Sentencia nº 03057 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 9 de Marzo de 2011

Exp: 10-015212-0007-CO

Res. Nº 2011003057

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas y cuarenta minutos del nueve de marzo del dos mil once.

Acción de inconstitucionalidad promovida por XXXXXXXX, mayor de edad, contador público y abogado y notario, con cédula de identidad número xxxxxxxx, vecino de Tibás; contra el artículo 34 inciso c) de la Ley de Control Interno de la Contraloría General de la República, el artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y varios artículos del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Contraloría General de la República

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas cincuenta y un minutos del tres de noviembre de dos mil diez, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 34 inciso c) de la Ley de Control Interno de la Contraloría General de la República, del artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y de varios artículos del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Contraloría General. Alega que además de ser contador público, es abogado y notario y está debidamente incorporado a los colegios profesionales respectivos. Manifiesta que el dieciséis de febrero de dos mil cinco fue nombrado como Auditor Interno en el Consejo Nacional de Concesiones, cargo en el cual ejerce las funciones propias de contador público. Además, se le reconocía el pago de la prohibición. Indica que mantuvo abierto su protocolo como notario público del trece de mayo de dos mil cuatro al tres de octubre de dos mil siete, período durante el cual realizó tres actos notariales, ello por cuanto consideró que no existía incompatibilidad alguna entre sus funciones de Auditor Interno en el Consejo Nacional de Concesiones, cargo en el cual ejerce su profesión de contador público, y el ejercicio del notariado fuera de su horario de trabajo. Sin embargo, en febrero de dos mil nueve el Gerente de Servicios de Obras Públicas y Transportes de la Contraloría General de la República solicitó a la Dirección Jurídica de la Contraloría abrir una investigación administrativa en su contra por haber violado lo dispuesto en los artículos 34 inciso c) de la Ley de Control Interno, en relación con los artículos 14 y 38 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. En agosto de dos mil nueve la Contraloría General de la República recomendó su despido por violación a dichos artículos, pero no se hizo efectivo debido a su renuncia, la cual fue aceptada por acuerdo firme por la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones. A pesar de ello, la Contraloría General de la República le tiene inscrito en el Sistema de Registro de Sanciones de la Hacienda Pública (SIRSA), el cual fue creado por el Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Contraloría General de la República (R-CO-16), publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 76 del veinte de abril de dos mil siete. Considera que dicho registro es inconstitucional por violar el principio de reserva de ley. Señala que se trata de un registro electrónico que debe ser consultado por todas las instancias públicas que pretendan contratar un auditor, el en cual figura la sanción administrativa en su contra, no obstante que ésta nunca le fue impuesta en forma real y no es definitiva, pues existe un proceso contencioso administrativo en curso, en el cual se cuestionó todo lo actuado en el procedimiento administrativo llevado a cabo en su contra, así como todo lo actuado en su caso por la Contraloría General de la República. Ese proceso se tramite en el expediente número 10-002776-1027-CA del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, el cual sirve de asunto base a esta acción. Los artículos 34 inciso c) de la Ley de Control Interno y 14 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento ilícito en la Función Pública prohíben, al Auditor Interno y al Subauditor Interno el primero de dichos artículos, y al Presidente de la República, a los vicepresidentes, a los magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones y otros funcionarios públicos el segundo, el ejercicio de cualquier otra profesión liberal que tenga el funcionario, aún cuando no resulte incompatible con el cargo público que desempeña ni sea requisito para ocuparlo, lo que considera contrario a los principios de proporcionalidad y razonabilidad constitucionales. Asimismo, estima que esas disposiciones son inconstitucionales por violar el principio de igualdad y la prohibición de discriminación que tutela el artículo 33 de la Constitución Política. En cuanto a este punto, argumenta que el inciso c) del artículo 38 de la Ley de Control Interno contiene una prohibición específica y propia que se aplica únicamente a las contadores públicos autorizados en razón de su profesión, ya que sólo ellos pueden ser nombrados auditores o subauditores de entes y órganos públicos, con lo cual se les discrimina con respecto a los profesionales de cualquier otra disciplina o rama del conocimiento que se denomine como profesión liberal, ya que en este caso no existe prohibición para que ejerza otra profesión que se tenga no relacionada con la del cargo. Añade que si bien el artículo 14 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública dispone que también tiene prohibición para ejercer profesiones liberales los funcionarios que allí se indican, esa prohibición está dada en razón de la función que se ejerce y no de la profesión que se tenga, de la cual, incluso, podrían carecer ya que no es necesaria para el cargo, como es el caso del P. de la República, los Vicepresidentes, los Ministros, el defensor titular y adjunto de los habitantes y otros allí mencionados, por lo que, a su juicio, se da un trato discriminatorio a los contadores públicos. Acusa que la inconstitucionalidad de esas normas también radica en el hecho de que la prohibición se aplica no sólo a la profesión que es requisito para ocupar el cargo público de que se trate, sino que se extiende a cualquier otra profesión que se pudiera