Sentencia nº 00061 de Sala 1ª de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de Enero de 2011

060000810163CA

EXP: 06-000081-0163-CA

RES: 000061-F-S1-2011

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas veinte minutos del veintisiete de enero de dos mil once.

Proceso ordinario de lesividad establecido en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José por el ESTADO, representado por su procuradora adjunta G.J.G., soltera; contra P.S.M., secretaria. Figura además, como apoderado especial judicial de la demandada, el licenciado E.R.G.. Las personas físicas son mayores de edad, vecinos de San José y con las salvedades hechas, casados y abogados.

RESULTANDO

1. -

   Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la parte actora estableció demanda ordinaria cuya cuantía se fijó como inestimable, a fin de que en sentencia se declare: ” 1-) Declarar lesivo a los intereses públicos y económicos del Estado, y consecuentemente anular el acto implícito que se desprende de la acción de personal N° (sic) 200308007129, mediante el cual se materializó la reasignación y revaloración del puesto N° (sic) 005660 ocupado por la señora P.S.M.. 2-) Declarar la lesividad y consecuentemente anular, el Informe N° (sic) AO-026-2001 OTR, emitido por la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad. 3-) Declarar la lesividad y consecuentemente anular, el oficio N° (sic) STAP-0089-02 del 01 de febrero del (sic) 2002, emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, así como los demás actos implícitos que de él se deriven. 4-) Que en caso de oposición a la presente demanda, son a cargo de la parte demanda (sic) las costas personales y procesales del litigio más los eventuales intereses que se produzcan."

2. -

   La demandada contestó conforme a su escrito de folios 56 al 78 e interpuso las defensas previas de falta de agotamiento de la vía administrativa, inadmisibilidad de la acción por no haber sido interpuesta por una persona legitimada, inadmisibilidad de la acción por cuanto el escrito de interposición de la acción fue presentado fuera del plazo de ley respectivo, inadmisibilidad de la acción por caducidad y prescripción, e Inadmisibilidad de la acción por cuanto el escrito de demanda adolece de defectos formales que imposibilitan verter pronunciamiento en cuanto al fondo, todas resueltas interlocutoriamente.

3. -

   El J.R.A.C.H., en sentencia no. 576-2009 de las 13 horas del 10 de marzo de 2009, resolvió: "Se declara con lugar la demanda en todos sus extremos. En consecuencia se declara la nulidad absoluta de los siguientes actos: a) Informe N. AO-026-2001 OTR, emitido por la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, b) oficio N- STAP-0089-02 del 01 de febrero del 2002, emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria c) acto implícito que se desprende de la acción de personal N.200308007129, mediante la cual se materializó la reasignación y revaloración del puesto N. 005660 ocupado por la señora P.S.M.. Son las costas a cargo de la demandada. Sobre dicha suma se pagará intereses a la tasa de interés legal desde la firmeza de la presente resolución hasta su efectivo pago.”

4. -

   La demandada apeló y Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Novena, integrada por los Jueces S.Q.V., E.G.S. y F.J.V., en sentencia no. 82-2009 de las 16 horas del 29 de setiembre de 2009, dispuso: “En lo que ha sido objeto de recurso y por las razones expuestas, se revoca la sentencia impugnada en cuanto acogió la demanda, para en su lugar denegarla en todos sus extremos, Son las costas a cargo del Estado.”

5. -

   La representante estatal formula recurso de casación indicando expresamente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal de instancia.

