Sentencia nº 01998 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 17 de Febrero de 2012
| Ponente | Ernesto Jinesta Lobo |
| Fecha de Resolución | 17 de Febrero de 2012 |
| Emisor | Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia |
| Número de Referencia | 11-014612-0007-CO |
| Tipo | Sentencia de fondo |
| Clase de Asunto | Recurso de amparo |
Exp:11-014612-0007-CO
Res. Nº 2012001998
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diez horas cinco minutos del diecisiete de febrero de dos mil doce.
Recurso de amparo interpuesto por C.E.M.P. portador de la cédula de identidad […], contra la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
RESULTANDO:
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Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:37 hrs. de 15 de noviembre de 2011, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Contralora General de la República. Acusa que la autoridad recurrida denegó entregar, de manera completa, el expediente No. DJ 66-2010, el cual corresponde a un procedimiento disciplinario realizado en el 2010 y 2011 por la Contraloría General de la República contra del ex Gerente del Instituto Nacional de Seguros por violación al Reglamento para la Contratación de Reaseguros de dicho instituto. La falta investigada y posterior sanción de suspensión por quince días, se fundamenta en el proceso de contratación del reaseguro facultativo para la póliza de U 500 del Instituto Costarricense de Electricidad, la cual protege contra todo riesgo los bienes públicos de ese instituto.La denegatoria de entrega por parte de la Contraloría se argumenta en la declaratoria de secreto que hiciera la Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros de algunas piezas del expediente administrativo mencionado y en la determinación que hiciera la Jefa de a Dirección Jurídica de dicho instituto, de cuáles son los documentos (todos excepto las resoluciones de la Contraloría) que dentro del expediente se consideran secretos. Estima que los hechos acusados violentan sus derechos fundamentales.
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Mediante resolución de las 11:22 horas de 18 de noviembre de 2011 se dio curso al proceso y se solicitó informes alas autoridades recurridas.
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Informa bajo juramento M.E.A.Z., en su condición de Subcontralora de la Contraloría General de la República. Explica que el expediente No. DJ 66-2010 está relacionado con el procedimiento administrativo seguido en contra del entonces J. de la Dirección de Reaseguros y luego Subgerente y Gerente del Instituto Nacional de Seguros, la Subjefe de la Dirección de Reaseguros y la Coordinadora Profesional de Seguros, encargada de la Unidad de Reaseguro Facultativo. Dicho procedimiento inició para averiguar la verdad real respecto de las presuntas actuaciones irregulares por parte de esos funcionarios en la renovación de la póliza U-500 del periodo 2009-2010, en detrimento de lo dispuesto en el Reglamento para la negociación de contratos de reaseguro entre otros. Luego de la instrucción del procedimiento, mediante resolución No. PA-87-2010 de las 13:00 horas de 1° de noviembre de 2010, el órgano director declaró a los investigados, responsables de los hechos atribuidos, resolución que fue impugnada por los afectados, siendo declarada sin lugar la apelación a través de la resolución No. R-DC-132-2011 de las 9:00 horas de 9 de agosto de 2011. Incluso, el Presidente Ejecutivo del INS presentó una gestión de revisión, la que fue declarada sin lugar por el órgano contralor. Mediante oficio No. 8943 (DJ-1046-2011) de 21 de setiembre de 2011 esa Contraloría General indicó al INS que, al haber adquirido firmeza la resolución final del procedimiento administrativo de interés, el expediente dejaba de ser confidencial y se volvía de acceso público, según el artículo 6 de la Ley General de Control Interno. De previo a permitir el acceso al expediente, la Contraloría solicitó al INS, criterio en cuanto a si dentro del expediente existe información confidencial protegida por el artículo 12 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros, promulgada mediante la Ley Reguladora del Mercado de Seguros No. 8653. En atención a lo anterior, la Junta Directiva del INS, acuerdo No. 9080, artículo IV de 10 de octubre de 2011 dispuso que la totalidad del expediente administrativo debía ser declarado confidencial. Mediante oficio No. 10463 (DJ-1117-2011) de 27 de octubre de 2011 la Contraloría General indicó al INS que una vez finalizado el procedimiento, la Administración estaba obligada a dar libre acceso a los documentos salvo aquellos que por norma legal sean calificados como confidenciales. Aunado a lo anterior, se advirtió al INS que el expediente de marras contenía, en su mayoría, información propia del trámite formal y sustancial de ese procedimiento, por lo que a juicio de la Contraloría General, no toda la documentación estaría cubierta por el régimen de confidencialidad regulado en el artículo 12 