Sentencia nº 01247 de Sala 1ª de la Corte Suprema de Justicia, de 26 de Septiembre de 2011

090006261027CA

Exp. 09-000626-1027-CA

Res. 001247-F-S1-2011

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las trece horas cincuenta y cinco minutos del veintiséis de setiembre de dos mil once.

Proceso de conocimiento, establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por CÁMARA DE INTERMEDIARIOS BURSÁTILES Y AFINIES (CAMBOLSA), representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma C.L.M.M., divorciado, corredor de bolsa, vecino de Alajuela; contra el BANCO CENTRAL DE COSTA RICA, actualmente representado por su apoderado generalísimo sin límite de suma, F.D.Q., economista. Figuran además, como apoderados especiales judiciales, de la parte actora los licenciados G.S.M., vecino de H., M.A.L.V., F.V.E., no indica estado civil y domicilio, y las licenciadas A.E.C.A., soltera, de domicilio no indicado y E.M.B.B., y por parte del demandado las licenciadas E.F.R., soltera, y M.K.S.. Las personas físicas son mayores de edad y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de S.J..

RESULTANDO

1. -

   Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la parte actora formuló demanda a fin de que en sentencia se declare, según petitoria de folio 8 y su aclaración en la audiencia preliminar visible a folio 170: Con lugar la demanda y se anule el artículo 113 del Reglamento del Sistema de Pagos Electrónicos aprobado por la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica de la sesión no. 5416-2009 del 11 de marzo del 2009 publicado en el Diario Oficial La Gaceta no. 61 del 27 de marzo del 2009.

2. -

   La entidad demandada contestó negativamente y opuso las excepciones de falta de derecho, interés actual y de legitimación.

3. -

   La parte demandada expresó su negativa a conciliar por lo que se tuvo por fracasada dicha etapa procesal (f231-f232).

4. -

   La audiencia preliminar se efectuó a las 9 horas 15 minutos del 17 de diciembre de 2009, oportunidad en que hicieron uso de la palabra los representantes de las partes.

5. -

   El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Cuarta, integrado por las juezas A.I.V.V., S.Q.V. y el juez D.F.R., en sentencia oral no. 590-2010 de las 8 horas 7 minutos del 22 de febrero de 2010, resolvió: "Se rechaza (sic) las excepciones de falta de legitimación y falta de interés actual interpuesta (sic) por el Banco demandado. Se acoge la excepción de falta de derecho y consecuentemente se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda intentada. Son ambas costas de esta acción a cargo de la parte actora.”

6. -

   Los apoderados de la parte actora formulan recurso de casación.

7. -

   En los procedimientos ante esta S. se han observado las prescripciones de ley.

   Redacta la Magistrada León Feoli

   CONSIDERANDO

   I.-

   La Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica (en lo sucesivo BCCR) mediante artículo 11 del acta de la sesión 5416-2009 celebrada el 11 de marzo de 2009, aprobó el Reglamento del Sistema de Pagos Electrónicos (Reglamento del SINPE en adelante). El artículo 113 de ese cuerpo normativo, establece el deber de identificar las cuentas de terceros con el nombre del titular de la cuenta, su número de identidad y el código correspondiente al número de inversión realizada. En este proceso, la Cámara de Intermediarios Bursátiles y Afines (Cambolsa), pretende se decrete la nulidad absoluta de dicho artículo, porque en su criterio, el BCCR excedió los límites formales y sustanciales del ordenamiento jurídico para el ejercicio de la potestad reglamentaria; y además, impuso a los puestos de bolsa, el deber de suministrar la información personal y los datos de sus clientes, los cuales, a su entender, se encuentran protegidos por el principio de confidencialidad, el derecho a la intimidad y el secreto bursátil. Los puestos de bolsa como participantes del mercado de valores, señaló el representante legal de la Cámara demandante, no pueden brindar los datos relacionados con la identidad de sus clientes, puesto que el BCCR no tiene competencia legal para requerir esa información. Afirmó, tratándose de materias propias del derecho de la intimidad y manejo de datos personales, la regulación debe darse por ley, dado que solamente mediante una ley formal, es posible regular y restringir los derechos fundamentales, según los preceptos 11, 28, 121 de la Carta Magna, y 19 de la Ley General de la Administración Pública (en próximas referencias se utilizará LGAP).Agregó, el Banco Central también vulneró el principio de interdicción de la arbitrariedad pues, a su entender, no existe norma legal que sirva de fundamento para que dicha entidad pudiese promulgar el artículo cuestionado del Reglamento del SINPE. Manifestó, las reglas sobre la estructura y el funcionamiento de los registros de valores y sus sistemas de identificación, corresponde al Consejo Nacional de Supervisón del Sistema Financiero (Conassif en lo sucesivo) y a la Superintendencia General de Valores (de ahora en adelante Sugeval), por lo cual el BCCR carece de competencia en esta materia de conformidad con lo establecido en la norma 116 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores. Aseveró, la disposición impugnada coloca en manos del BCCR, quien a su vez es emisor del mercado de valores, información que no es de carácter público y que puede ser utilizada en beneficio del propio Banco por ser participante del mercado. Aseguró, el deber legal de identificación solo aplica para entidades reguladas y no para el BCCR por lo que el cardinal 113 del Reglamento impugnado no se puede sustentar en dicha normativa. El representante de la entidad demandada contestó de forma negativa y opuso las defensas de falta de derecho, de interés actual y de legitimación. El Tribunal rechazó las dos últimas. Acogió la falta de derecho. Declaró sin lugar la demanda e impuso las costas a la actora. Inconforme, los apoderados de la parte vencida, establecen recurso de casación, que fue admitido por esta S. en auto de las 13 horas del 1 de agosto de 2011.