tener, aún y cuando no tenga relación con dicho cargo ni sea requisito para éste, lo que es desproporcionado e irrazonable. Por otra parte, el accionante aduce que varios artículos del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Contraloría General de la República, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 76 del veinte de abril de dos mil siete, son inconstitucionales ya sean por su aplicación práctica o por su letra y espíritu. Así, indica que el artículo 24 de ese reglamento es inconstitucional por la aplicación que en la práctica de él hace el órgano contralor, ya que las resoluciones administrativas que estén firmes pero no sean definitivas son aplicadas por la Contraloría, burlando de ese modo lo que la letra de la propia norma regula y establece. Esa aplicación se dio en su caso, pues a pesar de que renunció a su puesto como Auditor del Consejo Nacional de Concesiones el veintiocho de agosto de dos mil nueve, un mes después la Contraloría General de la República le incluyó en el Registro de Sanciones que creó ese reglamento, en el cual se incluyó información falsa e incorrecta, pues se consignó que fue despedido y que debía a la Hacienda Pública varios millones de colones, cuando la suma real que tuvo que pagar fue de menos de cuatrocientos mil colones. Lo actuado por la Contraloría General de la República en su caso concreto está siendo objeto de impugnación en proceso judicial que presentó ante el Tribunal Contencioso Administrativo, el cual se tramita en expediente número 10-008794-0007-CO, y, sin embargo, la Contraloría le incluyó en el registro de sanciones, con lo que hizo prevalecer una actuación administrativa sobre lo que pudiera resolverse en vía jurisdiccional, lo que es contrario a los artículos 41 y 152 de la Constitución Política por implicar una denegatoria de justicia y vulnerar el principio de cosa juzgada formal y material que tiene la función jurisdiccional. El artículo 25 inciso c) del reglamento también lo considera inconstitucional por violar el principio de reserva de ley en materia de medidas cautelares que afecten derechos reales inscritos en registros públicos, ya que la afectación a la propiedad privada sólo se puede hacer por medio de ley formal emitida por la Asamblea Legislativa y aprobada por votación calificada de las dos terceras partes de sus miembros, según lo dispone el artículo 45 constitucional. Al invadir dicho artículo del reglamento impugnado materia de reserva de ley, también se transgrede el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política. En relación con el artículo 59 del reglamento en cuestión, ya que el inciso primero faculta la aplicación y confiere efectos a actos que aún cuando estén firmes no son definitivos, lo que también considera contrario a lo dispuesto en los artículos 41 y 152 de la Constitución Política. El inciso segundo crea un título ejecutivo vía decreto o reglamento, lo que es contrario al ordenamiento jurídico, ya que el artículo 438 inciso 6) del Código Procesal Civil establece que son títulos ejecutivos los documentos que ese código establece como tales y los que otras leyes especiales dispongan, por lo que en esta materia hay reserva de ley y no puede un reglamento dar fuerza de título ejecutivo a documento alguno, con lo cual también se viola lo dispuesto en los artículos 11 y 121 inciso 1) constitucionales. El Registro de Sanciones creado en los artículos 63, 64 y 66 del reglamento impugnado también son inconstitucionales por conferirle a la Contraloría General de la República facultades exorbitantes para controlar ese registro en todas sus fases, pues es quien decide, sin control alguno, en qué momento ingresa o incluye a alguien en ese registro, el cual debe ser consultado en forma obligatoria por todas las instituciones y órganos que vaya a nombrar personal, a fin de que no nombren a quien allí figura. Argumenta que con ello se afectan derechos subjetivos de los particulares vía reglamento, lo que sólo puede hacerse a través de ley formal, no de reglamento, motivo por el cual se viola el principio de reserva de ley en tema de restricción de derechos subjetivos contemplado en los artículos 11 y 121 inciso 1) de la Constitución Política. Finalmente, se alega la inconstitucionalidad de la resolución N° R-CO-45-2007, publicada en el Diario Oficial La Gaceta N° 201 del diecinueve de octubre de dos mil siete, D. para la operación del sistema de registro de sanciones de la Hacienda Pública (SIRSA), ya que al ser producto o constituir una reglamentación adicional a lo dispuesto en el artículo 63 del reglamento impugnado, adolece por conexidad de la misma inconstitucionalidad que afecta a las normas reglamentarias cuestionadas. En concreto, señala que los artículos 5 y 6 de esa directriz autorizan a incluir una sanción en el registro desde que se dicta el acto, con irrespeto de lo que sobre el particular puedan resolver los tribunales de justicia, a pesar de que las sanciones sólo se pueden imponer o hacer efectivas cuando sean firmes y definitivas, por lo que estima esos artículos contrarios a los numerales 152 y 121 inciso 1) de la Constitución Política. En relación con el artículo 9 de la directriz, acusa que sin sustento en norma legal alguna dispone que las inscripciones en el Registro de Sanciones tienen una vigencia de diez años, lo que es contrario a principio de legalidad y, por ende, a los artículos 11 y 121 inciso 1) de la Constitución. En cuanto al artículo 15 de la directriz, aduce que se viola el principio de irretroactividad establecido en el artículo 34 constitucional, además de los principios de legalidad y de reserva de ley, pues el registro de sanciones se crea en forma retroactiva, ya que obliga a las administraciones públicas a reportar e inscribir a las personas sancionadas desde el primero de enero de mil novecientos noventa y nueve, no obstante que la directriz en cuestión fue dictada en octubre de dos mil siete. Con base en las razones dichas, solicita se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad y se anulen las normas impugnadas, con las consecuencias de ley.

