Sentencia nº 07898 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 17 de Junio de 2011

Exp: 11-006484-0007-CO

Res. Nº 2011007898

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas y cuarenta y nueve minutos del diecisiete de junio del dos mil once.

Recurso de amparo interpuesto por I.M.H.A., cédula de identidad 0-000-000, contra la MUNICIPALIDAD DE LIBERIA.

Resultando:

1. -

   En memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 16:30 horas del 31 de mayo de 2011, la recurrente interpone recurso de amparo y manifiesta que el único motivo que ha originado el irracional despido de que fue objeto por parte del alcalde recurrido es su filiación política, distinta a la de ese funcionario, y, por ello, su deseo de hacerse acompañar de sus amigos, olvidándose que en nuestra legislación laboral se prohíbe despedir a los trabajadores por razones de discriminación, así establecido en el Código de Trabajo y en la Ley 2694 "Sobre la Prohibición de la Discriminación en el Trabajo". Refiere que, además, la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Liberia establece la obligación de seguir el debido proceso y de proceder el despido únicamente por las causales determinadas en el artículo 81 del código laboral. Señala que ha sido cesada ilegítimamente de sus funciones como oficinista destacada en el Departamento de Catastro de la citada municipalidad. Considera que con los hechos acusados se violentan los artículos 11, 33, 39, 41 y 194 de la Constitución Política. Solicita que se declare con lugar el recurso.

2. -

   Informa bajo juramento L.G.C.D., en su calidad de Alcalde de la Municipalidad de Liberia, que la recurrente ha venido siendo nombrada por servicios especiales en el puesto de oficinista, por períodos definidos, con pleno conocimiento cada uno del inicio y conclusión de cada nombramiento, según las acciones de personal que se emitieron en cada nombramiento. Indica que según acción de personal número 1668-2010 a la recurrente se le nombró interinamente y por un período de prueba de 3 meses. Rechaza los argumentos de que se le haya despedido por asuntos de color político o discriminación alguna. Refiere que se le despidió en período de prueba de acuerdo al artículo 133 del Código Municipal y fundamentado en la evaluación realizada por su jefatura inmediata. Con posterioridad al cese es que aparece el oficio PRH-034-2011 que se encontró en el expediente personal de la recurrente, con una acción de personal confeccionada por el anterior Jefe de Recursos Humanos donde se le había realizado un nombramiento en propiedad, eximiéndola del período de prueba establecido por ley, ni consta el traslado de la acción posterior al Departamento de Planillas para su respectivo pago. Lo cual no solo sucedió en este caso, sino en otros funcionarios también. Indica que visto lo anterior actualmente existe una gran incerteza para esta administración de qué fue lo que ocurrió con esa acción de personal, de cómo llegaron posteriormente la acción de personal de nombramiento en propiedad al expediente personal de la recurrente antes indicado y que no se dictara un acto en el que la administración anterior dejaba sin efecto las acciones de personal, que constaban los períodos de prueba de la recurrente, por lo que se desconoce la autenticidad de los mismos y el funcionario que la emitió tampoco reunía los requisitos correspondientes. Solicitan que se desestime el recurso planteado.

3. -

   Los días 2 y 8 de junio de 2011 la recurrente aporta documentos al expediente.

4. -

   En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

   R. elM.A.G.; y,

   Considerando:

   I.-

   Objeto del recurso. La recurrente considera lesionados sus derechos fundamentales, por cuanto señala que se violentó el debido proceso en su contra, toda vez que se le despidió únicamente por no ser del mismo partido político que el Alcalde.

   II.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

   1. La recurrente laboró en el año 2010 como Oficinista en la Municipalidad recurrida. (hecho incontrovertido)

   2. Mediante oficio ALDE-CM-2282-2010 del 27 de diciembre de 2010, el Alcalde Municipal de Liberia, C.L.M.M., le ordenó al Encargado de Personal a.i. nombrar a varios funcionarios como producto del concurso externo realizado, entre las cuales está la amparada en el Departamento de Catastro y Bienes Inmuebles. (ver oficio adjunto)

   3. Por acción de personal 1668-2010 del 29 de diciembre de 2010, la Municipalidad recurrida confecciona el nombramiento interino de la amparada, indicando que está en período de prueba y con un rige del 1 de enero al 1 de abril de 2011. (ver copia de acción adjunta)