   II.-

   Los casacionistas enlistan tres agravios sustantivos. Los dos primeros por violación directa de ley, el tercero por quebranto del régimen de regulación de los derechos fundamentales. Primero: Reclaman, la sentencia impugnada incurre en una interpretación indebida que resulta contraria al ordenamiento jurídico, ya que justifica la competencia del BCCR para promulgar la norma reglamentaria cuestionada en los cardinales 2, 3 y 69 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (Ley no. 7558). Aducen, para el Tribunal estas normas resultan suficientes al considerar que el BCCR tiene competencia de exigir la identidad de los titulares de cuentas valores, en los términos que lo regula el canon 113 impugnado del Reglamento del SINPE. No obstante, advierten, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 7558, se promulgó la Ley Reguladora del Mercado de Valores (Ley no. 7732), la cual introdujo una serie de cambios en las competencias asignadas al BCCR. En este sentido, explican, todas las competencias en materia de orden y funcionamiento de los registros de valores y sus sistemas de identificación le fueron asignadas a la Sugeval, ya que en su criterio, se presentó una desconcentración máxima en virtud del precepto 3 de la Ley 7732. Manifiestan, aún cuando el BCCR tiene funciones crediticias, de control monetario, cambiarias; lo cierto es que las materias relacionadas con el funcionamiento de los sistemas de los mercados de valores fueron trasladadas a la Sugeval. El artículo 116 de la Ley 7732, apuntan, es una norma posterior a la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, por esta razón, en su juicio, esta norma debía prevalecer, en virtud de una correcta hermenéutica jurídica y atendiendo tanto a criterios cronológicos como especiales. Aseguran, los numerales 2 y 3 de la Ley 7558 son normas sumamente generales, y se refieren a la estabilidad y eficiencia en la intermediación financiera; pero por el otro lado, insiste, la Ley 7732 contiene una serie de principios cuyo control ha sido trasladado a la Sugeval coincidiendo, aseveran, con los objetivos de eficiencia en la intermediación financiera y monetaria que cita la Ley Orgánica del Banco Central. En virtud de esa desconcentración máxima, insisten, el BCCR no puede intervenir en estas materias, puesto que mantendría una duplicidad de funciones con la Sugeval, órgano que a su entender, se debe manejar de forma independiente de las funciones del Banco. E., con la tesis esbozada en la sentencia, se podría concluir que el BCCR podría intervenir prácticamente en todas las materias que son competencia de la Sugeval, puesto que estas podrían encasillarse también dentro de los objetivos generales de la Ley Orgánica del Banco Central; hecho que iría en contra de los principios que informan la desconcentración máxima contenidos en el precepto 83 LGAP. Señalan, al transferirse la competencia a la Sugeval, el BCCR resulta incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Mencionan, la desconcentración máxima constituye el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de control, y alternativamente el de revisar o avocar. Añaden, en la desconcentración máxima la regla es la interpretación extensiva, en tanto que la desconcentración mínima se interpreta en forma restrictiva. Sostienen que no niegan la competencia que tiene el BCCR para reglamentar el sistema de pagos de conformidad con la norma 69 de la Ley 7558; no obstante, reiteran, este reglamento debe resultar consistente con las normas legales posteriores que fueron introducidas en la Ley 7732. Censuran la interpretación que el Tribunal le otorga al cardinal 40 de la Ley Orgánica del Banco Central. En este tanto, afirman, el artículo 113 del Reglamento del SINPE se refiere al deber de los puestos de bolsa de entregar información directamente al BCCR, en cambio el canon 40 considerado por los jueces, comentan, no tiene relevancia alguna, ya que se refiere al deber de colaboración de los entes y órganos públicos, y no de los sujetos de derecho privado. A., no se trata de datos que la Sugeval ostenta y está proporcionando al Banco, sino que el BCCR está exigiendo directamente a los puestos de bolsa. El deber de auxilio por parte de la Sugeval, aseguran, debe interpretarse en conjunto con todas las normas del ordenamiento jurídico, ya que si este órgano ostenta la información sobre la identidad de los clientes, debe analizar antes de entregarla al BCCR, si en efecto sirve para el cumplimiento del fin público, o si por el contrario puede poner en peligro los principios de la Ley Reguladora del Mercado de Valores. Por estas razones afirman, se tiene que el citado artículo 113 reglamentario es absolutamente nulo, por quebrantar el principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, dado que el BCCR no tenía competencia para regular los registros y sistemas de identificación relacionados con los mercados de valores. Finalmente reprochan, la norma impugnada coloca en manos del BCCR, quien a su vez es emisor del mercado de valores costarricense, datos que no son de carácter público y que incluso, pueden ser utilizados para su propio beneficio en su condición de participante del mercado. Agregan, el Banco Central compite con los Puestos de Bolsa en el mercado, y a través del mecanismo de identificación que prevé el Reglamento del Sistema de Pagos, recriminan, se impone el conocimiento de los clientes de sus competidores, lo que genera desigualdad.

   III.-

   Sobre el ámbito competencial de los órganos de supervisión. Previo a ingresar en el análisis de la potestad reglamentaria, y su ejercicio en el caso concreto, conviene referirse, en forma general sobre la estructura competencial establecida en el ordenamiento jurídico en materia de supervisión, concepto que se encuentra integrado por la fiscalización y la regulación. En el desarrollo que ha sufrido la banca central, no se discute que parte importante de ese poder director, supervisor y de vigilancia ha pasado a otros organismos públicos. De esta forma, el legislador optó por distribuir las distintas competencias que conforman estas potestades en una serie de órganos adscritos al Banco Central de Costa Rica. Para efectos de fiscalizar determinadas actividades, debido a su importancia en la sociedad, creó cuatro superintendencias, en la figura de órganos de desconcentración máxima, a saber, la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef), la Superintendencia General de Valores (Sugeval), la Superintendencia de Pensiones (Supen) y, recientemente, la Superintendencia General de Seguros (Sugese). De estas, las dos últimas tienen personalidad jurídica instrumental. Desde el punto de vista orgánico, cada una de ellas cuenta con un superintendente, que actúa como jerarca en materia administrativa. Les corresponde, según la materia, verificar el cumplimiento por parte de las entidades fiscalizadas, de las disposiciones que integran los respectivos subsistemas normativos, así como la estabilidad del sistema, en lo que les corresponde según su ámbito competencial. Junto con las superintendencias, mediante la Ley Reguladora del Mercado de Valores se creó, además, un órgano denominado Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. A éste se le asigna, principalmente, la tarea de regular el sistema y a la vez actúa como jerarca impropio monofásico de las superintendencias para efectos impugnaticios (artículo 171 de la Ley 7732). De relevancia para el presente recurso, resulta importante acotar, que la Ley Reguladora del Mercado de Valores también creó la Sugeval como un órgano de “máxima desconcentración del Banco Central de Costa Rica” (artículo 3). Su función primordial consiste en velar por la transparencia de los mercados de valores, la formación correcta de los precios de esos mercados, la protección de los inversionistas y la difusión de la información necesaria para asegurar el logro de estos fines. Competencia que, de conformidad con el canon 3 ibídem, se ejerce sobre todos los mercados de valores, la actividad de las personas físicas o jurídicas que intervengan directa o indirectamente en ellos y los actos o contratos relacionados con ellos, según lo dispuesto en la ley. Esta competencia general sobre el mercado de valores, está dirigida a garantizar la estabilidad del mercado en procurara de su desarrollo, así como la protección del inversionista. Los órganos supervisores, incluida la Sugeval, son órganos de desconcentración máxima del BCCR que participan en la supervisión del cumplimiento de las políticas monetarias emitidas por este, incluida aquella dirigida a promover la eficiencia y el normal funcionamiento del sistema de pagos internos y externos.

   IV.-

   Sobre la potestad reglamentaria. El objeto principal de la presente litis, desarrollado con mayor abundamiento en el primer reparo del recurso de la Cámara actora, se circunscribe a determinar si la norma impugnada (artículo 113 del Reglamento SINPE) se encuentra dentro del ámbito competencial que, en materia de emisión de normas infralegales, le asigna el ordenamiento jurídico al BCCR. En este tanto, resulta esencial referirse brevemente al contenido de la potestad reglamentaria y sobre los diferentes tipos de reglamentos que puede emitir la Administración Pública. Tradicionalmente, se ha indicado que estos se pueden clasificar en dos grandes grupos, para lo cual, puede consultarse el voto de esta S. no. 749-F-04 de las 9 horas 30 minutos del 10 de setiembre de 2004, y de la S. Constitucional, entre otros, los fallos no. 2005-14286 de las 14 horas con 45 minutos del 19 de octubre de 2005 y 2007-02063 de las 14 horas 45 minutos del 14 de febrero de 2007. El primero de ellos, regulado en el numeral 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, es el ejecutivo, mediante el cual se desarrollan los contenidos de una norma de rango legal. Se trata de una disposición complementaria, que sirve para precisar el contenido o para facilitar la implementación de lo preceptuado en la ley. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que este tipo de normas pueden provenir únicamente del Poder Ejecutivo. Sobre este particular, la S. Constitucional ha indicado que no es “…posible intentar hacer una interpretación extensiva a favor de las otras dependencias públicas…” (voto no. 17599 -2006 de las 15 horas del 6 de diciembre de 2006). Cabe agregar, se trata de una potestad autónoma, cuya habilitación está dada en forma genérica en la Carta Magna, de forma que el Poder Ejecutivo se encuentra facultado para reglamentar, motu propio, cualquier ley de la República. Dicho de otra manera, carece de interés la existencia o no de una habilitación en la ley, en la medida en que la competencia está dada a nivel constitucional y se puede ejercer respecto de todas las leyes emitidas, sea que éstas lo prevean o no. Esto, claro está, sin perjuicio de que una norma legal convierta esta facultad en un deber, situación que, en todo caso, no varía su naturaleza. La segunda tipología de reglamentos es la de los autónomos, los cuales tienen por objeto regular la organización de las dependencias administrativas (en cuyo caso se denominan “autónomos de organización”), o bien, el funcionamiento de los servicios públicos que prestan (referidos en forma genérica como “autónomos de servicio”). Estos pueden dimanar tanto de la Administración Central como de la descentralizada. En el caso de la primera, en virtud del texto expreso contenido en el inciso 18) del cardinal 140 constitucional, y para la segunda, como una derivación lógica y necesaria de la potestad de auto-organización implícita en el grado de autonomía administrativa o de primer grado que se les otorga al momento de su creación (consideraciones apuntadas con mayor abundamiento, mediante resolución de esta S. no. 001000-F-S1-2010 de las 9 horas 35 minutos del 26 de agosto de 2010).