6. -

   En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

   Redacta la Magistrada Escoto Fernández

   CONSIDERANDO

   I.-

   Con base en el informe técnico AO-026-2001 OTR del 7 de noviembre de 2001, de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria aprobó, según STAP-0089-02 de 1 de febrero de 2002, la reasignación y revaloración salarial de 43 puestos no vacantes de la Dirección de Armamento, entre ellos el no. 5660 ocupado por la señora P. S.M.. Por resolución no. 82-2006 DM, de las 11 horas del 5 de enero de 2006, los Ministros de Seguridad Pública y Hacienda, declararon lesivo a los intereses públicos y económicos del Estado, el acto implícito que se desprende de la acción de personal no. 200308007129, mediante la cual, dicen se materializó la reasignación y revaloración del puesto de doña P.. De igual manera, se declaró lesivo el informe técnico AO-026-2001 OTR y el oficio STAP-0089-02 antes referidos. El 31 de enero de 2006 el representante del Estado formula demanda ordinaria de lesividad en contra de P.S. M.. Solicita se anule el oficio STAP-0089-02 del 01 de febrero de 2002, dictado por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, así como todos los actos preparatorios incluido el informe AO-026-2001 OTR de fecha 7 de noviembre de 2001, emitido por la Dirección de Recursos Humanos, del Ministerio de Seguridad Pública y todos los actos ejecutorios incluido el acto implícito que se desprende de la acción de personal no. 200308007129, mediante el cual se materializó la reasignación y revaloración del puesto no. 5660 ocupado por la demandada. Pide, en caso de oposición de la demandada, se le condene al pago de ambas costas del proceso. La accionada interpuso las defensas previas de falta de agotamiento de la vía administrativa; inadmisibilidad de la acción por: no haber sido interpuesta por una persona legitimada y porque el escrito de interposición fue presentado fuera del plazo respectivo, caducidad, prescripción y la de defectos formales que imposibilitan verter pronunciamiento en cuanto al fondo. Todas fueron rechazadas interlocutoriamente mediante resolución no. 566-2008 (folios 96 a 107). Además se opuso a las pretensiones del actor y reiteró las defensas antes enumeradas. En primera instancia se declaró procedente la acción de lesividad, anulando el informe no. AO-026-2001 OTR del 07 de noviembre de 2001 de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, el oficio no. STAP-0089-02 del 01 de febrero del 2002, de la Secretaría Técnica Presupuestaria del Ministerio de Hacienda y el acto implícito que se desprende de la acción de personal no. 200308007129. Se condenó a la demandada al pago de las costas. Por su parte el Tribunal revocó y en su lugar denegó la demanda en todos sus extremos. Condenó al Estado al pago de las costas. Este interpuso recurso de casación.

   Casación por razones procesales

   II.-

   Alega un único motivo de este tipo. Invoca, infracción de los artículos 99 y 565 párrafo segundo, ambos del Código Procesal Civil, siendo el fallo incongruente. Este vicio, indica, procede cuando el juzgador se pronuncia sobre cuestiones no debatidas, donde es necesaria legalmente la iniciativa de las partes. Transcribe los numerales antes citados. En ese sentido, arguye, esta S. ha señalado que el examen oficioso de una sentencia impugnada desborda las atribuciones del Tribunal de alzada, así como la competencia, libertad y autoridad del juez de primera instancia. Cita jurisprudencia de esta Cámara a su favor. En el particular, manifiesta, la demandada apeló el fallo del A quo, no obstante, sus argumentos fueron rechazados en su totalidad por el Ad quem, en virtud de que en criterio de los juzgadores de segunda instancia, eran confusos y carentes de fundamento. Copia partes del voto que pretende casar. Aún así, expone, el Ad quem conoció de oficio y revocó la decisión del Juzgado: “(…) Conforme los argumentos esbozados en los considerandos precedentes, de oficio procede revocar la sentencia de instancia en cuanto declaró la nulidad absoluta de los actos contenidos en el informe No. AO-026-2001-OTR… el oficio STAP-0089-02… y la acción de personal No. 200308007129 (…)” (la negrita es del recurso). Así las cosas, refiere, al revocar de oficio, se excedió en sus competencias y sustituyó la voluntad del apelante, quien tenía la obligación de indicar claramente cuáles eran los aspectos que le resultan desfavorables y por lo cual contraviene la cosa juzgada material.