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros aspecto que debía ser valorado por esa entidad con vista en el expediente administrativo respectivo. Ante la solicitud expresa del órgano contralor, mediante oficio No. DJUR-03164-2011 de 3 de noviembre de 2011, la Jefa de la Dirección Jurídica del INS remitió el listado de los documentos cobijados por el régimen de confidencialidad establecido en el artículo 12 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros. Así las cosas, ante la solicitud que planteó el recurrente el 27 de octubre anterior, la Contraloría General mediante oficio No.11071 de 9 de noviembre de 2011 le facilitó una copia certificada del expediente administrativo No. DJ-66-2010 sin incluir los documentos que, de acuerdo con la calificación realizada por el INS son confidenciales, hecho que la autoridad recurrida puso en conocimiento haciendo referencia a las normas legales aplicables en la materia y que sustentaron la decisión adoptada por la Contraloría. El INS al amparo del artículo 12 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros, indicó que se mantuviera la confidencialidad de cierta documentación aportada al expediente de interés, lo que, en su criterio, en caso de ser de acceso público podía afectar los intereses de esa entidad, solicitud que al estar fundada en norma legal que de manera expresa, le permite declarar confidencial determinada información, condujo a esa Contraloría General mantener esa condición. Apunta que la Contraloría General de la República sustentó y comunicó al recurrente, las razones para darle acceso parcial al expediente del procedimiento administrativo No. DJ-66-2010, poniendo en su conocimiento la existencia de declaratoria de confidencialidad realizada por el INS en relación con partede esa información. Solicita que se desestime el recurso planteado.
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Por resolución de Magistrado Instructor de las 11:35 horas de 2 de diciembre de 2011 se tuvo como recurridos al Presidente Ejecutivo y a la Jefa de laDirección Jurídica, ambos del Instituto Nacional de Seguros.
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Informan bajo juramento G.C.U. y N.A.M., en su condición de Presidente Ejecutivo y Directora Jurídica, ambos del Instituto Nacional de Seguros. Señalan que el procedimiento realizado por la Contraloría ²cuyo expediente pretende acceder el recurrente² contiene una investigación detallada de un procedimiento de colocación de un contrato de reaseguro que realizó el Instituto Nacional de Seguros. Una investigación sobre esos tópicos requirió que se analizaran temas específicos sobre el manejo de estos contratos, cuyo trámite técnico y especializado no es del conocimiento usual de las instituciones pues es un tema muy específico del negocio de los seguros. Por lo tanto, durante la investigación se hizo referencia y se aportó prueba documental que contiene información que corresponde a un cliente específico que, además, contiene detalles específicos sobre las negaciones del contrato. Esta información resulta vital para un negocio como el de los seguros, ya que, estando en un mercado en competencia, los competidores aprovecharán cualquier oportunidad para conocer los secretos de las otras compañías y lograr una ventaja competitiva que les asegure clientes para su negocio. Por lo anterior, en la Ley Reguladora del Mercado de Seguros se incluyó, expresamente, una protección de información vital para las empresas y así mantener sus secretos técnicos, comerciales y estratégicos bajo una protección de confidencialidad, de modo que exista un equilibrio justo entre las empresas y cada una pueda dirigir estrategias o esquemas que sean de dominio público. Señalan que, aparte de la norma indicada, el artículo 295 del Código Procesal Penal señala que debe guardarse la confidencialidad de ciertos documentos relacionados con las denuncias penales mientras éstas estén en trámite. Solicitan que se desestime el recurso planteado.
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Por medio del auto de las 08:54 hrs. de 10 de enero de 2012, se amplió el curso del proceso de amparo, para que el F. encargado de tramitar la causa penal No. 09-013616 042 PE o, en su defecto, el F.C., ambos de la Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción del Primer Circuito Judicial de San José, indiquen el estado actual del referido proceso penal seguido por el delitode peculado en perjuicio del Instituto Nacional de Seguros.
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Informa bajo juramento J.G.G.F., en su condición de F.A. de la Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción, que ³(«) el expediente 09 013616 042 PE se encuentra en etapa procesal de investigación, a la espera de resultado de gestiones planteadas por la Unidad de Anticorrupción del Ministerio Público para de este modo realizar la (sic) diligencias de investigación útiles y pertinentes para la averiguación de la verdad real de los hechos denunciados y proceder conforme a derecho («)´.
