificada y discriminatoria, irrespetando el ámbito de intimidad del investigado y el principio de igualdad. Además, aducen que dicha medida es desproporcionada e irrazonable, pues en aras de proteger la hacienda pública se afecta el ámbito de intimidad del funcionario investigado y el principio de inocencia, siendo que se le exhibe innecesariamente en una etapa en la que ni siquiera existe resolución administrativa firme que le responsabilice por cualquier hecho. No llevan razón los recurrentes en sus confrontaciones de la norma cuestionada con los principios de igualdad y razonabilidad constitucional. Primeramente hay que mencionar la función controladora y fiscalizadora de la Hacienda Pública que la propia Constitución le ha encomendado a la Contraloría General de la República, que entre otras funciones y competencias, debe encargarse del control de la eficiencia de la Administración en los funcionarios que manejen fondos públicos. Es decir, en el caso específico de la norma, se trata de una clase especial de funcionarios públicos que cometan infracciones al régimen de la Hacienda Pública. De modo que, no se está en una situación de igualdad ante los demás funcionarios públicos. En ese sentido, esta S. ha señalado que: “El principio de igualdad tal y como lo ha sido entendido por el Derecho Constitucional, hace que todos los hombres deban ser tratados igualmente por el Estado en cuanto a lo que es esencialmente igual en todos ellos, esto es, en los llamados derechos fundamentales que están contemplados en nuestra Constitución, que son el corolario de la dignidad humana. En cambio deben ser tratados desigualmente en todo aquello que se vea sustancialmente afectado por las diferencias que naturalmente median entre los ciudadanos (voto 1474-93 de las dieciséis horas del seis de agosto de mil novecientos noventa y tres).” Nótese que del contenido de este principio constitucional, dos son las ideas claves que se han dado en relación con él: primero, en relación a su concepto, en cuanto en forma sucinta implica el trato igual entre iguales y desigual para los desiguales, como lo ha manifestado en forma reiterada en otras oportunidades esta Sala. Y segundo, en cuanto posibilita establecer situaciones diferenciadas entre desiguales, bajo la condición de que éstas sean razonables y proporcionadas. Al respecto los recurrentes dicen que la medida adoptada por el legislador es irrazonable y desproporcionada, pues en aras de proteger la Hacienda Pública, no solo se afecta el ámbito de intimidad del funcionario investigado sino el principio de inocencia, ya que se le exhibe en una etapa en la que ni siquiera existe resolución firme que lo responsabilice de cualquier hecho. En relación con el principio de razonabilidad y proporcionalidad este Tribunal ha señalado que: "El principio de igualdad, contenido en el artículo 33 de la Constitución Política, implica que en todos los casos, se deba dar un trato igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica, que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho esta S., sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que ocurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva." (Sentencia número 01770-94, y en igual sentido, la número 01045-94, y la número 2001-10153, de las catorce horas con cuarenta y cuatro minutos del diez de octubre del dos mil uno). De esta manera, surgen dos elementos para determinar o no la violación del principio de igualdad: el primero de ellos, consistente en el parámetro de comparación que permite establecer que entre dos o más personas existe una situación idéntica, y que por lo tanto, produce un trato discriminatorio desprovisto de toda justificación objetiva y razonable; y el segundo, la razonabilidad de la diferenciación, con lo que se estatuye el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad. De esta suerte, no basta que la diferenciación no sea contraria a la dignidad humana, o que esté justificada en la protección de otros bienes constitucionales o en la tutela de otros derechos fundamentales, sino que debe estar determinada en la relación medio-fin de la norma. Existe entonces, un nexo entre la igualdad y razonabilidad. Entre otros desarrollos jurisprudenciales, este tribunal ha dicho que se deben tomar en cuenta tres elementos para determinar la razonabilidad: la necesidad, la idoneidad y la proporcionalidad del acto o disposición jurídica. Un análisis de estos tres elementos fue realizado en la sentencia número 08858-98 de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho en el siguiente sentido: "(…)IX.