   III.-

   No lleva razón el recurrente por lo que de seguido se dirá. En primer término merece aclararse que el Tribunal yerra en la técnica de elaboración de la sentencia, pues dada la manera cómo resolvió el asunto, no debió haber hecho una valoración de los alegatos de fondo, los cuales rechazó en su totalidad. Tal y como se desprende de los agravios del recurso de apelación, no cabe ninguna duda que lo que la representación de doña P.S.M. pretende es la revocatoria de la sentencia de primera instancia, pues desde su punto de vista no hay razón para anular los actos preparatorios AO-26-2001 OTR y STAP-089-02, así como el acto que se desprende de la acción de personal no. 200308007129. Ahora bien, en la resolución impugnada, el Ad quem evidencia que en este caso, la acción de personal la cual fue declarada lesiva no obedece a la acción por la cual se reasignó el cargo a la demandada. Aunado a lo anterior, consideró que la pretensión era improcedente, pues la competencia de ellos, como jueces, está limitada a la nulidad de actos declarativos de derechos que hayan sido previamente declarados lesivos en sede administrativa. Reclama el casacionista que se incurre en el vicio de incongruencia, ya que si se rechazaron los agravios de la apelación, no era procedente conocer de oficio el fondo del asunto. Sin embargo, esta afirmación no es del todo cierta. Tal y como se desprende de lo descrito con anterioridad, el Tribunal lo que hace es evidenciar que en este caso se da una falta en uno de los presupuestos de fondo, como lo es el derecho, el cual es analizable de oficio. Ello demuestra que la discusión se circunscribe a que el acto administrativo que otorga los derechos subjetivos, no fue el que se declaró lesivo. Sobre esa facultad del juez, ya esta S. en ocasiones anteriores ha dispuesto: “Sobre los presupuestos de fondo. […] en los asuntos sometidos a su conocimiento, el J. está obligado a analizar, incluso de oficio, los presupuestos sustanciales o de fondo de toda pretensión, demanda y en su caso reconvención, a saber: derecho, legitimación e interés. Se trata de condiciones necesarias para la emisión de una sentencia estimatoria, por lo que deben conservase durante todo el proceso. De modo que si se detecta la ausencia de uno o más de ellos, el Juzgador no podrá pronunciarse sobre el fondo de litigio, generándose de esta forma lo que en doctrina se conoce como sentencia inhibitoria.” Resolución de las 8 horas 55 minutos del 6 de mayo de 2010, correspondiente al voto número 546. Así las cosas, el agravio deberá rechazarse.

   Casación por razones de fondo

   IV.-

   Alega un único motivo. El Tribunal, acusa, violentó, por indebida interpretación, los ordinales 11, 16 128, 129, 138, 158, 160, 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP). Dice, tratándose de puestos policiales, corresponde a la Autoridad Presupuestaria hacer los estudios tendentes a reasignaciones y en todo caso si se trata de dependencias administrativas del Poder Ejecutivo las revaloraciones las lleva a cabo la Dirección de Servicio Civil, según lo establece el cardinal 13 de la Ley 1581, Estatuto del Servicio Civil. El punto medular de su argumento, señala, versa sobre la falta de competencia de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, para llevar a cabo la reasignación y revalorización de los 43 puestos de la Dirección General de Armamento, incluyendo el de la señora S.M.. Transcribe los preceptos 16 y 160 de la LGAP. Cita conculcados además el 11 de la Constitución Política, así como los cánones 11, 129 y 158 todos de la LGAP. Apunta, el Tribunal desconoce que el informe AO-026-2001 OTR del 7 de noviembre de 2001 y el oficio STAP-089-02 del 1 de febrero de 2002, son actos declarativos de derechos subjetivos, lo cual implica la afectación de los intereses del Estado, lo que no verificaron los juzgadores de segunda instancia. Lo mismo sucede, manifiesta, con la acción de personal no. 200308007129. La sentencia recurrida, menciona, parte de una premisa falsa, creer que en este proceso se reclama la nulidad de la acción; cuando lo que en realidad se solicita es la nulidad absoluta e inaplicabilidad del acto implícito que se desprende de ella. En el particular, advierte, “nunca fue impresa la acción de personal que hacía efectiva la referida reasignación”. Es claro, propugna, de haber mediado una acción de personal en ese sentido, era esta la que debía ser atacada por medio de la lesividad. Sin embargo, como no hubo una que hiciera efectiva la reasignación, se habla de un acto implícito derivado de la acción no. 200308007129, la cual otorgó el derecho subjetivo. Asevera, no existe un acto que ejecute la reasignación y revalorización del puesto 5660 ocupado por la demandada, razón por la cual lo que se solicita es el acto implícito que se deriva de la acción de personal no. 200308007129. Así las cosas, afirma, el acto que confirió derechos subjetivos no se materializó. Sostiene, como el oficio STAP-089-02 es nulo, igualmente la reasignación del puesto 5660 también lo es.