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En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales. R. elM.J.L.; y,
CONSIDERANDO:
I.-
OBJETO DEL RECURSO. El recurrente acude en amparo del derecho de acceso a la información administrativa. Reclama que la Contraloría General de la República no le proporcionó la copia completa del expediente No. DJ-66-2010, relacionado con el procedimiento administrativo seguido en contra de varios funcionarios del Instituto Nacional de Seguros, por las presuntas actuaciones irregulares en la renovación de la póliza U-500, debido a que la entidad aseguradora había declarado la confidencialidad de varios documentos contenidos en ese legajo. Alega que es información pública y, que por ende, puede ser accedida por cualquier administrado en virtud de lo dispuesto en el artículo 30 de la Constitución Política.
II.-
HECHOS PROBADOS. De especial relevancia para la decisión de este asunto se tienen por demostrados los siguientes hechos: 1) En el expediente No. DJ-66-2010 se tramitó ante la Contraloría General de la República, un procedimiento administrativo en contra de varios funcionarios del Instituto Nacional de Seguros por presuntas irregularidades en la renovación de la póliza U-500 del período 2009-2010 a nombre del Instituto Costarricense de Electricidad, cuyas coberturas corresponden a Daño Físico Directo, Crimen Comercial, Responsabilidad Civil y Terrorismo. Dicho procedimiento se encuentra finalizado (informe de la Subcontralora General de la República en el Sistema Costarricense de Gestión de los Despachos Judiciales, copia del expediente administrativo en versión digital). 2) Mediante oficio No. PAC-CMP-RZA-247-2011 de 26 de marzo de 2011, C.M.P., en su condición de […], le solicitó a la Contralora General de la República, la copia completa, foliada y certificada del expediente No. DJ-66-2010 relacionada con la póliza U-500 del Instituto Costarricense de Seguros (copia del documento en el Sistema Costarricense de Gestión de los Despachos Judiciales). 3) Por oficio No. 8943 (DJ-1046-2011) de 21 de setiembre de2011 la Contraloría General de la República le indicó al Instituto Nacional de Seguros que, al haber adquirido firmeza la resolución final del procedimiento administrativo tramitado en el expediente No. DJ-66-2010, ese legajo dejaba de ser confidencial y se volvía de acceso público (informe en el SCGDJ). 4) Por acuerdo No. 9080, artículo IV de 10 de octubre de 2011, la Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros dispuso que la totalidad del expediente administrativo debía ser declarada confidencial(ibidem).5) Mediante oficio No. 10463 (DJ-1117-2011) de 27 de octubre de 2011 la Contraloría General indicó al Instituto Nacional de Seguros que una vez finalizado el procedimiento de cita, la Administración estaba obligada a dar libre acceso a los documentos salvo aquellos que por norma legal fueran calificados como confidenciales; advirtiéndole que el expediente de cita, en su mayoría, contenía información propia del trámite formal y sustancial del procedimiento, por lo que a juicio de la Contraloría General, no toda la documentación podía tenerse como confidencial (informe de la autoridad recurrida en el SCGDJ). 6) Por oficio No. DJUR-03164-2011 de 3 de noviembre de 2011, la Jefa de la Dirección Jurídica del INS remitió a la Contraloría General de la República, el listado de los documentos cobijados por el régimen de confidencialidad establecido en el artículo 12 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros (informes de las recurridas en el Sistema Costarricense de Gestión de los Despachos Judiciales). 7) Por oficio No. DJ-1235-2011 de 9 de noviembre de 2011 el Gerente de la División Jurídica de la Contraloría General de la República le remitió al recurrente la copia certificada del expediente administrativo No. DJ-66-2010, aclarándole que no incluía los documentos declarados como confidenciales según la declaratoria realizada por el Instituto Nacional de Seguros (copia del documento en el SCGDJ). 8) Para el 16 de enero de 2011 ±fecha en la cual el Fiscal Auxiliar de la Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción, rindió el informe ordenado por esta Sala Constitucional ±³(«) el expediente 09 ±013616 ±042 ±PE se encuentra en etapa procesal de investigación, a la espera de resultado de gestiones planteadas por la Unidad de Anticorrupción del Ministerio Público para de este modo realizar la (sic) diligencias de investigación útiles y pertinentes para la averiguación de la verdad real de los hechos denunciados y proceder conforme a derecho («)´(ver informe digital en el Sistema Costarricense deGestión de los Despachos Judiciales)