   V.-

   En este caso concreto, es importante aclarar dos aspectos de trascendental importancia, de previo a conocer el fondo del recurso. En primer lugar, hay que dejar claro que la pretensión de nulidad de la actora está referida únicamente al artículo 113 del Reglamento del SINPE y no a la totalidad de ese cuerpo normativo. En segundo lugar, es necesario ilustrar que después del dictado de la sentencia impugnada, el Reglamento del Sistema de Pagos (aprobado por la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, mediante artículo 11 del acta de la sesión 5416-2009, celebrada el 11 de marzo del 2009) fue modificado, por lo que el artículo 113 originalmente cuestionado cambió su numeración, y actualmente corresponde al precepto 118 ibídem. No obstante, el artículo analizado mantiene su redacción original, el cual literalmente establece: “Identificación de las cuentas de terceros. Las cuentas de terceros se identifican con el nombre y el número de identificación de sus titulares, así como con un código por tipo de inversionista”. A efectos de este recurso, se seguirá mencionando a partir de ahora como el canon 118 del Reglamento SINPE. El BCCR es una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, y que además forma parte del Sistema Bancario Nacional (artículo 1 de su Ley Orgánica). A dicha entidad le corresponde como objetivo principal mantener la estabilidad interna y externa de la moneda nacional y asegurar su convertibilidad. Asimismo, la Ley 7558 le impuso al BCCR una serie de objetivos subsidiarios, entre otros, la obligación de promover la eficiencia del sistema de pagos internos y externos y mantener su normal funcionamiento (canon 2 inciso c) ibídem). En línea con lo anterior, ese cuerpo normativo estableció que para el debido cumplimiento de sus fines, el Banco debía tener funciones esenciales como el establecimiento, la operación y la vigilancia de sistemas de compensación; y erigir las regulaciones para la creación, el funcionamiento y el control de las entidades financieras (precepto 3 incisos i), j) de la Ley 7558). Aunado a lo anterior, el artículo 69 del cuerpo normativo analizado dispone categóricamente: “…La Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica organizará y reglamentará el funcionamiento del sistema de pagos…”. De esta forma se puede establecer, que el BCCR tiene asignados por su Ley Orgánica, varios cometidos. Conviene resaltar la obligación de promover la eficiencia del sistema de pagos internos y externos y mantener su normal funcionamiento; labor que en la actualidad resulta fundamental, por cuanto la existencia de un sistema de pagos seguro, eficaz y eficiente, resulta de vital importancia para el normal desempeño de la economía, tanto para las operaciones internas como externas. Un sistema de pagos está constituido por un conjunto de instrumentos, procedimientos bancarios y sistemas de transferencia de fondos y valores que aseguran su circulación en los mercados financieros y bursátiles respectivamente. Son mecanismos utilizados para el movimiento de fondos, dinero y valores; asimismo coadyuvan en el desarrollo de pagos entre entidades financieras, interna y externamente. Como se observa de los artículos citados, el legislador optó por encomendar al Banco Central, la promoción y el buen funcionamiento del sistema de pagos, ya que a través de este, podría regular los mercados de dinero. De manera tal, que lleva razón el Tribunal al considerar que del análisis de esos conceptos jurídicos, se infiere la posibilidad del Banco Central de establecer por vía reglamentaria, el Sistema Nacional de Pagos Electrónicos, y todo lo atinente a su regulación, funcionamiento y control. En este contexto, los jueces estimaron que: “(…) En el caso concreto que nos ocupa, puntualmente la Ley 7558 (Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica) en sus numerales 2, 3 y 69, confiere expresamente la potestad reglamentaria al Banco Central para reglamentar todo lo relativo al funcionamiento del SINPE (…) Queda claro para este Tribunal a partir de la normativa citada, que los entes autónomos o autárquicos, entre ellos, el Banco Central de Costa Rica poseen la potestad de emitir disposiciones normativas de alcance general. Sin embargo, valga aquí acotar que dichas disposiciones normativas, a diferencia del caso del Poder Ejecutivo, en principio no deben contemplar la posibilidad de emitir aspectos jurídicos con carácter de vinculación erga omnes para todos los habitantes de la República, como ocurre en el caso de los decretos ejecutivos que reglamentan las normas con rango de ley en sentido formal y material emanadas del legislativo. Sino que se limita únicamente a disposiciones propias de la organización, el servicio y dentro de las relaciones jurídicas particulares con el ente, o bien dentro del ámbito de una relación de especial sujeción, cual acontece sin duda alguna en este asunto en relación con los usuarios del sistema. Y es este último aspecto, el que se establece en los artículos transcritos de la Ley 7558 y sus reformas, donde el legislador expresamente le atribuye al Banco, la regulación de los aspectos propios del funcionamiento eficiente del SINPE, mediante la emisión de normas jurídicas de rango infralegal y alcance general vía reglamento autónomo. Lo anterior en clara sujeción al principio de legalidad plasmado en los artículos 11 de la Ley 6227 y 11 de la Constitución vigente (...)” (dictado de la sentencia a partir de las 8 horas con 20 minutos del 22 de febrero de 2010). N. que fue mediante su propia ley de creación, que se le otorgó al BCCR este objetivo, el cual está íntimamente ligado al resto de tareas asignadas, especialmente en lo que respecta al mantenimiento de un sistema financiero y de compensación estable y eficiente.