   2

   Como asunto base el recurrente señala el proceso jurisdiccional que se tramita ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en expediente número expediente número 10-002776-1027-CA.

3. -

   Por resolución de la Presidencia de las diecisiete horas cuarenta y siete minutos del primero de febrero de dos mil once, se previno al accionante, bajo apercibimiento de rechazar de plano la acción en caso de incumplimiento, aportar copia literal del libelo en el que invocó en el asunto base la inconstitucionalidad de las normas concretas cuestionadas en esta acción.

4. -

   En cumplimiento de la prevención hecha, el dieciocho de febrero de año en curso el accionante presentó copia del libelo en el que, en el asunto base, invocó la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas en esta acción.

5. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

   Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

   Considerando:

   I.-

   INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN POR FALTA DE REQUISITOS DE LEGITIMACIÓN La acción de inconstitucionalidad es un proceso incidental formal para cuya admisión y legitimación el accionante debe cumplir los requisitos establecidos en los artículos 75, 78 y 79 de la Constitución Política. Por decisión del legislador, es una gestión con determinadas formalidades, contrario a lo que sucede con los recursos de hábeas corpus y amparo, y si no se cumplen los requisitos de admisión establecidos en la ley, aunque se trate de uno sólo de ellos, la Sala está en la obligación de rechazar de plano la impugnación, en virtud de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley que rige esta Jurisdicción, es decir, por resultar manifiestamente improcedente e infundada. Es en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que se establecen los presupuestos de admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, numeral en el que se regulan tres situaciones distintas: en el párrafo primero, se exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial, incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo, o en la administrativa, en el procedimiento de agotamiento de esta vía, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal; en los párrafos segundo y tercero, se regula la acción directa -no se requiere del asunto base-, en los siguientes supuestos: cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen en la colectividad en su conjunto; y cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el F. General de la República y el Defensor de los Habitantes. La exigencia de la existencia de un asunto pendiente de resolver, establecida en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley que rige esta Jurisdicción, como se anotó anteriormente, ha sido interpretada por esta Sala de manera tal que no basta la mera existencia de ese asunto, ni la simple invocación de inconstitucionalidad de la norma impugnada, sino que la acción de inconstitucionalidad debe constituir "medio razonable para amparar el derecho o interés considerado lesionado", tal y como lo dispone la norma en comentario, es decir, no basta la mera invocación de inconstitucionalidad de la norma cuestionada, sino que la misma debe ser de aplicación -directa o indirecta- en el asunto que le da sustento a la acción, según lo ha manifestado en forma reiterada esta Sala, entre otras, en las sentencias 1668-90, 4085-93, 0798-94, 3615-94, 0409-I-95, 0851-95, 4190-95, 0791-96

   II.-

   En este caso, si bien el recurrente señala como asunto base de la acción el proceso jurisdiccional que se lleva a cabo ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en expediente número expediente número 10-002776-1027-CA, el cual aún pende de resolución, no invocó en ese asunto base, oportunamente, la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas, conforme lo prescribe el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que prevenido al efecto aportó un escrito en el que ciertamente invocó las inconstitucionalidades de las normas que aquí cuestiona, pero dicha invocación la presentó en el asunto base el diecisiete de noviembre de dos mil diez –según se constata del sello de recibido-, en tanto esta acción fue interpuesta el tres de noviembre de ese mismo año, de modo que a la fecha de presentación de la acción el accionante no estaba legitimado para acudir a esta vía por no haber invocado, de previo, esa inconstitucionalidad, como lo exige la Ley de la Jurisdicción Constitucional en su artículo 75, razón por la cual, en esas circunstancias, dicho asunto no es un medio razonable para amparar el derecho que el interesado considera vulnerado.

   III.-

   CONCLUSIÓN. En virtud de lo expuesto, se impone rechazarde plano la acción.

   Por tanto:

   Se rechaza de plano la acción.

   Ana Virginia Calzada M.

   Presidenta

   Luis Paulino Mora M.

   Gilbert Armijo S.

   Ernesto Jinesta L.

   Fernando Cruz C.

   Fernando Castillo V.

   Jorge Araya G.

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