III.-
En la sentencia No. 2005-3673 de las 15:11 horas de 6 de abril de 2005, este Tribunal Constitucional acogió un recurso de amparo planteado a favor del periódico La Nación en contra del Instituto Nacional de Seguros, por la denegatoria de información relacionada con los contratos de reaseguros de esa entidad aseguradora desde 1990. En aquella oportunidad, en forma expresa, se sostuvo lo siguiente:
³IV.-
En este caso concreto se discute si ciertos datos en poder del Instituto Nacional de Seguros están incluidos dentro del objeto del derecho a la información. Parte de la dificultad de la decisión radica en la doble naturaleza de la que goza el Instituto Nacional de Seguros, el cual, pese a revestir la forma de una institución autónoma del Estado ±que lo sujeta a las normas propias de los órganos y entes públicos, entre otras, en materia presupuestaria y de fiscalización de su patrimonio-goza también del reconocimiento de la actividad ordinaria que desarrolla, de omercio de seguros, como de carácter privado. En anteriores decisiones de la Sala se ha aceptado esa última característica del Instituto (sentencias #1955-94 de las 10:57 horas del 22 de abril de 1994, sobre las relaciones de empleo; #8474-97 de las 9:45 horas del 12 de diciembre 1997 y #4384-99 de las 15:27 horas del 8 de junio de 1999, sobre los contratos de seguro y las actas de la Junta Directiva que se refieren a ellos), sin excluir el acceso regulado a cierta información, como en el caso de la emisión de certificaciones de pago del seguro obligatorio de los automóviles (sentencia #422-97 de las 15:39 horas del 21 de enero de 1997) o más abierto a informaciones directamente relacionadas con el interés público, como es el seguro sobre bienes del Estado (sentencia #6894-95 de las 11:39 horas del 15 dediciembre de 1995).
V.-
Los datos, cuyo acceso se reclama aquí, fueron requeridos por nota del 15 de noviembre de 2004 y se enlistan como sigue: 1) el monto anual pagado por el Instituto desde 1990 en primas de reaseguro cedido, 2) la lista de las empresas reaseguradoras con las que el Instituto ha contratado desde 1990 y el monto anual pagado a cada una de ellas, 3) las condiciones de tarifa y cobertura ofrecidas por las reaseguradoras en los contratos firmados desde 1990, 4) los períodos de renovación de los contratos con las reaseguradoras, 5) los contratos firmados con reaseguradoras desde 1990, 6) los estudios técnicos que sustentaron la aprobación de contratación de empresas reaseguradoras desde 1990, 7) las actas de las sesiones de Junta Directiva en que se aprobó la contratación de reaseguros desde 1990, 8) las consultarías externas contratadas por el Instituto y los informes de la Contraloría General de la República sobre reaseguros, y 9) los representantes locales ±en Costa Rica- de las empresas reaseguradoras contratadas por el Instituto desde 1990. En el oficio del Presidente Ejecutivo del Instituto se contestaron a cabalidad las preguntas formuladas bajo los números 1), 4), 8) y 9), parcialmente las número 2) y 6), y se alegó el carácter confidencial de los documentos necesarios para referirse a los puntos 3), 5) y 7). Es decir, se alega cubierta por la confidencialidad de la relación mercantil entre el Instituto y sus reaseguradoras: a) el monto que se paga anualmente a las empresas reaseguradoras; b) las condiciones de tarifa y cobertura pactadas con esas compañías; c) el texto de los contratos de reaseguro; d) el texto de las actas de las sesiones de la Junta Directiva del Instituto en que se aprobó los contratos de reaseguro.