   VI.-

   Los casacionistas también advierten dentro de su primera censura, que después de entrar a regir la Ley Orgánica del Banco Central, se promulgó la Ley Reguladora del Mercado de Valores, la cual introdujo una serie de cambios en las competencias asignadas al BCCR. En este sentido, explican, todas las competencias en materia de organización y funcionamiento de los registros de valores y sus sistemas de identificación le fueron asignadas a la Sugeval, por lo que en su criterio, se presentó una desconcentración máxima en virtud del precepto 3 de la Ley 7732. El artículo 116 ibídem, apuntan, es una norma posterior a la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, por esta razón, en su juicio, esta norma debía prevalecer sobre la Ley 7558, en virtud de una correcta hermenéutica jurídica y atendiendo tanto a criterios cronológicos como especiales. Esta S. debe indicar, la desconcentración efectivamente se presenta como una técnica para distribuir competencias entre distintos órganos de un mismo ente u órgano superior; y que tiene por objeto encomendar a un órgano especializado dentro de una estructura administrativa, el ejercicio de determinadas competencias con el fin de lograr mayor eficiencia. La desconcentración se encuentra contemplada en la norma 83 de la Ley General de la Administración Pública al establecer que: “Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento…”. En este precepto normativo, se establecen dos modalidades, la mínima y la máxima. La mínima, informa que el superior no puede avocar las competencias del inferior ni revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. En la máxima, además de lo anterior, el superior no puede darle órdenes, instrucciones o circulares al inferior. Hasta este punto llevan razón los representantes de Cambolsa. No obstante, no hay que olvidar que la asignación del ámbito de competencias del órgano desconcentrado tiene origen, normalmente, en la norma que lo crea y regula. En caso de contener potestades de imperio tal norma deberá ser de rango legal. Pero, si las atribuciones no involucran potestades de imperio, la atribución podrá hacerse por medio de normas reglamentarias. La finalidad de la desconcentración es trasladar competencias, y establecer el grado de independencia con que estas funciones pueden ser ejercidas. No se trata de simples atribuciones, lo que su busca es la especialización de ciertos órganos en materias específicas, en procura de satisfacer las tareas encomendadas al ente máximo (fin público). Pero esto no significa que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria. Por este motivo, resulta esencial acudir a la norma que creó la desconcentración, ya que ésta será la que establezca el tipo y ámbito de desconcentración y qué poderes conserva el jerarca respecto de lo desconcentrado. No se discute aquí los alcances de una desconcentración máxima en los términos del artículo 83 ibídem, por el contrario, al transferirse la competencia es claro que el superior jerárquico resulta incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Lo que sí debe dejarse definido, es que el jerarca mantiene su competencia en los ámbitos no cubiertos por la desconcentración. El órgano desconcentrado, queda entonces, sujeto a jerarquía en dichos ámbitos. Por eso se insiste, resulta fundamental respetar el principio de legalidad para determinar el ámbito competencial del ente o del órgano superior o mayor. En el caso de examen, según se indicó líneas atrás, la Ley Reguladora del Mercado de Valores creó la Superintendencia General de Valores como un órgano de “máxima desconcentración del Banco Central de Costa Rica” (artículo 3). Su cometido primordial consiste en velar por la transparencia de los mercados de valores, la formación correcta de los precios en ellos, la protección de los inversionistas y la difusión de la información necesaria para asegurar el logro de estos fines. En este sentido, es cierto que el artículo 116 de la Ley 7732 le otorgó a la Sugeval, la potestad de reglamentar la organización y el funcionamiento de los registros, los sistemas de identificación y el control de los valores representados por medio de anotaciones electrónicas en cuenta, así como las relaciones y comunicaciones de las entidades encargadas de tales registros con los emisores y las bolsas de valores. Sin embargo, el BCCR sigue manteniendo su condición de ente director y, por ende, regulador último del sistema financiero, monetario y crediticio; puesto que le corresponde dirigir la política monetaria, crediticia, financiera y garantizar el funcionamiento fluido del sistema financiero (según el artículo 3 de su Ley Orgánica). En este tanto, el deber de promover la eficiencia del sistema de pagos internos y externos, y mantener su normal funcionamiento (canon 2 inciso c) ibídem), no es una función que haya sido desconcentrada en la Sugeval; por el contrario, este es uno de los objetivos que el Banco Central debe procurar constantemente, inclusive debe ser calificado como “esencial”. Basta recordar que fue la propia Ley Reguladora del Mercado de Valores la que vino a confirmar lo dicho, cuando a través de su artículo 188 inciso d), modificó expresamente el precepto 69 de la Ley Orgánica del BCCR. Con esta reforma, el legislador reafirmó el deber de la Junta Directiva del BCCR de organizar y reglamentar el funcionamiento del sistema de pagos (antes llamado únicamente Cámara de Compensación). En este sentido, el legislador consideró que la participación del Banco Central en la materia de sistema de pagos le era inherente por resultar esencial con su cometido prioritario, y que la Ley Orgánica del Banco Central así se lo manda. Debe resaltarse en este extremo, que el término engloba establecer, regular, operar y fiscalizar el sistema. La Ley Reguladora del Mercado de Valores por su lado, no determina que las funciones de la Sugeval en relación con el sistema de pagos y al servicio que conlleva la administración del registro de los valores anotados en cuenta, hayan sido asignadas a ese órgano de forma exclusiva; por el contrario, de la relación de los artículos 188, inciso d) de Ley Reguladora del Mercado de Valores y 2, 3, 69 de la Ley Orgánica del Banco Central se colige que el Sistema Nacional de Pagos (creación y funcionamiento) debe estar en manos del BCCR. Por ende, estas tareas en torno al sistema, son competencia de la Junta Directiva del Banco (así se deriva a la vez de los incisos c, h, l del artículo 28 de su Ley Orgánica). Con el artículo 116 de la Ley 7732 se previó que la Sugeval pudiera reglamentar la organización y el funcionamiento de los registros, los sistemas de identificación y el control de los valores representados por medio de anotaciones electrónicas en cuenta; empero, esto se hizo de forma genérica y no especial, puesto que el legislador siempre consideró mantener esta labor en manos de la Banca Central. En realidad nunca se eliminó el deber que mantenía el BCCR al respecto, ya que resultaría incompatible con la independencia del Banco Central, el establecimiento de factores institucionales que tiendan a sujetarlo a instrucciones, autorizaciones, suspensiones y peor aún, a restringir su competencia respecto de las decisiones relacionadas con la política monetaria y el resto de sus objetivos subsidiarios (entre ellos el mantenimiento del SINPE). La existencia de un permiso o prohibición para ejercer un determinado instrumento monetario, implicaría un límite a la citada independencia y competencias, puesto que la Banca Central vería limitada sus facultades para establecer la estrategia tendiente a concretar los objetivos definidos en el artículo 2 de la Ley 7558. Tampoco el tema se agota en la independencia institucional (definir los objetivos de la política monetaria) sino que se trata además de independencia funcional para decidir la aplicación de los instrumentos de política monetaria que el legislador estableció, entendido esto como la escogencia de cuál es el instrumento que debe ser empleado y cómo debe hacerse; tal y como sucede con el Sistema de Anotación en Cuenta (el cual se verá con mayor detenimiento en el considerando siguiente) y el SINPE. Dentro de este esquema, no puede una entidad supervisora, asumir la definición de aspectos organizativos de un sistema que se encuentra administrado por la Autoridad Monetaria, toda vez que se afectaría su independencia y en consecuencia también podría arriesgarse la eficacia del sistema financiero. En el sub júdice, el BCCR reglamentó un servicio que su Ley Orgánica le encomendó, por lo que no es cierto que se le estén reconociendo al Banco competencias que son propias de la Sugeval (según lo definido en el cardinal 3 de su Ley Reguladora) o que esta reglamentación no resulte consistente con las normas legales posteriores que fueron introducidas en la Ley 7732.