   V.-

   Al margen de los agravios planteados por el Estado, y que sin duda obedecen a las razones en que se fundamentó el Tribunal para resolver en la forma cómo lo hizo, lo cierto es que en criterio de esta Sala, por lo que luego se dirá, su análisis a nada conduciría porque no habría casación útil. En un caso similar este Órgano decisor, en sentencia no. 159 de las 8 horas del 29 de enero de 2010, emitida en un proceso ordinario de lesividad similar al de estudio, en el cual también se pretendió la nulidad de los informes STAP-0089-02 del 1 de febrero de 2002 y AO-026-2001 OTR del 7 de noviembre de 2001, así como todos los actos preparatorios, ejecutorios, conexos, previos o posteriores, al respecto señaló: “III.- Los estudios para la reasignación y revaloración de puestos de la Dirección General de Armamento, constituyen meros informes preparatorios, no actos decisorios externos creadores de derechos subjetivos a favor del administrado, como exige la Ley, para que pueda prosperar la declaratoria de lesividad. De ahí que respecto de ellos no es posible tal pretensión, mucho menos respecto de los denominados por la representación estatal “actos preparatorios” y “actos ejecutorios”, “actos conexos, previos o posteriores”, que ni siquiera identifica, y respecto de los cuales tampoco procede el control de lesividad. Distinto sucede con la acción de personal no. …, que como tal, constituye un acto externo declaratorio de derechos subjetivos a favor de la actora, contra el cual puede actuar la Administración por la vía de la lesividad. Corresponde analizar, entonces, si procede la pretensión respecto de ese acto administrativo.” De acuerdo con lo anterior, tocante a los informes AO-026-2001 OTR del 7 de noviembre de 2001 y STAP-0089-02 del 1 de febrero de 2002, la demanda de lesividad resulta improcedente, lo cual la hace inadmisible.

