Sentencia nº 00314 de Sala 1ª de la Corte Suprema de Justicia, de 22 de Marzo de 2011

060000710163CA*

EXP: 06-000071-0163-CA

RES: 000314-F-S1-2011

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las trece horas cincuenta y cinco minutos del veintidós de marzo de dos mil once.

Proceso ordinario de lesividad establecido en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José por el ESTADO, representado por su procurador adjunto B.L.F., abogado; contra R.Á.B.C., de oficio ignorado, vecino de Palmares de Alajuela. Figura además, como apoderado especial judicial del demandado, el licenciado E.R.G.. Las personas físicas son mayores de edad, casados y con las salvedades hechas, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

1. -

   Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la parte actora estableció demanda ordinaria, a fin de que en sentencia se declare: ”-Se declare lesivo a los intereses públicos y económicos del Estado, y consecuentemente se anule el ACTO IMPLÍCITO que se desprende de las acciones de personal Nº 200308007062 y Nº 200308007816, mediante el cual se materializó la reasignación y revaloración del puesto Nº 004375 ocupado por el señor R.Á.B.C., cédula 2.302-777// -Igualmente, solicito se declare la lesividad y se anule el oficio STAP-0089-02 del 01 de febrero del 2002, emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria por ser lesivo para los intereses económicos del Estado." 2. El licenciado E.R.G. interpuso las defensas previas de falta de agotamiento de la vía administrativa, inadmisibilidad de la acción por cuanto el escrito de interposición de la acción fue presentado fuera del plazo de ley respectivo, debiendo entenderse como caducidad de la acción por haber sido interpuesta fuera de los plazos respectivos, e Inadmisibilidad de la acción por cuanto el escrito de demanda adolece de defectos formales que imposibilitan verter pronunciamiento en cuanto al fondo que se resolvieron interlocutoriamente.

3. El demandado no contestó la demanda dentro del plazo concedido, razón por la cual, ante gestión de parte, el Juzgado lo declaró rebelde, dando por contestada afirmativamente la acción en cuanto a los hechos.

4. -

   La J.C.E.B.S., en sentencia no. 2533-2009 de las 7 horas 30 minutos del 30 de octubre de 2009, resolvió: "De conformidad con los hechos y citas normativas y jurisprudenciales que informan el proceso se resuelve: Se declara inadmisible la acción. No se realiza especial condenatoria en costas.”

5. El procurador apeló y Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Primera, integrada por los Jueces R.H.H., R. A.M.J. y J.C.H., en sentencia no. 294-2010- I de las 14 horas del 25 de mayo de 2010, dispuso: “Se revoca la sentencia impugnada y resolviendo por el fondo el asunto, se declara sin lugar en todos sus extremos, la acción del Estado contra R.Á.B.C.. Se exime a la parte vencida del pago de las costas personales y procesales.”

6. El representante estatal, formula recurso de casación indicando expresamente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal de instancia.

7. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

   Redacta el Magistrado S.Z.