   VII.-

   Una vez analizada la potestad reglamentaria con que cuenta el Banco Central para dictar el Reglamento del SINPE, de seguido, es necesario referirse al Sistema de Anotación en Cuenta (SAC en adelante); toda vez que el artículo endilgado por la actora, se encuentra dentro del Libro del Reglamento que se denomina “Anotación en Cuenta”. Los sistemas de anotación y liquidación están basados en la representación de valores mediante anotaciones en cuenta. Es un sistema computarizado para crear y registrar valores representativos de capital mediante el método de anotación en cuenta. El valor se constituye, deposita y se transfiere como anotación en cuenta, actos jurídicos que no se materializan. Esta es la tendencia seguida por la Ley Reguladora del Mercado de Valores. Así, el artículo 115 de ese cuerpo normativo establece: “…Las emisiones de valores inscritas en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, podrán representarse por medio de anotaciones electrónicas en cuenta o mediante títulos…”. El Sistema de compensación y liquidación de valores deberá procurar, dice la Ley 7732 en su cardinal 129, la generalización del sistema de anotaciones electrónicas en cuenta, salvo las excepciones que autorice la Superintendencia en virtud de las circunstancias del mercado o la naturaleza particular de ciertos valores. Los valores representados por medio de anotaciones electrónicas en cuenta se constituirán y transmitirán en virtud de su inscripción en el correspondiente registro contable (artículos 122 y 123 ibídem). Los sistemas de compensación y liquidación de valores modernos tienden a desmaterializar los valores, lo cual se logra mediante la representación por anotaciones en cuenta. Según la Ley Reguladora del Mercado de Valores la anotación en cuenta puede estar a cargo del Banco Central de Costa Rica o de centrales de valores (precepto 117). Este registro contable de los valores representados por medio de anotaciones electrónicas en cuenta, pregona el canon 117 de la Ley 7732, será llevado por un sistema de dos niveles: a) el primer nivel está conformado por el BCCR (que le corresponde administrar el registro de las emisiones del Estado y las instituciones públicas) y por las centrales de valores autorizadas por la Superintendencia (serán las responsables de administrar el registro de las emisiones de los emisores privados); b) el segundo nivel lo forman las entidades adheridas al SAC, que podrán ser todas las autorizadas para prestar servicios de custodia y los miembros liquidadores del Sistema Nacional de Compensación y Liquidación de Valores. Dentro de estas últimas entidades, eminentemente se encuentran los puestos de bolsa. El Reglamento del Sistema de Anotación en Cuenta (acuerdo adoptado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, mediante artículo 10, del acta de la sesión 606-2006, celebrada el 28 de setiembre del 2006) regula con mayor detenimiento la organización y el funcionamiento de los registros, los sistemas de identificación y el control de los valores representados por medio de anotaciones electrónicas en cuentas. Este Reglamento, dispone que el Banco Central es el responsable de administrar el registro contable de valores mediante anotación electrónica en cuenta de las emisiones del Estado y las instituciones públicas, pudiendo delegar esa función en una central de valores (canon 19). Asimismo, menciona que únicamente pueden prestar los servicios de administración del registro contable de valores, mediante anotación electrónica en cuenta de emisiones de emisores privados, las entidades miembros del Sistema Nacional de Registro de Anotaciones en Cuenta que se constituyan como centrales de valores, autorizadas para tal fin por la Superintendencia (artículo 21). Esa es la forma cómo se administran los registros de los valores en Costa Rica según su emisor. Ahora bien, en la práctica el SAC funciona como un servicio que presta el BCCR, el cual fue agregado a la plataforma del SINPE por las facilidades y seguridad que este último sistema brindaba en el país para la transferencia de fondos; lo que implicó aprovechar la herramienta que se disponía, agregándole un servicio más (la transferencia de valores). El SAC posee cuatro servicios específicos claramente delimitados: 1. el servicio de registro de emisiones que funciona como un registro donde el BCCR y el Ministerio de Hacienda registran las emisiones que la Sugeval les autoriza para colocarlas en el mercado de valores; 2. cuentas de valores, es el servicio encargado de llevar un control y mantenimiento de las cuentas; 3. liquidación de mercados, le permite a la Bolsa Nacional de Valores conectarse con el SINPE para enviar a liquidar tanto el mercado primario como secundario de bolsa; y finalmente prevé 4. un servicio de traspaso de valores para el manejo de aquellos movimientos de valores que no tienen naturaleza onerosa (sobre este tema, el testigo del BCCR, el señor M.J.Q. se refirió ampliamente durante el juicio oral y público a partir de las 10 horas 6 minutos del 15 de febrero de 2010). Aunque la Ley Orgánica del Banco Central no contiene un artículo que haga referencia a la participación del Banco en la creación de un sistema de anotación en cuenta, del análisis detallado de los cardinales 2 y 3 de esa Ley, sí se desprende que los sistemas de anotación en cuenta se encuentran en la esfera de competencias del Banco; dado que el BCCR para el cumplimiento de sus objetivos macroeconómicos, insoslayablemente debe dotar a la economía nacional de un sistema financiero ágil, moderno, eficiente y seguro.Además, hay que señalar que al Banco Central le corresponde “establecer, operar y vigilar los sistemas de compensación”, y aunque el legislador no fue preciso en este tema concreto, se trata sin embargo de todo el sistema de compensación, relativo al sistema financiero en su conjunto; por ende, tanto la compensación de fondos como la compensación de valores. Si bien el artículo 68 de la Ley Orgánica del Banco Central no contiene regulaciones detalladas como las existentes en el artículo 69 ibídem para el sistema de pagos, lo cierto es que allí está prevista la compensación entre fondos y valores; basta con que se trate de valores compensables. Entonces del análisis de la Ley 7558 se concluye que el Banco Central tiene entre sus funciones, desarrollar un sistema de compensación de valores. En este entendido, el SAC juega un papel muy importante como componente del sistema financiero, por lo cual, el Banco en cumplimiento del objetivo de lograr estabilidad financiera y monetaria, debe promover, impulsar y supervisar su desarrollo, atendiendo a la letra el artículo 3 ibídem; de ahí que la emisión del artículo criticado resulte acorde con el ordenamiento jurídico.

   VIII.-

   Los recurrentes cuestionan la valoración que hacen los juzgadores del canon 40 párrafos segundo, tercero, cuarto de la Ley 7558, para justificar la información de carácter general del cliente, que el numeral 118 del Reglamento de Pagos Electrónicos, exige se consigne por parte de los puestos de bolsa en el SINPE. La norma 40 considerada por el Tribunal, comentan, no tiene relevancia alguna, ya que se refiere al deber de asistencia de los entes y órganos públicos, y no de los sujetos de derecho privado. A., no se trata de información que la Sugeval ostenta y está proporcionando al Banco, sino que el BCCR está exigiendo directamente a los puestos de bolsa. Sobre el alegato expuesto, el Tribunal consideró: “(…) El artículo 40 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica en sus párrafos segundo, tercero y cuarto, establece de manera expresa la obligación legal que pesa sobre toda dependencia y oficina pública, así como también sobre toda entidad autónoma; conceptos que engloba los órganos desconcentrados con un agrado de desconcentración mínima o máxima a ella inscritos, de prestar su asistencia al Banco para el cumplimiento de sus funciones, lo cual implica según se deriva de la literalidad de la norma legal de cita, el proporcionar a la mayor brevedad los datos, informes y estudios que se soliciten. Es dentro del concepto de datos, y en general del concepto de información previsto en la norma, donde sin mayor esfuerzo se concluye que esté incluida la información de carácter general del cliente que el numeral 113 del Reglamento de Pagos Electrónicos exige se consigne por parte de los puestos de bolsa en el SINPE (…)” (consideraciones expuestas por los jueces durante el dictado de la sentencia, al ser las 8 horas con 31 minutos del 22 de febrero de 2010). El artículo 40 de la Ley 7558 engloba el deber que pesa sobre las oficinas y dependencias del Estado, y de las instituciones autónomas, de prestar asistencia y otorgar información de carácter general a los departamentos del BCCR, con el objeto de que el Banco pueda cumplir eficientemente con sus funciones. Este deber, atendiendo la literalidad de la norma, se desprende que recae en oficinas y dependencias públicas; empero, en el caso concreto, resulta factible reconocer una integración analógica para el supuesto que se analiza, puesto que no hay una norma en la Ley 7558 que imponga este deber a los entes privados, a pesar de que el BCCR utiliza estos datos para el cumplimiento exclusivo de uno de sus objetivos. No obstante, hay que indicar que el Tribunal no solamente justificó la potestad del BCCR para solicitar la información cuestionada con base en el artículo 40 de la Ley Orgánica del Banco Central, puesto que también realizó un análisis de las facultades del BCCR para solicitar los datos criticados, en relación con las potestades que se les otorga a las entidades supervisoras en la Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo (en lo sucesivo Ley no. 8204). Esto porque los datos que menciona el cardinal 118 del Reglamento SINPE resultan de vital importancia para combatir y prevenir la legitimación de capitales y actividades conexas mediante la transferencia de valores. Aspecto que se analizará con mayor detenimiento en el siguiente agravio. De esta forma, no se encuentra violación directa de la norma analizada por parte de los jueces, ya que la información que se solicita guarda relación con uno de los servicios que esa entidad presta en forma directa a las entidades adheridas al SINPE y al SAC, entre estas últimas los puestos de bolsa. La solicitud de la información que contempla el canon 118 del Reglamento SINPE, se realiza con el objeto de que el BCCR pueda cumplir con uno de sus objetivos básicos (mantener un sistema de pagos y de compensación eficientes), tal y como lo establecen los cardinales 2, 3, 24, 69 en relación con el canon 40 todos de la Ley 7558. En relación con este argumento, también acusan, es nulo absolutamente el artículo 118 del Reglamento SINPE, por quebrantar el principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, dado que el BCCR no tenía competencia para regular los registros y sistemas de identificación relacionados con los mercados de valores. A través del mecanismo de identificación que prevé el Reglamento del Sistema de Pagos, recriminan, puede imponerse el conocimiento de los clientes de sus competidores, lo que generaría desigualdad. La S. Constitucional ha dicho sobre el principio de interdicción de la arbitrariedad lo siguiente: “… Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma. En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política…” (resolución no. 2004-14421 de las 11 horas del 17 de diciembre de 2004). El objetivo fundamental es evitar arbitrariedades del agente público, entendida como la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa, vulnerando en consecuencia el bloque de legalidad existente. En materia reglamentaria, este principio juega un papel relevante dentro del ordenamiento jurídico. En el sub lite, como se indicó líneas atrás, el Banco Central estaba facultado legalmente para emitir el Reglamento SINPE y por ende el artículo cuestionado. Del análisis de los numerales 2, 3 y 69 de su Ley Orgánica, se infiere como el legislador le encomendó esta función, por lo cual se remite a las consideraciones expuestas en el considerando quinto. Debido al mandamiento expreso que realizó la Ley 7558 al BCCR para crear, legalizar y controlar el Sistema de Pagos, este Órgano Colegiado considera que no existe el alegado conflicto de competencias entre las potestades normativas de la SUGEVAL en relación con las conferidas al BCCR, por lo cual el agravio debe ser desestimado.