   4. El 26 de enero de 2011 la recurrente presentó un reclamo ante el Alcalde de aquella oportunidad solicitando que se le exonerara del período de prueba, al haber laborado anteriormente para el Ministerio de Trabajo. (copia de documento adjunto)

   5. Por oficio ALDE-CM-288-2011 del 2 de febrero de 2011, el Alcalde de aquella oportunidad consideró procedente el reclamo de la amparada y ordenó al Departamento de Recursos Humanos confeccionar la acción de personal en ese sentido. (ver documento adjunto)

   6. Por acción de personal 0199-2011 con fecha 3 de febrero de 2011, se confecciona nombramiento en propiedad a favor de la recurrente desde el 1 de enero de 2011, sin período de prueba. (ver copia de acción adjunta)

   7. El 31 de marzo de 2011 por acción de personal 365-2011, el Alcalde recurrido dispone el cese del nombramiento de la amparada según acción 1668-2010, por no haber superado el período de prueba. (ver copia de acción adjunta)

   III.-

   Sobre el debido proceso. El derecho constitucional al debido proceso en sede administrativa y judicial ha sido de profuso desarrollo por parte de esta Sala, desde la determinación del contenido del derecho a la defensa, hasta definir los requerimientos procesales que debe observarse en toda tramitación para asegurar un irrestricto respeto a los principios y normas constitucionales. Al mismo tiempo, la Sala ha tenido la previsión de evitar que situaciones de legal normalidad sean apreciadas como violaciones constitucionales, por lo que en su desarrollo jurisprudencial ha definido el tipo de violaciones procesales que merecen un examen de constitucionalidad para garantizar el adecuado respeto a los derechos fundamentales. Dicho de otro modo, en la tramitación de los procesos se pueden presentar violaciones de distinto carácter, siendo algunas de ellas dables de atender en sede constitucional mientras que otras deberán ser alegadas ante las instancias administrativas y judiciales que corresponda –ver, entre otras, sentencias números 2002-10735 de esta Sala, de las quince horas con un minuto del doce de noviembre de dos mil dos; y 2008-9017, de las dieciocho horas dieciséis minutos del veintinueve de mayo de dos mil ocho-. En este sentido, ya desde sus inicios la Sala abordó el tema del debido proceso en relación con el derecho a la defensa, desarrollando las disposiciones constitucionales establecidas en los artículos treinta y nueve y cuarenta y uno de la Constitución Política, al establecer, mediante resolución 15-90 de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del cinco de enero de mil novecientos noventa –y a partir de entonces en reiterados pronunciamientos- que:

   [E]l derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de 'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradicción' (...) se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada.

   Y tratándose de procedimientos sancionatorios como el caso subexámine, mediante sentencia 1995-5469, de las dieciocho horas tres minutos del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco, la Sala confirmó que:

   La Administración debe, en atención al derecho de defensa del administrado: a) Hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) P. el acceso irrestricto al expediente administrativo; c) C. un plazo razonable para la preparación de su defensa; d) C. la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria.