   CONSIDERANDO

   1. En oficio AO-25-2001 OTR del 2 de octubre de 2001, el Departamento de Análisis Ocupacional de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, se refirió a las funciones de la Dirección General de Armamento Nacional. La Auditoría Interna de la indicada Cartera, en informes AGSP-A38-1394-2001 del 26 de octubre de 2001 y AGSP-A36-82-2002 del 21 de mayo de 2002, cuestionó la reasignación de los puestos de esa Dirección. De igual manera en el AGSP-A38-1393-2001 del 24 de octubre de 2001, emitió observaciones respecto del informe AO-25-2001 OTR. En informe AO-026-2001-OTR del 7 de noviembre de ese año, el Departamento de Análisis Ocupacional de la Dirección de Recursos Humanos del susodicho Ministerio, propuso la reasignación y revaloración de 43 puestos policiales de la indicada Dirección General de Armamento Nacional, entre ellos, el no. 16199, ocupado por el señor R.Á.B.C.. La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, mediante oficio STAP-0089-2002 del 1 de febrero de 2002, la aprobó. Señaló que el Ministerio de Seguridad debía ajustarse a lo preceptuado en el artículo 10 del Decreto Ejecutivo no. 29513-H, en torno a las directrices generales de política salarial, empleo y clasificación de puestos. La coordinadora de la Asesoría de Recursos Humanos de la susodicha cartera, le remitió a la Directora de Recursos Humanos el informe 0256-2002-A del 27 de marzo de 2002, en donde le indicó cuales funcionarios, según el STAP-0089-02, no cumplían con los requisitos establecidos en el informe AO-026-2001-OTR, entre quienes se encontraba el señor B. C.. Por medio del oficio 168-2003 DM del 23 de enero de 2003, el entonces Ministro de Seguridad Pública le solicitó a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria dejar sin efecto el oficio STAP 89-02. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en voto no. 2004-4258, de las 14 horas 19 minutos del 23 de abril de 2004, declaró con lugar el recurso de ampro interpuesto por don R.Á., ordenando su restitución inmediata en el puesto no. 016199, de la clase Sub Oficial de Armamento Nacional, con las condiciones salariales y demás beneficios que le correspondan al cargo. En la acción de personal no. 200308007062, se alude a un cese de interinidad del servidor B.C. del puesto de oficial de armamento nacional no. 16199, el cual rige a partir del primero de mayo de 2003. Por su parte, la acción de personal 200308007816 se refiere a un nombramiento en propiedad de don R.Á. en el puesto no. 5574, ascendiendo de Cabo de Policía a Suboficial de Armamento Nacional a partir del primero de mayo de 2003. En resolución 002-2006 DM de las 14 horas del 5 de enero de 2006, emitida por los Ministros de Seguridad Pública y Hacienda, se declaró lesivo a los intereses públicos y económicos del Estado, el acto implícito que se desprende de las acciones de personal antes aludidas, en las cuales, según se indica, se materializó la reasignación y revaloración del puesto 016199, ocupado por el señor R.Á.B.C.. De igual manera, el titular de la cartera de Seguridad Pública declaró lesivo el informe AO-026-2001 OTR del 2 de octubre de 2001, emitido por la Dirección de Recursos Humanos; y el de Hacienda el oficio STAP-0089-02 del primero de febrero de 2002, emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.

   2. El 31 de enero de 2006, el representante del Estado formuló demanda ordinaria de lesividad en contra del señor R.Á.B.C.. Solicita se declare lesivo a los intereses públicos y económicos del Estado y, por consiguiente, la nulidad del acto implícito que se desprende de las acciones de personal nos. 200308007062 y 200308007816, mediante las cuales, afirma, se materializó la reasignación y revaloración del puesto 4375 ocupado por el señor B.C.. También, pretende se declare la lesividad y se anule, el oficio STAP-0089-02 del 1 de febrero de 2002, emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. El demandado no contestó la demanda, por lo que, en resolución de las 13 horas 59 minutos del 9 de noviembre de 2006, se le declaró rebelde, teniéndose por contestada afirmativamente en cuanto a los hechos. La juzgadora A quo declaró inadmisible la acción. Resolvió sin condenatoria en costas. El Tribunal revocó. En su lugar, la desestimó en todos sus extremos. Eximió a la parte vencida del pago de las costas del proceso. El señor Procurador interpuso recurso de casación por motivos de fondo.

   3. Alega el casacionista, en su única censura, indebida interpretación del numeral 138 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Reproduce, en lo de su interés, lo señalado por los juzgadores de segunda instancia en el considerando VI de la sentencia recurrida. De conformidad con lo señalado por el Ad quem, afirma, su poderdante no pudo, en ningún momento, identificar el acto expreso. No obstante, arguye, incurre en error, por cuanto, luego, reconoció su existencia. Transcribe lo indicado por el Tribunal. La sentencia, alega, es confusa. Copia, en lo de su interés, el fallo de esta Sala no. 159 de las 8 horas 29 minutos del 29 de enero de 2010; asimismo, el fallo de la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo no. 45-2000 de las 10 horas 30 minutos del 24 de febrero de 2000. Los actos preparatorios, arguye, no son susceptibles de impugnación por sí solos. Premisa de la que parte el fallo recurrido, al considerar que la acción de personal que sustenta la demanda formulada no puede ser objeto de impugnación, al constituirse en un acto administrativo de ese tipo. El Tribunal, para sustentar su posición, comenta, desmeritó la condición de acto declarativo de derechos que detentan las acciones de personal y, en consecuencia, interpretó, de manera equivocada, el ordinal 138 LGAP. No cabe duda, argumenta, la pretensión del Estado es procedente. Cuestiona la validez de un acto implícito nacido, precisamente, de la acción de personal reprochada que, de manea evidente, generó un derecho subjetivo al demandado. La norma aplicable a esta lite, sostiene, es la indicada, de allí que, de haberse utilizado e interpretado correctamente, el sub júdice se hubiera resuelto a favor de su patrocinado, al reconocer la existencia de los actos implícitos impugnados. No obstante, añade, la decisión judicial impugnada generó un grave perjuicio para los intereses de su mandante, no solo al resultar perdidoso, sino, además, al encontrarse comprometidos fondos públicos. Reproduce, en lo de su interés, lo señalado por el Ad quem en el considerando VII de la sentencia cuestionada. El Tribunal, apunta, desconoció que el oficio STAP-0089-02 del primero de febrero de 2002, es un acto declarativo de derechos subjetivos, lo cual implica ineludiblemente, afirma, la afectación de intereses económicos del Estado. Igual suerte le corresponde, añade, a la solicitud formulada, tendente a declarar lesivo el acto implícito que se deriva de las acciones de personal nos. 200308007062 y 200308007816. El Tribunal enfocó su análisis, manifiesta, en la supuesta pretensión de declarar la nulidad de las indicadas acciones de personal, cuando, en realidad, lo solicitado en este proceso fue la nulidad absoluta e inaplicabilidad del acto implícito que se desprende de ellas. Si bien, comenta, la reasignación y revalorización del puesto del demandado fue aprobada por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, mediante el oficio STAP-0089-02, lo cierto es que nunca fue impresa la acción de personal que hacía efectiva la referida reasignación. De haber mediado una acción de personal en ese sentido, esa era la que debía ser atacada por medio del proceso de lesividad. El acto que confirió el derecho subjetivo de reasignación no se materializó, reitera, no se formuló mediante la correspondiente acción de personal; sin embargo, afirma, se encuentra implícito en las acciones emitidas a favor del demandado, que presuponen el acto de voluntad anterior, a saber el STAP-089-02. Por ende, ante la declaratoria de nulidad de este oficio, concluye, se colige que el acto de reasignación y revalorización debe ser declarado también nulo.

   4. En atención a lo relacionado en el considerando anterior y, en concreto, a lo alegado en torno al oficio STAP-0089-02 del primero de febrero de 2002, precisa indicar lo siguiente. Este órgano jurisdiccional, entre otras, en las sentencias números 159 de las 8 horas del 29 de enero, 405 de las 15 horas 45 minutos del 25 de marzo, 552 de las 9 horas 20 minutos del 6 de mayo y 1074 de las 8 horas 55 minutos del 9 de septiembre, todas del año 2010, emitidas en procesos ordinarios de lesividad similares al sub-júdice, en los cuales se pretendió, entre otras cosas, la nulidad del informe STAP-0089-02 del primero de febrero de 2002, en lo conducente, contrario a lo señalado por el casacionista, indicó: “Los estudios para la reasignación y revaloración de puestos de la Dirección General de Armamento, constituyen meros informes preparatorios, no actos decisorios externos creadores de derechos subjetivos a favor del administrado, como exige la Ley, para que pueda prosperar la declaratoria de lesividad. De ahí que respecto de ellos no es posible tal pretensión, mucho menos respecto de los denominados por la representación estatal “actos preparatorios” y “actos ejecutorios”, “actos conexos, previos o posteriores”, que ni siquiera identifica, y respecto de los cuales tampoco procede el control de lesividad. Distinto sucede con la acción de personal no. …, que como tal, constituye un acto externo declaratorio de derechos subjetivos a favor de la actora, contra el cual puede actuar la Administración por la vía de la lesividad. Corresponde analizar, entonces, si procede la pretensión respecto de ese acto administrativo.” De acuerdo con lo anterior, al configurar el informe STAP-0089-02 del primero de febrero de 2002 un informe preparatorio, y no un acto decisorio externo creador de derechos subjetivos a favor del administrado, la demanda de lesividad, en torno a dicho informe, resulta improcedente, conforme lo resolvieron los juzgadores de segunda instancia.