   IX.-

   Dentro del primer reparo, finalmente reprochan, la norma impugnada coloca en manos del BCCR, quien a su vez es emisor el mercado de valores costarricense, información que no es de carácter público y que incluso, puede ser utilizada para su propio beneficio en su condición de participante del mercado. Agregan, el Banco Central actúa como competidor de los Puestos de Bolsa en el mercado, y a través del mecanismo de identificación que prevé el Reglamento del Sistema de Pagos, recriminan, se impone el conocimiento de los clientes de sus competidores, lo que genera desigualdad. Esta Cámara debe indicar, que la participación del BCCR en la creación de un sistema de anotación en cuenta que contemple no sólo la deuda pública sino también la privada, se fundóen la autoridad del Banco respecto del sector financiero. Al ser el proceso de compensación y liquidación, incluido los registros de anotación en cuenta, procesos de naturaleza financiera, económica y jurídica, son de interés y competencia de la banca central. En este tanto, la regulación del sistema, debe guardar una estrecha correspondencia con el resto del ordenamiento jurídico, entre ellos con la Ley 8204, mediante el establecimiento de normas transparentes y no discriminatorias, basadas en criterios objetivos en relación con los servicios que se pueden acceder. Por ese motivo, una de las principales razones por las que el Banco Central exige la información aquí discutida es para darle fiel cumplimiento a los mandamientos contenidos en la Ley 8204 y no para competir como alegan los recurrentes. Asimismo, el BCCR cuando emite operaciones de mercado abierto lo hace como un instrumento de política financiera, con el fin de mantener una estabilidad en el mercado, no lo realiza con ánimo de lucro ni para provecho propio. Por su posición institucional, recuérdese, el BCCR tiene un papel trascendente en la vigilancia del normal funcionamiento de los sistemas de compensación. Esta competencia puede estarunida a una tarea de supervisión, dirigida a mantener la estabilidad del sistema financiero, evitando la presencia de efecto dominó en caso de problemas de liquidez o crédito por parte de algún agente financiero. El correcto funcionamiento de los sistemas de compensación y de pago, así como la estabilidad del sistema financiero es fundamental para la adecuada ejecución de la política monetaria; sin perjuicio de reconocer además, la necesidad de mantener la confianza en la seguridad y fiabilidad de los sistemas, con el fin de preservar la eficiencia de los mercados y la seguridad de la inversión. El rol del Banco, se restringe al deber de dirección y de supervisión propia y necesaria para lograr la estabilidad del sistema y la concreción de su política monetaria. En consecuencia, no es cierto que los datos que obtiene el Banco Central a través del canon 118 del Reglamento del SINPE, sean utilizados para su provecho o para competir en el mercado dado que esa no es su función; hecho que además no fue demostrado por la Cámara actora a lo largo del proceso. De esta forma el primer motivo debe ser desestimado en todos sus extremos.

   X.-

   En el segundo de los agravios aducen errores de interpretación del Tribunal en torno a la Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo (Ley no. 8204). Comentan, la sentencia cuestionada estima que el Sistema Nacional de Pagos Electrónicos es un medio electrónico de transferencia de capitales para evitar comisiones de actos ilícitos y lograr una efectiva labor de fiscalización según la Ley 8204. A criterio del Tribunal, dicen, esa sujeción a la norma indicada implica que conforme al artículo 16 ibídem, los sujetos descritos en el canon 14 de ese cuerpo normativo, deben mantener la identidad de las personas que abren cuentas o efectúan transacciones y que el BCCR como supervisor debe también velar por el cumplimiento de la Ley. Aseguran, no es cierto que el cardinal 113 del Reglamento de Pagos del SINPE se requiera para dar cumplimiento efectivo a la Ley 8204. Lo anterior por cuanto, en su criterio, esa Ley es clara al conferirle a la Sugeval competencia para actuar en la determinación del origen y procedencia de dineros que puedan estar vinculados a actividades ilícitas. Estiman, si bien existe una función accesoria del BCCR referente a su deber de colaborar con la Ley 8204, lo cierto es que también esa Ley, es clara al establecer competencias propias y específicas de la Sugeval en materia de registro, control y emisión de valores; y a su vez al establecer deberes de los puestos de bolsa de informar a la Sugeval respecto de sus clientes e inversiones. Transcriben los numerales 14, 16 y 22 ibídem, los cuales considera erróneamente aplicados. De esta forma, consideran, la Sugeval es quien resulta competente en materia de valores, de velar por el cumplimiento de la Ley 8204 siendo responsabilidad de cada puesto de bolsa de informar a la Sugeval y no al BCCR. Aseguran, no es cierto que se requiera que el BCCR intervenga en temas de identificación de cuentas valores para poder cumplir con la Ley no. 8204. Advierten, las entidades reguladas como los puestos de bolsa están sujetas a rigorosas normas de control para el ejercicio de sus actividades y se encuentran también obligadas a cumplir con las disposiciones relativas a la Ley 8204; por lo que en su juicio, la identificación plena de los titulares tampoco se justifica desde una perspectiva en que pueda considerarse como un aporte a la confiabilidad de los registros. Alegan, este deber legal de identificación solo aplica a las entidades reguladas y no al BCCR, por lo que el artículo impugnado no se puede sustentar en dicha normativa.