   IV.-

   Sobre el fondo. En el caso concreto, del expediente se tiene que la amparada laboró en el año 2010 como oficinista en la Municipalidad recurrida. Posteriormente, mediante oficio ALDE-CM-2282-2010 del 27 de diciembre de 2010, el Alcalde Municipal de Liberia, C.L.M.M., le ordenó al Encargado de Personal a.i. nombrar a varios funcionarios como producto de un concurso externo realizado, entre ellos la amparada. Por consiguiente, en acción de personal 1668-2010 del 29 de diciembre de 2010, la Municipalidad recurrida confeccionó el nombramiento interino de la amparada, indicando que estaría en período de prueba y con un rige del 1 de enero al 1 de abril de 2011. Sin embargo, el 26 de enero de 2011 la recurrente presentó un reclamo ante el Alcalde de aquella oportunidad solicitando que se le exonerara del período de prueba, al haber laborado anteriormente para el Ministerio de Trabajo, lo cual fue concedido por oficio ALDE-CM-288-2011 del 2 de febrero de 2011, en el que, el Alcalde de aquella oportunidad ordenó al Departamento de Recursos Humanos confeccionar la acción de personal en ese sentido, lo cual se hizo efectivo por acción de personal 0199-2011 con fecha 3 de febrero de 2011, que indica nombramiento en propiedad a favor de la recurrente con rige desde el 1 de enero de 2011, sin período de prueba. No obstante lo anterior, el 31 de marzo de 2011 pasado, por acción de personal 365-2011, el Alcalde actual dispone el cese del nombramiento de la amparada realizado según acción de personal 1668-2010, por no haber superado el período de prueba, alegando no haber tenido conocimiento, ni constar anteriormente en el expediente de la amparada la acción de personal 0199-2011, de cuya autenticidad incluso dice dudar. En el presente caso efectivamente la Sala no tiene como demostrado que la amparada haya sido despedida atendiendo al partido político al que simpatiza o como motivo de una persecución o discriminación como se alega. Sin embargo, lo cierto es que el despido en los términos planteados resulta arbitrario de conformidad con el artículo 34 de la Constitución Política. Si bien puede ser razonable que el recurrido dude de la legitimidad de las actuaciones del Alcalde anterior, lo cierto es que la acción de personal 0199-2011 existe, así como también el reclamo planteado por la recurrente el 26 de enero de 2011 y el oficio ALDE-CM-288-2011 del 2 de febrero de 2011, en el que, el Alcalde de aquella oportunidad ordenó al Departamento de Recursos Humanos la confección de dicha acción de personal eximiendo a la amparada del cumplimiento del período de prueba. De manera que, le fue reconocido un derecho a la recurrente que el Alcalde recurrido actual no puede ignorar despidiéndola sin procedimiento alguno y fundamentado en un período de prueba que ya no le aplicaba. Sobre este particular debe que dar claro, que la Sala no está indicando que la actuación del Alcalde anterior haya sido legítima o que no lo sea, simplemente, que en un documento formal, como es la acción de personal 0199-2011, se le reconoció un derecho a la amparada y que de conformidad con el artículo 34 de la Constitución Política, de estimar la administración que éste resulta nulo debe proceder ajustándose a los procedimientos de rigor:

   V.-

   LA ANULACIÓN O REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES O DECLARATORIOS DE DERECHOS PARA EL ADMINISTRADO. Esta posibilidad que tienen las administraciones públicas y sus órganos constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al que esta S. especializada le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal 34 de la Constitución Política (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995)-. La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”. A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo este viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta S. en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final.”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante —del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.”(ver sentencia No. 2004-13618)

   Como en el presente caso no se evidencia que la autoridad recurrida haya respetado el derecho de defensa de la amparada, al despedirla con fundamento en un motivo que ya no le resultaba aplicable, según resolución del propio Municipio, lo procedente es acoger el presente recurso y ordenar la restitución de la recurrente, sin perjuicio de que la administración, ajustándose a los procedimientos indicados, revise la validez del acto en cuestión.

   Por tanto:

   Se declara con lugar el recurso por violación a los artículos 34 y 39 de la Constitución Política. En consecuencia, se anula la acción de personal 365-2011 de fecha 31 de marzo de 2011, en la cual el Alcalde recurrido dispone el cese del nombramiento de la amparada y se ordena a L.G.C.D., en su calidad de Alcalde de la Municipalidad de Liberia, o a quien ocupe el cargo, reinstalar de forma inmediata a la comunicación de este recurso, a I. H.A. en el puesto que venía ocupando. Lo anterior, bajo apercibimiento de las consecuencias incluso penales, que se desprenden por la desobediencia a las órdenes dictadas por este Tribunal Constitucional, artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se condena a la Municipalidad de Liberia al pago de costas, daños y perjuicios, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. N. esta sentencia a L. G.C.D., en su calidad de Alcalde de la Municipalidad de Liberia, o a quien ocupe el cargo,en forma personal. C..-

   Ana Virginia Calzada M.

   Presidenta

   Gilbert Armijo S.

   Ernesto Jinesta L.

   Fernando Cruz C.

   Fernando Castillo V.

   Roxana Salazar C.

   Jorge Araya G.

   EXPEDIENTE N° 11-006484-0007-CO

   Teléfonos: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional