Sentencia nº 14359 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 21 de Octubre de 2011

Exp: 11-009087-0007-CO

Res. Nº 2011-014359

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las trece horas y tres minutos del veintiuno de octubre del dos mil once.

Recurso de amparo interpuesto por K.E.R., portadora de la cédula de identidad número 0-000-000, contra el Alcalde de Liberia.

Resultando:

1. -

   Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 13:27 horas del 20 de julio de 2011, la recurrente manifiesta que laboraba para la municipalidad recurrida, y el 11 de marzo de 2011 fue cesada de su puesto de forma arbitraria e injustificada por parte del alcalde. Dice que desde el 2 diciembre de 2008 al 10 de diciembre de 2010, se desempeñó de forma continua como Peón de Obras y Servicios hasta que por concurso externo fue electa para ocupar dicho puesto. Indica que por acción de personal No. 1511-2010, el anterior alcalde procedió a nombrarla en propiedad a partir del 11 de diciembre de 2010. Explica que por acción de personal 0205-2011 se estableció que su nombramiento en propiedad era sin período de prueba, por cuanto, conforme la normativa atinente, había ocupado el puesto por más de 2 años. Señala que la forma arbitraria del cese de su nombramiento le impidió ejercer su defensa material y técnica, violentándose el debido proceso y el derecho de defensa. Aduce que la acciónrecurrida puede obedecer a razones de naturaleza política. Menciona que la Convención Colectiva de la Municipalidad de Liberia establece la obligación de seguir el debido proceso. Refiere que ante la situación sólo pudo plantear un recurso de revocatoria donde solicitó la

   anulación del acto recurrido y la fundamentación de dicho acto, pues nunca se le ha seguido un procedimiento administrativo y ha cumplido sus funciones a cabalidad.

2. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:30 horas del 3 de agosto de 2011, informan bajo juramento L.G.C.D. y A. D.S., por su orden Alcalde y Encargado de Recursos Humanos, ambos de la Municipalidad de Liberia, la recurrente se encontraba en un periodo de prueba de tres meses, que comprendía desde el 11 de diciembre de 2010 al 11 de marzo de 2011, según la acción de personal número 1511-2010. Explican que la recurrente ha venido siendo nombrada interina en diferentes puestos, por periodos definidos, con pleno conocimiento cada uno del inicio y conclusión. Añaden que de conformidad con la necesidad de esa Municipalidad de ocupar la plaza vacante de Peón, Obras y Servicios, se realizó concurso externo como lo señala la recurrente, ella quedó entre los elegibles y de esa nómina con las facultades que establece el Código Municipal, el Alcalde en ejercicio procedió a elegir a la recurrente, pero según la acción de personal número 1511-2010, la clase de nombramiento es interino (Periodo de Prueba), período que rige desde el 11 de diciembre de 2010 al 11 de marzo de 2011. Destacan que no lleva razón la recurrente al señalar que por su experiencia e idoneidad en el puesto se le debía nombrar en propiedad, ya que la línea jurisprudencial sobre este tópico señala que el hecho de que se hubiere nombrado a una persona interinamente y por un determinado plazo, para desempeñar e cargo que le interesa no tiene la virtud de constituir derecho adquirido a su favor que obligue a la administración a nombrarlo en propiedad en esa plaza, toda vez que el derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otras similares por cierto periodo. Resaltan que la Administración no puede eximir del periodo de prueba ya que el ya que el espíritu del legislador fue disponer este periodo para demostrar la idoneidad para los cargos en la carrera municipal, claro está tipificado en el Código Municipal en su artículo 133, en razón de ello no es posible para la Corporación Municipal en ningún supuesto realizar nombramiento de funcionarios en violación al principio de legalidad. Añaden que la recurrente señala que se le nombró en propiedad el 3 de febrero de dos mil once por el Alcalde anterior, llama mucho la atención que la acción de personal se realiza casi dos meses después de estar en periodo de prueba. Que ante estas actuaciones el Encargado de Recursos Humanos, mediante oficio PRH-034-2011 del 27 de abril de 2011, dirigido al Auditor Interno de la Municipalidad, expone información de que se desprende que la acción de personal número 02015-2011, no se encuentra en el Departamento de Planillas como lo señala el encargado de Recursos Humanos ya que el trámite común en esa Municipalidad en traslada las Acciones de Personal confeccionadas al departamento respectivo para que sean incluidos en el sistema para su debido pago, cosa que no ocurrió con esta acción de personal que se sobrepone a la acción de personal número 1511-2010 y no se evidencia en el expediente personal de la recurrente que se haya anulado la acción de personal número 1511-2010, que consta el periodo de prueba así como que esta acción referida cumple con el debido proceso en la Corporación Municipal. Acotan que la acción de personal 0205-2011 menciona el decreto 36320-MP-MTSS que no cobija al régimen municipal, ya que claramente está dirigido a los adscritos del Servicio Civil, por lo que la ley especial que rige esa Corporación Municipal es el Código Municipal, que en el artículo 133 indica que todo servidor municipal deberá pasar satisfactoriamente un periodo de prueba de tres meses de servicio, contados a partir de la fecha de vigencia del acuerdo de su nombramiento. Añaden que el recurrente planteó recurso de revocatoria con apelación en subsidio, ya que recurso fue resuelto por esa administración activa y la apelación se elevó ante el jerarca impropio que corresponde al Tribunal Contencioso Administrativo, que actualmente está conociendo el recurso interpuesto por la recurrente.