   XI.-

   Entre los objetivos de la Ley 8204, sobresalen regular y sancionar las actividades financieras, con el fin de evitar la legitimación de capitales y las acciones que puedan servir para financiar actividades terroristas (artículo 1º). Este régimen de prevención tiene como fin regular las obligaciones, las actuaciones y los procedimientos para prevenir e impedir que se utilice el sistema financiero, así como otros sectores de actividad económica, para el blanqueo de capitales procedentes de cualquier tipo de participación delictiva. A tal efecto, la Ley establece una serie de obligaciones que deben cumplir determinados sujetos. El artículo 14 de la Ley 8204 considera entidades sujetas a las obligaciones de la Ley, aquellas que regulan, supervisan y fiscalizan a saber: la Sugef, la Sugeval, la Supen y la Sugese. Asimismo, las obligaciones de la Ley son aplicables a todas las entidades o empresas integrantes de los grupos financieros supervisados por los órganos anteriores, incluidas las transacciones financieras que realicen los bancos o las entidades financieras domiciliadas en el extranjero, por medio de una entidad financiera domiciliada en Costa Rica.La Ley le otorga especial atención a operaciones sistemáticas o sustanciales de canje de dinero y de fondos, realizadas por cualquier medio y que en criterio de esta S., podrían realizarse a través de la plataforma del SINPE. Debido a este motivo, los órganos descritos en el numeral 14 ibídem, deben velar por que no operen, en el territorio costarricense, personas físicas o jurídicas, cualquiera que sea su domicilio legal o lugar de operación que, de manera habitual y por cualquier título, realicen sin autorización aquellas actividades. Resulta oportuno aclarar que estas operaciones, aunque sean realizadas por personas autorizadas pueden resultar sospechosas, de ahí que el control debe ser permanente. Resultan sospechosas aquellas actividades financieras desarrolladas por clientes de entidades supervisadas que por su magnitud, falta de habitualidad, velocidad de rotación o condiciones de complejidad injustificadas, parecen que no tienen sentido económico u objeto lícito. El artículo 24 de la Ley 8204 las define como “…las que se efectúen fuera de los patrones de transacción habituales y las que no sean significativas pero sí periódicas, sin fundamento económico o legal evidente…”. A la vez, pregonan los numerales 16 al 23 del cuerpo legislativo analizado, condiciones básicas que deben cumplir las entidades fiscalizadas para reducir los riesgos que la actividad financiera provoca dentro del paradigma del lavador. Entre otras sobresalen: 1. la identificación precisa de los clientes; 2. mantenimiento de cuentas nominativas; 3. prohibición de apertura de cuentas anónimas o bajo nombres ficticios; 4. verificar, con medios documentales fiables, de la identidad, representación, domicilio, ocupación u objeto social de los clientes; 5. mantenimiento de registros documentales durante la vigencia de la operación y al menos por cinco años después de finalizado el vínculo comercial; 6. registro de toda operación en efectivo en moneda nacional o extranjera igual o superior a $10.000; 7. atención especial a actividades financieras atípicas, como las que se efectúan fuera de los patrones habituales o carezcan de fundamento económico; y 8. deber de comunicar las operaciones financieras sospechosas a los órganos de supervisión y fiscalización. Según estas obligaciones, cualquier persona física o jurídica que su actividad económica esté comprendida en el supuesto de las normas, debe ser fiscalizada por cualquiera de las superintendencias encargadas de regular y controlar en materia de cumplimiento de normas antilavado o por el Banco Central según corresponda. Esta acción se justifica no solo ante la necesidad de implementar mecanismos que prevengan el ingreso de capitales ilegales, sino también por constituir acciones financieras vulnerables al ingreso de activos ilícitos. Estos programas de cumplimiento de la normativa dirigida a prevenir el ingreso de capitales “sucios” al sistema financiero y bursátil, se engarzan con compromisos y recomendaciones internacionalmente asumidas que exigen al sistema financiero nacional, elaborar y cumplir programas de tal naturaleza. Por ejemplo, el Grupo de Acción Financiera del Caribe (GAFIC), al que pertenece Costa Rica, evalúa el cumplimiento de varias recomendaciones dirigidas a evitar, entre otros aspectos, la penetración de capitales provenientes de acciones delictivas al sistema financiero nacional. También se encuentra a nivel bancario, la Declaración de Principios del Comité de Basilea, que busca impedir que los bancos y otras instituciones financieras sean utilizados para transferencias o depósitos de fondos de procedencia ilícita. Dentro de este análisis normativo, resulta de capital importancia la norma 28 de la Ley 8204, que le otorga a los órganos dotados de potestades de fiscalización y supervisión ciertas obligaciones en relación con el cumplimiento de la misma norma, tales como vigilar el cumplimiento efectivo de las obligaciones de registro y notificación que la Ley señala, pero principalmente cooperar con las autoridades competentes y brindarles asistencia técnica, en el marco de las investigaciones y los procesos referentes a los delitos tipificados en la Ley. Este último precepto, incuestionablemente refleja que entre los órganos dotados de potestades de supervisión y fiscalización se encuentra el Banco Central. Por este motivo, el BCCR incorporó el artículo 118 al Reglamento del SINPE, para disponer en sus registros, de toda la información requerida a fin de identificar las personas físicas o jurídicas quienes realizaron transacciones de valores en el SINPE, puesto que en cualquier momento las autoridades competentes podrían requerir esa información como lo dispone la Ley 8204 y la Ley sobre Registro, Secuestro y Examen de Documentos Privados e Intervención de las Comunicaciones (Ley no. 7425). De esta forma, el Tribunal precisa correctamente que: “(…) La legislación de cita surge evidentemente como un bastión legal concomitantemente con la Ley Orgánica del Banco Central para sustentar la emisión del artículo 113 de Reglamento de Pagos del SINPE; y si se analiza desde esta perspectiva, dicho artículo más bien resulta demasiado tímido con respecto a la información que debe incluirse en materia de transferencias financieras y bursátiles. El solicitar se identifique a un sujeto con su nombre, número de documento de identidad y con la asignación de un código para la actividad que despliega, evidentemente no resultan contrarios al derecho a la intimidad pues en todo caso se encuentra de por medio un bien jurídico tutelado de altísimo interés público e inmensurable valor, cual resulta ser la seguridad de la Nación y de los habitantes de la República. El cual se puede ver evidentemente afectado en caso de que el Estado incurra en una omisión al ejercer su competencia fiscalizadora en aras de transigir y sancionar la comisión de actos ilícitos tales como la legitimación de capitales provenientes de actividades delictivas o destinados a la realización de dichas actividades ilícitas (…)” (grabación de la sentencia al ser las 8 horas 29 minutos). Esta Cámara también considera que la información que se solicita a los puestos de bolsa a través del artículo 118 del Reglamento del SINPE, resulta exigua si se analiza a profundidad la naturaleza y filosofía de la Ley 8204. Y es que no cabe duda, que la legitimación de capitales, es una figura de encubrimiento (artículo 69 de la Ley 8204), cuyo bien jurídico protegido es la administración de justicia y la seguridad pública, toda vez que las acciones dirigidas a revelar el vínculo entre el delito precedente y los bienes originados como consecuencia de él, lesionan la correcta administración de justicia, por obstaculizar la respectiva investigación; de ahí la importancia de contar con un sistema financiero firme y seguro, desde su cúspide que incuestionablemente está en manos del Banco Central. Este, no solamente debe reglamentar y controlar el SINPE, sino que también ha de ser un garante en la correcta aplicación de los postulados de la Ley 8204, al igual que las entidades supervisoras (entre ellas la Sugeval) y cada una de las entidades supervisadas (como los puestos de bolsa). Con ocasión de la transferencia de valores, la Ley 8204 debe ser aplicada por todos los participantes en el mercado de valores ya sean estos entidades supervisoras o entidades adheridas al SAC, con el objetivo de crear un sistema contra el blanqueo de capitales y actividades conexas. N. que si en razón de hechos o ilícitos contemplados en la Ley, se inicia una indagatoria por parte de las autoridades competentes (judiciales o administrativas), toda entidad financiera o que forme parte de un grupo financiero, tendrá la obligación de resguardar la información, los documentos, valores y dineros que puedan ser utilizados como evidencia o pruebas dentro de la investigación o en un proceso judicial. Inclusive, la ley establece el deber de estas oficinas, de que los dineros o valores que se mantengan depositados o en custodia, sean congelados o depositados en el Banco Central de Costa Rica informando a las autoridades de las acciones realizadas (artículo 86). En mérito de las razones dilucidadas, procede rechazar el agravio y el fallo, en este punto, ha de ser confirmado.

   XII.-

   En tercer y último cargo, cuestionan que la sentencia recurrida no considerara la violación al derecho a la intimidad que se incurre con la información suministrada mediante el Reglamento del SINPE. Expresan, si bien los nombres y el número de identidad de las cédulas de una persona consisten en datos de carácter público, la revelación de la titularidad de una determinada cuenta de valores, que se realiza mediante el nexo de dicho nombre e identificación a una determinada cuenta de valores sí consiste un hecho sensible. A., se están revelando los nombres de personas quienes tienen inversiones y cuentas de valores con cada puesto de bolsa, y esa información, manifiestan, sí reviste un carácter sensible. Lo anterior, acusan, resulta una intromisión a la vida privada que además de irrazonable, vacía el contenido esencial del secreto bursátil y resulta inconstitucional. En este sentido aducen, el Reglamento del SINPE obliga a los puestos de bolsa a suministrarle al BCCR información personal y los datos de sus clientes que se encuentran protegidos por el principio de confidencialidad, el derecho a la intimidad y el secreto bursátil, puesto que está revelando la identidad de las personas que tienen cuentas de valores. Invocan los preceptos 24 de la Constitución Política y 108 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores en sustento de su agravio. Sobre el artículo 108 ibídem, señalan, regula lo que se conoce como el secreto bursátil o “sigilo bursátil”; el cual existe en razón de la protección de la transparencia en la formación de precios de los mercados de valores. En apoyo de su censura, mencionan jurisprudencia de la S. Constitucional sobre el derecho a la intimidad y el secreto bancario, así como doctrina nacional sobre el tema. Por último enfatizan, tratándose del derecho a la intimidad la regulación debería estar sustentada en una ley, ya que solo así es posible regular y en su caso restringir los derechos fundamentales, conforme los artículos 11, 28, 121 de la Carta Magna y 19 de la LGAP.