   5. Como segundo aspecto alegado en el agravio de mérito, el recurrente afirma que el Tribunal erró al enfocar su análisis en la supuesta pretensión de su representado de declarar la nulidad de las acciones de personal nos. 200308007062 y 200308007816 (cuyas copias certificadas por la Jefa del Archivo del Departamento de Control y Documentación de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública constan a folios 151 y 152 del expediente administrativo). Ello por cuanto, indica, en realidad, lo solicitado en esta lite es la nulidad absoluta del acto implícito que se desprende de esos documentos. Al respecto, debe indicarse que en el elenco de hechos no probados establecido por la Juzgadora A quo, y avalado por el Ad quem, en lo de interés, se dispone: “2) Que de la acción de personal no. 200308007062 que indica un cese de interinidad del S.R.B. C., del puesto de oficial de armamento nacional no 16199 se desprenda un acto implícito de reasignación y revaloración del puesto. … 3) Que de la acción de personal no 200308007816 que indica un nombramiento en propiedad del servidor R.B.C., del puesto de cabo policía no 5574, se desprenda un acto implícito de reasignación y revaloración del puesto. …” Al amparo de lo anterior, de darse lo recriminado por el casacionista, configuraría un quebranto indirecto de ley (en concreto, error de derecho, pues lo alegado no son meros yerros de orden material), no directo, como se formuló, debido a la errónea valoración de la prueba aludida -acciones de personal-, al no deducirse de ellas el acto implícito cuya nulidad se requería. No obstante, la censura resulta informal. El recurrente omitió alegar como conculcada, además de la normativa de fondo, la de valor de esos medios de convicción e indicar cómo fue conculcada. Por ende, el reproche no es de recibo.

   6. Sin perjuicio de lo anterior, y a mayor abundamiento de razones, es menester apuntar lo siguiente. En la parte dispositiva de la resolución no. 002-2006 DM de las 14 horas del 5 de enero de 2006 –folios 1 a 4 del expediente administrativo-, emitida por los Ministros de Seguridad Pública y Hacienda, en lo de interés se indica: “I.-

      DECLARAR LESIVOS a los intereses públicos y económicos del Estado, el ACTO IMPLÍCITO que se desprende de las acciones de personal No 200308007062 y No 200308007816, mediante el cual se materializó la reasignación y revaloración del puesto No016199 ocupado por el señor R.A.B.C., … así como la lesividad que el mismo genera a los intereses públicos. …” (Lo subrayado es suplido). En igual sentido, en el escrito de demanda presentado por la representación estatal, en lo conducente, se solicita declarar en sentencia: “… lesivo a los intereses públicos y económicos del Estado, y consecuentemente se anule el ACTO IMPLÍCITO que se desprende de las acciones de personal No 200308007062 y No 200308007816, mediante el cual se materializó la reasignación y revaloración del puesto No004375 ocupado por el señor R.A.B.C. ...” No obstante, acorde a lo indicado en el hecho probado antecedido con el número 11, establecido por la Juzgadora A quo y corregido por el Tribunal, en la acción de personal no. 200308007062 –folio151 del expediente administrativo-, solo se alude a un cese de interinidad del señor B.C. del puesto de oficial de armamento nacional no. 16199, a partir del primero de mayo de 2003. Es decir, aunque se menciona el número de puesto referido en la susodicha resolución emitida por los Ministerios de Seguridad Pública y de Hacienda, con ella no se materializó la reasignación y revaloración de la indicada plaza, sino, se reitera, simplemente refiere un cese de interinidad de dicho funcionario. Por su parte, como se establece en el hecho demostrado identificado con el número 12, en la acción de personal no. 200308007816 –folio 152-, se documenta el ascenso en propiedad del demandado, pero en el puesto número 5574. En consecuencia, las aludidas acciones de personal no son, según se indica en la susodicha resolución 002-2006 DM, las que materializaron la reasignación y revaloración salarial del puesto ocupado por el señor B. C., no. 0016199 o 004375 (conforme lo indica el Estado); tal y como lo señalaron los juzgadores de segunda instancia. E., la demanda no podía prosperar.

   7. En mérito de las razones expuestas, se impone declarar sin lugar el recurso formulado, con sus costas a cargo del promovente (artículo 611 del Código Procesal Civil).

      POR TANTO

      Se declara sin lugar el recurso, con sus costas a cargo del Estado.

      Anabelle León Feoli

      Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya

      Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández

      MJIMENEZ

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