- Sobre el principio constitucional de razonabilidad. El principio de razonabilidad, surge del llamado "debido proceso sustantivo", es decir, que los actos públicos deben contener un substrato de justicia intrínseca. Cuando de restricción a determinados derechos se trata, esta regla impone el deber de que dicha limitación se encuentre justificada, por una razón de peso suficiente para legitimar su contradicción con el principio general de igualdad. Un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad - o de un determinado grupo - mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. Visto esto, cabe ahora pasar a discutir si la norma del numeral impugnado es razonable desde el punto de vista constitucional, que acaba de ser mencionado.”En aplicación de tales precedentes jurisprudenciales y desde su perspectiva, se procederá a realizar el análisis del caso concreto. La Constitución Política recoge un derecho fundamental que es el de los administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos, el que se infiere claramente de la relación de los numerales, interpretados, a contrario sensu, 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la Ley fundamental en cuanto recogen, respectivamente, los parámetros deontológico de la función administrativa tales como el “buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, “buena marcha del Gobierno” y “eficiencia de la administración”. Este derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos le impone a los entes públicos actuar en el ejercicio de sus competencias y la prestación de los servicios públicos de forma eficiente y eficaz. Se señala en estas disposiciones el deber del Estado de asegurar una prestación eficiente a todos los habitantes del país. Encontramos aquí un desarrollo del vínculo entre finalidades y deberes del Estado, pues expresamente se hace referencia al “deber” del Estado en materia de servicios públicos. La doctrina actualizada ha entendido que no solo es un deber de esta prestación, sino que debe asegurarse aquella actividad. Ello se deriva indiscutiblemente de una responsabilidad del Estado, tratándose de los servicios públicos, pues estos hacen parte de sus deberes y finalidades en absoluto renunciables. Todo ello, nos lleva a concluir que existe una necesidad, (primer elemento) en que se realice una investigación administrativa para determinar la correcta o incorrecta actividad del funcionario público en el manejo de fondos públicos, como depuración para una eficiente prestación del servicio público. El hecho de que el funcionario comparezca a una audiencia pública, como parte de un procedimiento administrativo, no solo se justifica en aquella necesidad, sino también en la transparencia que debe tener la Administración ante la ciudadanía en lo referente a hechos de corrupción o enriquecimiento ilícito. Pero esta audiencia pública, no solo funciona como un medio idóneo (segundo elemento) para que la Administración pueda dar a conocer ante la colectividad lo que acontece a su interno con sus funcionarios, sino también una manera de que éstos, si a bien lo tienen, demuestren también ante la ciudadanía que no son responsables de esos hechos. El principio de inocencia en esta fase permanece incólume, pues contrario a lo que dicen los recurrentes, al servidor no se le ha impuesto ninguna sanción ni se le ha dado un trato que presuma su culpabilidad. Finalmente, se evidencia la proporcionalidad (tercer elemento) de la norma en el beneficio que con la audiencia pública se pretende obtener para la colectividad. Ahora bien, en cuanto a la intimidad reclamada, la misma normativa establece una excepción a la publicidad de la audiencia, por cuanto por razones de decoro o del mismo derecho a la intimidad, el órgano director podrá declararlas privadas. De modo que tampoco existe inconstitucionalidad alguna. Los valores que se tutelan en este caso y la condición del sujeto sometido a enjuiciamiento, justifica, como se expuso, que en estos casos la audiencia sea pública, admitiéndose también las excepciones que justifiquen las circunstancias.”

   (Sentencia 2008-07689 de las catorce horas cincuenta y dos minutos del siete de mayo deldos mil ocho).-

   La Sala estima que no existen razones que justifiquen reconsiderar el criterio vertido en el fallo parcialmente transcrito y en consecuencia, procede rechazar por el fondo la acción. En cuanto a la interpretación y aplicación de la norma al caso concreto, no corresponde a la Sala decidir al respecto, sino, a los órganos administrativos o jurisdiccionales respectivos.

   Por tanto:

   Se rechaza por el fondo la acción.

   Ana Virginia Calzada M.

   Presidenta

   Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

   Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

   Fernando Castillo V. Roxana Salazar C.

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