3. -

   Mediante resolución de las diez horas y cuarenta y dos minutos del seis de octubre del dos mil once, suscrita por el Magistrado Instructor, se le solicitó prueba para mejor resolver al Alcalde de Liberia.

4. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 8:53 horas del 13 de octubre de 2011, se apersona L.G.C.D., en su condición de Alcalde de Liberia y manifiesta que aporta copia certificada de la convención Colectiva de Trabajo y del Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de la Municipalidad de Liberia. Destaca en cuanto a la indicación del fundamento jurídico en que se basó la Administración para eximir del periodo de prueba a la amparada, tal actuación fue de la Administración anterior ejercida por el Alcalde anterior, por lo que la actual Administración ignora y desconoce cual es el fundamento legal sobre el que se basó su antecesor para tomar dicha decisión, tomando en consideración que en el Código Municipal artículo 133 se establece claramente tal cumplimiento, lo mismo que en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de la Municipalidad de Liberia, artículo 44.

5. -

   En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

   Redacta la Magistrada P.S.; y,

   Considerando:

   I.-

   Objeto del recurso. La recurrente considera lesionados sus derechos fundamentales, por cuanto señala que se violentó el debido proceso en su contra, toda vez que se le despidió únicamente por no ser del mismo partido político que el Alcalde.

   II.-

   Hechos Probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

   1. Mediante acción de personal número 1511-2010, se nombró a la recurrente E.R. en el puesto de Peón de Obras y Servicios del Departamento de Parques y Ornatos de la Municipalidad de Liberia de forma interina, por el periodo del 11 de diciembre de 2010 al 11 de marzo de 2011. En dicha acción, se aclaró lo siguiente: “…se nombra interino por un periodo de prueba de tres meses. ARTICULO 133- Todo servidor municipal deberá pasar satisfactoriamente un periodo de prueba hasta de tres meses de servicio, contados a partir de la fecha de vigencia del acuerdo de su nombramiento.” (folio 08 del escrito de interposición del recurso);

   2. El 2 de febrero de 2011, la amparada le solicitó al Alcalde de Liberia que la exonerara de la prueba de los tres meses que se requieren en el puesto para Peón de Parques y O., ya que tiene dos años desempeñándose en el puesto en el que está nombrada (folio 12 del escrito de interposición del recurso);

   3. Mediante oficio número ALDE-CM-291-2011 del 2 de febrero de 2011, C.L.M.M., entonces Alcalde de Liberia, eximió a la amparada del periodo de prueba en el puesto en propiedad en el que se nombró en la acción número 1511-2010 (folio 13 del escrito de interposición del recurso);

   4. Por acción de personal número 0205-2011 del 3 de febrero de 2011, se nombró a la amparada en propiedad sin periodo de prueba (folio 14 del escrito de interposición del amparo); e) Por medio de la acción de personal número 308-2011 del 11 de marzo de 2011, el Alcalde de Liberia cesó el nombramiento de la recurrente realizado en la acción de personal número 1511-2010 por no haber superado satisfactoriamente el periodo de prueba (folio 11 del escrito de interposición del amparo).