   VI.-

   La parte actora, además, solicita se anule la acción de personal no. 200308007129, porque se materializó la reasignación y revaloración del puesto no. 5660, ocupado por la señora P.S.M.. Al respecto, es importante señalar, que mediante informe de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública número AO-026-2001-OTR del 7 de noviembre de 2001, se materializó, a solicitud del entonces Ministro del ramo, un estudio sobre “…la reasignación y revaloración de 43 puestos policiales, por nomenclaturas y salarios acordes a la labor ejecutada como servidor de la Dirección General de Armamento…”. Según se indica en ese documento, en la Dirección de Registro de Armas de la Dirección General de Armamento Nacional, se ubica el puesto no. 5660. Dentro de las clases de puesto propuestas para la revaloración y la reasignación, se establece la de “Dirección de Registro de Armas”. Como naturaleza del trabajo se establece: “La Dirección llevará un control estricto de las armas en poder del Estado y sus instituciones. Elaborará un inventario permanente de esas armas y enviará un informe anual a la Contraloría General de la República y a la Auditoría del Ministerio. Los informes remitidos, únicamente, podrán ser conocidos, cuando medie el interés público.”. Concluye en lo siguiente: “Por la índole de las tareas de la clase descrita, las responsabilidades, ámbito de acción, supervisión ejercida y recibida, se evidencia, que se debe establecer una nomenclatura que satisfaga la necesidad institucional, de contar con cargos para los funcionarios de la Dirección General de Armamento y sus unidades. De aprobarse el cambio de nomenclatura, la institución contaría con clases que respalden los diferentes puestos, que la Administración requiere en funciones y responsabilidades, por lo cual se recomienda: …Variar la nomenclatura de los puestos: … 5660… a Oficial de Armamento Nacional… Otorgar a los puestos: … 5660 … de las clases: Oficial de Armamento Nacional…, un salario base de ¢200.000,00”.(Lo resaltado es del original). Como parte de ese informe, se adjunta un cuadro con los cálculos de diferencias salariales. En él se indica que el puesto no. 5660, clase A., con un salario de ¢100.150,00, se propone pasar a la clase de Oficial de Armamento Nacional con un salario de ¢200.000,00, lo que implica una diferencia salarial de ¢99.850,00. La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en el oficio STAP-0089-02 del 1 de febrero de 2002 también se refiere a la reasignación de los 43 puestos policiales de las clases propuestas, entre ellas el no. 5660 a “Oficial de Armamento Nacional”, con un salario asignado de “¢200.350,00”.

   VII.-

   La acción de personal no. 200308007129, con fecha 1 de mayo de 2003, versa sobre el nombramiento interino en el puesto número 48895, como Cabo de Policía de la Unidad de Dirección del Programa de Seguridad Ciudadana, con un salario total de ¢148.931,00. A folio 162 del expediente administrativo, consta la acción de personal número 60400998, en donde se indica que la señora S.M., a partir del 17 de junio de 2004, fue nombrada en el puesto 5660 como oficial de Armamento Nacional, con una remuneración de ¢318.751,00. Resulta evidente a todas luces, que la acción de personal cuestionada en este caso, no fue, como se estableció en la resolución no. 82-2006-DM del Ministerio de Seguridad Pública y Ministerio de Hacienda, donde se declara lesivo, entre otros, el acto implícito que de ella se desprende, la que “materializó la reasignación y revaloración del puesto no.5660 ocupado por la señora P.S.M., cédula de identidad N° 1-800-650, así como la lesividad que el mismo genera a los intereses públicos”. Tal y como se ha visto, el acto que le otorga derechos subjetivos es la acción número 60400998. Por lo tanto, la acción impugnada, no creó ningún derecho subjetivo a favor de la administrada. Es aquella, en definitiva, la que vino a “materializar” la reasignación y revaloración del puesto no. 5660 ocupado por la demandada. Este acto no fue declarado lesivo en sede administrativa, al menos no por la resolución no. 82-2006-DM del Ministerio de Seguridad Pública y Ministerio de Hacienda que sirve de sustento al presente proceso de lesividad. Si ello obedeció a un error material, correspondía a la Administración la respectiva y oportuna enmienda. Resulta obvio, entonces, que el acto impugnado no resulta lesivo a los intereses públicos y, en consecuencia, no procede declararlo así. De modo que el reproche deviene en improcedente y ha de rechazarse el argumento incoado con la finalidad de casar la sentencia combatida.

   VIII.-

   Acorde a lo anterior, deberá declararse sin lugar el recurso, con las costas a cargo de su promovente (artículo 611 del Código Procesal Civil).

   POR TANTO

   Se declara sin lugar el recurso. Son las costas a cargo de quien lo promovió.

   Anabelle León Feoli

   Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya

   Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández

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