   XIII.-

   Sobre el eventual quebranto del derecho a la intimidad y al secreto bursátil, que se origina con la aplicación del canon 118 del Reglamento del SINPE; debe indicarse que la información solicitada por el SINPE no conlleva esa violación, puesto que los datos solicitados, a saber el nombre, número de cédula y un código para identificar la actividad desplegada, no puede ser considerada información sensible, íntima o de carácter privado por las razones que de seguido se analizarán. Sí lo sería cualquier dato relativo a la etnia, creencias religiosas, la afinidad política, las preferencias sexuales o estrategias propias del desarrollo comercial o financiero de una empresa, entre otras de similar carácter tanto de las personas físicas como jurídicas. Por tal motivo, ese aspecto quedaba por fuera del ámbito de cobertura que protege el derecho a la intimidad. El artículo 24 de la Constitución Política consagra los derechos fundamentales a la intimidad, a la inviolabilidad de los documentos privados, el secreto de las comunicaciones y el derecho a la autodeterminación informativa o derecho a tener control sobre las informaciones que terceros ostenten sobre la persona de quien se trate. Esta información está comprendida dentro de cuestiones que conciernen directamente a la esfera de la persona, sea porque esté referida a su vida familiar o privada, sus creencias, convicciones o preferencias sexuales, relaciones comerciales, entre otros aspectos (desarrollados en el canon 9 inciso 1) de la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, Ley no. 8968). Por el otro sector, existen datos personales que son públicos o pueden ser comunicados a terceros, ya sea por constar en registros públicos, o porque no existe un deber de confidencialidad, tales como el nombre, la identificación, profesión, datos sobre el patrimonio y, en particular, la situación económica y financiera de la persona. Ahora, esta última información califica dentro de lo que se conoce como información privada y si bien recibe protección de la Constitución (artículo 24 párrafo 2), su acceso puede ser autorizado mediante la ley si existe de por medio un interés público. En este tanto, la Ley 8968 citada, expresa en el precepto 9 lo siguiente: “2.- Datos personales de acceso restringido. Datos personales de acceso restringido son los que, aun formando parte de registros de acceso al público, no son de acceso irrestricto por ser de interés solo para su titular o para la Administración Pública. Su tratamiento será permitido únicamente para fines públicos o si se cuenta con el consentimiento expreso del titular… 4.- Datos referentes al comportamiento crediticio. Los datos referentes al comportamiento crediticio se regirán por las normas que regulan el Sistema Financiero Nacional, de modo que permitan garantizar un grado de riesgo aceptable por parte de las entidades financieras, sin impedir el pleno ejercicio del derecho a la autodeterminación informativa ni exceder los límites de esta ley.” Pero esa protección, no significa que deban ser enmarcados en lo que la doctrina, jurisprudencia y la Ley conoce como “datos sensibles”. Por estos motivos, resulta de importancia realizar la distinción entre ambos tipos de datos, toda vez que los datos sensibles no tienen relevancia en el ejercicio de la actividad financiera (sobre la prohibición del procesamiento de datos relativos a la esfera íntima del ciudadano por parte de entidades no autorizadas para ello; la S. Constitucional se ha pronunciado en el Voto no. 1176-2008 de 11 horas 21 minutos del 25 de enero de 2008). De esta forma, la información sobre la identificación de las cuentas de terceros que obtiene el BCCR con ocasión del SAC, no se configura dentro del concepto de datos sensibles, por lo que esta S. comparte las razones dadas por el Tribunal para desestimar el alegato de la actora (según grabación del dictado de la sentencia a las 8 horas 35 minutos del 22 de febrero de 2010). Ahora, tanto la Ley Orgánica del Banco Central como la Ley 8204 facultan al BCCR a solicitar la información contemplada en el cardinal 118 del Reglamento SINPE, con la única y exclusiva finalidad de promover la eficiencia del sistema de pagos y compensación, así como para prevenir la legitimación de capitales; cuestiones que resultan de indudable interés público. De esta forma, se puede afirmar que el ordenamiento jurídico permite al BCCR, solicitar la información contenida en el precepto 118 del Reglamento SINPE. Dentro de este tema, es cierto que el canon 108 de la Ley 7732 regula lo que se conoce como el secreto bursátil que deben guardar los participantes en el mercado respecto a sus clientes. Tradicionalmente se ha concebido al secreto bancario o bursátil, como uno de los principales deberes que surgen de las relaciones comerciales -perfectas o imperfectas- entre los bancos, instituciones financieras, y en este caso entre los puestos de bolsas y sus clientes. Este secreto, obliga a las entidades a guardar silencio, es decir, a no divulgar o revelar aquella información sobre los clientes y las operaciones que han realizado o han estado a punto de realizar. Se tiende a tutelar ese vínculo privado entre las partes, el cual se materializa a través de diferentes archivos o documentos físicos o informáticos, que contienen aspectos relativos a la identificación de los clientes, el origen y destino de fondos, movimientos periódicos, ganancias, inversiones, pérdidas, transferencias y relaciones con otras personas o instituciones. La Ley 8204 a partir del capítulo cuarto, incorporó al ordenamiento jurídico, no sólo las herramientas jurídicas para investigar el delito de legitimación de capitales, sino que además creó las instituciones y los mecanismos de coordinación de las entidades encargadas de su supervisión, ejecución e investigación. Este hecho ha generado mucha polémica respecto a la información que solicitan las entidades supervisoras (entre ellas el Banco Central), puesto que se ha considerado que con estos mecanismos se vulnera el secreto bancario. Hecho que no escapa del caso en examen. Por tal razón, esta S. considera indispensable resaltar tres aspectos alrededor del artículo 118 del Reglamento SINPE. Primero, la información brindada o que pueda brindar el BCCR al Instituto de Control de Drogas (ICD), al Organismo de Investigación Judicial y al Ministerio Público, se enmarca dentro de las facultades reconocidas por la Ley Orgánica del Banco Central, la Ley 8204 y recientemente por la Ley de Fortalecimiento de la Legislación contra el Terrorismo (Ley no. 8719 de 4 de marzo de 2009), en virtud del rol supervisor y fiscalizador del Banco Central. Segundo, dicha información no es utilizada ni para el provecho de terceros ni para su divulgación, por el contrario, esta debe entenderse como información preventiva, que en caso de ser requerida, se ajuste a los fines del cardinal primero de la Ley sobre Registro, Secuestro y Examen de Documentos Privados e Intervención de las Comunicaciones. Tercero, relacionado con el anterior, el Banco Central como operador del SAC y del SINPE está obligado a mantener la confidencialidad de la información que obtiene, según se desprende de los preceptos 119 inciso c), 166 de la Ley 7732; 13 párrafo final de la Ley 7558; 44, 133 del Reglamento SINPE; 12 del Reglamento sobre los Sistemas de Anotación en Cuenta; 339 del Código Penal, 10 y 11 de la Ley 8968. En la legislación nacional entonces, se establece expresamente que tal ingerencia así como el acceso a la documentación privada no son violatorios a los derechos de intimidad y privacidad de las personas, sino que obedece a una labor sustantiva de orden público (en esta línea se ha manifestado la S. Constitucional en el Voto no. 5275-03 de las 14 horas con 53 minutos del 18 de junio de 2003). Las funciones de regulación y fiscalización que realiza el BCCR, son necesarias para el debido control de las transacciones financieras en el país y su labor va dirigida a velar porque las operaciones que se den en la transferencia de fondos y valores sean lícitas, fin que justifica el reconocimiento de la información que solicita el cardinal 118 del Reglamento SINPE. Se busca con ello, mantener la solvencia, estabilidad y liquidez del sistema financiero nacional, dentro de un ambiente de legalidad, protegiendo al mismo inversionista; razones que además son de interés público. Motivos que se encuentran claramente definidos tanto en la Ley Orgánica del BCCR, Ley Reguladora del Mercado de Valores y la Ley 8204. Por lo que no llevan razón los recurrentes cuando afirman que se vulneran los artículos 11, 24, 28, 121 de la Constitución Política, 19 de la LGAP y 108 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores. De ahí que el reproche no sea de recibo para casar el fallo cuestionado.

   XIV.-

   En mérito de lo expuesto, procederá declarar sin lugar el recurso, e imponer las costas generadas con su ejercicio a la parte recurrente conforme al precepto 150 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo.

   POR TANTO

   Se declara sin lugar el recurso, con las costas a cargo de la parte recurrente.

   AnabelleLeón Feoli

   Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya

   Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández

   Teléfonos: (506) 2295-3658 o 2295-3659, correo electrónico sala_primera@poder-judicial.go.cr