   III.-

   Cambio de criterio.- Antes de analizar el caso que se nos presenta, es menester indicar que a la luz de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional la jurisprudencia y los precedentes de esta jurisdicción son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma. Ello implica que, ante nuevas situaciones de hecho que resulten similares, este Tribunal –previo estudio- podrá decidir en forma diversa, sin que ello implique lesión alguna al derecho que le asiste al recurrente de acudir a otras vías en auxilio de sus derechos. El cambio de criterio de esta Sala se puede dar tanto en relación con precedentes que estiman un recurso, como también respecto de sentencias desestimatorias de un proceso planteado con anterioridad. Así las cosas, pese a que en anterior ocasión, sentencia número 2011-07898 de las 9:49 horas del 17 de junio de 2011, se consideró que existía un acto administrativo declarativo de un derecho y se violentaban los artículos 34 y 39 de la Constitución Política; en esta oportunidad y bajo una mejor ponderación, se procede a cambiar el criterio que se había venido sosteniendo de conformidad con las consideraciones que a continuación se esbozan.

   IV.-

   Sobre el caso concreto.- De la lectura del escrito del interposición, así como del estudio de la prueba aportada por la autoridad recurrida, se verifica que se dispuso su despido dentro del período de prueba, al haberse estimado que no era idónea para el puesto. Si bien, por oficio número ALDE-CM-291-2011 del 2 de febrero de 2011, el Alcalde anterior ordenó al Departamento de Recursos Humanos confeccionar la acción de personal nombrando a la recurrente sin período de prueba, es necesario en este caso aplicar el artículo 133 del Código Municipal. Dicho artículo es claro al indicar que todo servidor municipal deberá pasar satisfactoriamente un período de prueba.Lo anterior según lo establecido en el numeral 192 de la Constitución Política, que dispone que los funcionarios públicos deben ser nombrados con base en el criterio constitucional de idoneidad comprobada. Este Tribunal ha sostenido reiteradamente que la decisión de despedir a un servidor dentro del período de prueba es de carácter discrecional, y se puede disponer el despido de estimarse que el servidor no es idóneo para desempeñar el puesto, sin que para la adopción de tal determinación sea necesario observar las reglas propias del debido proceso. Y es que la finalidad del período de prueba es justamente garantizar al patrono la eficacia e idoneidad del servidor en el desempeño de las funciones encomendadas. Ahora bien, si la recurrente está disconforme con lo resuelto, pues estima que sí reúne las condiciones necesarias para desempeñarse en el cargo asignado, así deberá alegarlo en la propia sede administrativa, o bien, en su defecto, en la sede jurisdiccional ordinaria correspondiente, pues ello hace referencia a un conflicto de legalidad ordinaria propia de dilucidarse en tales instancias. Por último, si bien en la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Liberia se establece en el punto D de la Cláusula Tercera que: “ (…) En ningún caso procederá el simple despido con el pago de prestaciones L.. Cuando la Municipalidad proceda a despedir con el pago de prestaciones esta acción se efectuará de acuerdo con el Trabajador y el Sindicato, para determinar si se puede llevar a cabo. Previamente a todo despido el afectado quedará automáticamente suspendido, y luego se levantará una información objetiva, la cual efectuará la Junta de Relaciones Laborales (…)”, lo cierto es que esta S. ha considerado que la omisión de trasladar el caso a conocimiento de la Junta de Relaciones Laborales, no es una violación grosera al debido proceso que debe ser valorada por esta Sala (véanse en ese sentido las sentencias 2001-10780 de las 16:12 horas dek 23 de octubre de 2001, 2006-06073 de las 15:00 horas del 9 de mayo de 2006 y 2011-0466 de las 15:20 horas del 18 de enero de 2011). En consecuencia, el amparo resulta improcedente, en cuanto al fondo, por este extremo.

   V.-

   Sobre la discriminación política. Si la recurrente alega discriminación política, esta debe desarrollar una actividad alegatoria suficientemente concreta y precisa, en torno a los indicios de que ha existido dicha discriminación. Esta condición ha sido ampliamente reiterada por la jurisprudencia de esta Sala (ver sentencias número 2004-11984 de las 10:10 horas del 29 de octubre de 2004 y 2004-11437 de las 9:53 horas del 15 de octubre de 2004). Alcanzado, en su caso, un resultado probatorio suficiente por el accionante, sobre la parte recurrida recae la carga de probar la existencia de causas suficientes, reales y serias, para calificar de razonable y ajena a todo propósito discriminatorio la decisión o práctica patronal cuestionada, único medio de destruir la apariencia lesiva creada por los indicios.

   VI.-

   El M.C.C. pone nota. En un voto particular que he reiterado en varias ocasiones, he considerado que durante el período de prueba rige el principio del debido proceso y por este motivo no puede destituirse al funcionario si no se respetan las reglas básicas que integran la garantía recién citada; por este motivo el funcionario sometido a prueba, no puede ser puede ser destituido sin la observancia de las garantías elementales de un juicio justo, pues al ser nombrado superó todos los requisitos de idoneidad para ocupar el cargo. Empero, en este caso, la situación es diferente, pues mediante una decisión contraria a la constitución, se prescindió del período de prueba. Bajo este supuesto, no sería aplicable mi voto particular, porque ni siquiera existió el período de prueba constitucionalmente exigible.

   VII.-

   Voto salvado del Magistrado H.G.. El infrascrito magistrado salvo mi voto y lo razono así:

   I.-

   Que la Constitución concibe el trabajo como un derecho irrenunciable del individuo y una obligación para con la sociedad, y encomienda al Estado la obligación de garantizar su libre elección (artículos 56 y 74). En el ámbito del sector público, los servidores públicos en general han de ser nombrados a base de idoneidad comprobada. Para alcanzar este objetivo se idearon los concursos de antecedentes y oposición, rodeados de una serie de valores y principios tales como el de transparencia y libre concurrencia, con la finalidad de que, entre las varias opciones posibles, la elección recaiga en la persona que mejor garantice la satisfacción de los intereses generales (artículos 111 y 113 de la Ley General de Administración Pública -LGAP). Pero también es verdad que alcanzado el nombramiento, solamente, es decir, única y exclusivamente, pueden ser removidos por las causales de despido justificado que establece la legislación de trabajo, o por reducción forzosa de servicios (artículo 192 de la Constitución Política). Esta segunda previsión, conocida como principio de inamovilidad, sirve de instrumento garantizador de las relaciones de tiempo indeterminado de prestación continua, en beneficio tanto del empleador como del trabajador, lo que es especialmente relevante en las Administraciones Públicas que prestan servicios públicos, dados los principios que informan este (artículo 4 LGAP).

   II.-

   Que en la doctrina, legislación y jurisprudencia se reconoce la figura del contrato de trabajo a prueba o período de prueba. Independientemente de su naturaleza jurídica, sea como contrato preliminar, condicionado o eventual, esta S. ha concebido el período de prueba como un lapso de tiempo para que el trabajador demuestre su aptitud profesional [idoneidad] y su adaptación [adecuación] a la tarea encomendada, resaltando su nota característica, consistente en que, durante éste, cualquiera de las partes puede cesar libremente la relación que las vincula (Sala Constitucional, sentencias # 6287-94 de 15-57 horas de 26 de octubre y # 2004-4529 de 10,27 horas de 30 de abril). Sirve, según esta concepción, para que ambas partes conozcan mutuamente sus condiciones personales y profesionales y determinen la conveniencia o no de consolidar definitivamente el contrato. Superado el período establecido y no estando en ninguna de las excepciones, la relación se consolida; lo que era una relación transitoria, se convierte en una relación indefinida, rodeada de ciertas garantías básicas que el transcurso del tiempo permiten adquirir, favorables a la dignidad del trabajador. Lo anterior es mucho más evidente cuando se trata del ejercicio continuo de las mismas funciones,tareas o labores.

   III.-

   Que la legislación ordinaria costarricense sigue la doctrina que concibe a este instituto como período de prueba. En cuanto al tiempo de extensión, este varía según la naturaleza de la prestación o de los sujetos que en él intervienen; puede ser de tres meses (artículos 28 del Código de Trabajo, 30 del Estatuto de Servicio Civil y 133 del Código Municipal), o de un año (artículo 33 del Estatuto de Servicio Judicial); ese plazo es máximo; en algunos casos puede ser reducido o disminuido, pues la norma emplea el vocablo “hasta”, lo que denota que bien puede acortarse, es decir, admite pacto en contrario. Respecto de la oportunidad en que se aplica, la regla general es que rige al inicio de la relación laboral, sea esta pública o privada, es decir, rige desde que el trabajador se hace cargo del puesto, sea en propiedad o interinamente, lo que se aviene a su propia naturaleza y razón de ser (artículo 31, letra a] del Estatuto de Servicio Civil, y Servicio Civil, y 34, letra a] del Judicial). De no ser así, el servidor estaría ante una prueba permanente, continua, sin que fuera necesario que el legislador lo dijera expresamente, y en consecuencia, no habría necesidad de darle al tramo inicial de la relación la aptitud de retardar el nacimiento de un derecho que no existe. Esta regla la confirma el hecho que el tiempo servido antes del nombramiento en propiedad, se suma para efectos de antigüedad y de los pagos que corresponda. Tocante a su extinción, para evitar violaciones a derechos fundamentales, las causas del cese deben ser estrictamente derivadas del trabajo mismo; al acordarse el cese, debe informarse al cesado los motivos que nutren la decisión de extinción unilateral. De modo que si bien hay libertad para ponerle término durante el período de prueba, el trabajador tiene derecho a conocer los motivos, razones o causa en que se funda la decisión (por ejemplo, artículos 31 del Estatuto del Servicio Civil, y 34 del Judicial).

   IV.-

   Que tratándose de trabajadores que luego de más de dos años de interinazgo son nombrados en propiedad, vía concurso, es evidente que ya purgaron el período de prueba, no siendo dable que su estabilidad laboral entre en riesgo por cada nuevo nombramiento que consiga a lo interno de la institución para la que trabaja, pues en atención a su antigüedad, ya es titular del derecho a la estabilidad típico de las relaciones laborales continuas, siendo el acto de nombramiento recaído dentro del concurso, un reconocimiento de su capacidad comprobada. Y si por alguna razón viene a menos en su desempeño o si no se ajusta a los nuevos requerimientos laborales, entonces debe abrirse el procedimiento administrativo ordinario con todas sus garantías. Cabe agregar que en materia de derechos económicos, sociales y sobre educación, las normas que gobiernan la materia deben interpretarse y aplicarse en sentido progresivo y no regresivo que garantice la plena efectividad de los derechos, conforme a la doctrina que resulta del artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos y la jurisprudencia que lo informa, y de su Protocolo adicional, aprobado según ley #7907 de 3 de septiembre de 1999, G. #190 de 30 de septiembre, artículos 6 y 7.

   V.-

   Que el caso concreto consta que la recurrente ocupó con anterioridad e interinamente por más de dos años, el puesto en el cual se le designó en propiedad, por medio de concurso, según acción de personal #0205-2011 de 3 de febrero. A nuestro entender este acto conlleva el reconocimiento de la capacidad e idoneidad comprobada por la trabajadora en el terreno de los hechos que la habilitan para continuar desempeñando el mismo puesto, y convierten una relación que nació interina en indefinida con todas las garantías inherentes a esta última, sin quebranto de la regla constitucional. Es ilegítimo, por desviación de poder, utilizar la condición resolutoria del período de prueba para encubrir despidos por razones meramente personales, o de acoso laboral o discriminación, o lesión a los derechos fundamentales, o las libertades públicas. Debe permitirse al trabajador demostrar la injusticia de su despido y la existencia de elementos ajenos al contrato de trabajo que determinan su indebida resolución. De modo que el acto impugnado es de signo contrario a la naturaleza de las cosas, violatorio del principio de rango constitucional de estabilidad y derecho de defensa, razón que me obliga a admitir el recurso por el fondo y anular el despido, con todas sus consecuencias.

   Portanto:

   Se declara sin lugar el recurso.El Magistrado Cruz Castro pone nota. El M.H.G. salva el voto en cuanto al tema del periodo de prueba.-

   Gilbert Armijo S.

   Presidente a.i.

   Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

   Fernando Castillo V. Roxana Salazar C.

   Aracelly Pacheco S. José Paulino Hernández G.

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