VI.-
En términos generales, el contrato de reaseguro implica el aseguramiento del riesgo asumido por las compañías aseguradoras y responde a la creciente necesidad de fraccionar o atomizar el riesgo. A través suyo, las compañías aseguradoras consiguen aumentar su flexibilidad, solvencia y capacidad asegurativa. El principio es el mismo que se sigue para el contrato de seguro, donde, de acuerdo con las leyes del azar, las primas recaudadas serán -en un momento determinado- suficientes para hacer frente a las responsabilidades incurridas, con base en los contratos suscritos con el público. En este sentido, el reaseguro persigue atenuar las responsabilidades que pueden nacer de los siniestros, repartiéndolas entre varios. En nuestro medio el Instituto Nacional de Seguros detenta el monopolio de la suscripción de este tipo de contratos, según la Ley de Monopolio de Reaseguros, #6082 de 30 de Noviembre de 1977. VII.- Ahora bien, pese a que el contrato de reaseguro, tal como el de seguro puro y simple son, en principio, convenios privados, prima sobre las características del acto la naturaleza de los fondos que en la transacción investigada se comprometen. No puede el Instituto Nacional de Seguros, como ente autónomo estatal, refugiarse en las particularidades de su ³actividad de derecho privado´para denegar a un medio de comunicación colectiva datos que involucran la inversión de dineros que provienen del erario público (a ello no dejan lugar a dudas los artículos 4, 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 1º de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos). Y no se trata de cantidades insignificantes, sino de miles de millones de colones (folio 42), de modo tal que existe una relación proporcional entre el monto de los fondos públicos involucrados, y la necesaria transparencia en la actuación del ente estatal, traducida en apertura hacia los cuestionamientos y requerimientos de información de los medios de comunicación colectiva. Los principios constitucionales de la transparencia y la publicidad, de los que habla la sentencia #2003-2120 ya citada, como regla de toda actuación o función administrativa, y la condición de ³casas de cristal´ de los órganos y entes públicos, sujetos a escrutinio y fiscalización de los administrados (artículo 11 de la Constitución Política), imponen el acceso a la totalidad de la información requerida. El amparo, consecuentemente, debe concederse, ordenándose al Presidente Ejecutivo de la institución recurrida suministrar inmediatamente la información que sigue: a) las condiciones de tarifa y cobertura que ofrecen las reaseguradoras en los contratos firmados con el INS desde 1990; b) el contenido de los contratos firmados entre el INS y las reaseguradoras desde 1990 y hasta la fecha; c) las actas de las sesiones de la Junta Directiva del INS donde se ha aprobado la contratación de las empresas reaseguradoras; y, d) el monto anual pagado por el INS a cada empresa reaseguradora desde 1990.´
IV.-
CASO CONCRETO. Partiendo del elenco de hechos demostrados, estima este Tribunal que el presente asunto debe desestimarse. En efecto, tomando como base la declaratoria previa de confidencialidad acordada por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros respecto de unos documentos contenidos en el expediente No. DJ-66-2010, relacionados con la póliza U-500 del Instituto Costarricense de Seguros ²declaratoria, realizada a tenor de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros y 295 del Código Procesal Penal², la Contraloría General de la República le remitió al recurrente, la copia parcial de ese expediente administrativo. En efecto, por oficio No. DJ-1235-2011 de 9 de noviembre de 2011 el Gerente de la División Jurídica de la Contraloría General de la República le remitió al amparado, la copia certificada del expediente administrativo No. DJ-66-2010, aclarándole que no incluía los documentos declarados como confidenciales según la declaratoria realizada por el Instituto Nacional de Seguros (copia del documento en el SCGDJ). Esta actuación por parte del órgano contralor no puede reprocharse como arbitraria o ilegítima, porque, esa autoridad estaba impedida para proporcionarle al amparado, información cuya confidencialidad había sido declarada por la entidad aseguradora. Ahora bien, considerando que el fundamento para no proporcionarle al recurrente la copia total del expediente en cuestión obedece a la declaratoria dictada por el Instituto Nacional de Seguros, se integró a la litis a esa autoridad, siendo que en el informe rendido a esta S. se aseguró que ese legajo contiene información detallada del procedimiento de colocación de un contrato de reaseguro que realizó esa entidad, con datos sobre el manejo de esos contratos, especificaciones sobre las estrategias comerciales internas del instituto, cuestiones que resultan de vital importancia para el negocio de seguros y que ³estando en un mercado en competencia, los competidores aprovecharán cualquier oportunidad para conocer los secretos de las otras compañías y lograr con ello una ventaja competitiva que les asegure clientes para su negocio ´(informe de la autoridad recurrida en el SCGDJ). De ahí que, atendiendo a lo anterior y a que, además, existe una causa penal en trámite relacionada con los hechos, se dictó una declaratoria de confidencialidad de conformidad con los artículos 12 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros y 295 del Código Procesal Penal. Tal actuación no resulta ilegítima o lesiva de ningún derecho fundamental. En efecto, en el panorama actual de competencia en materia de seguros y reaseguros ²a partir de la promulgación de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653 de 22 de julio de 2008, tácitamente, quedó derogada la Ley del Monopolio de Reaseguros No.6082, ver, en ese sentido, el dictamen de la Procuraduría General de la República No.239 de 21 de setiembre de 2011², el Instituto Nacional de Seguros es un agente más del mercado de reaseguro, por lo que, como bien lo señalan sus representantes, la información a la que pretende acceder el recurrente y que, como se ha dicho, está relacionada con datos y estrategias comerciales en esa materia, podría ser utilizada por otros agentes competidores para sacar ventaja, colocando a esa entidad aseguradora en una posición desvaforable. La divulgación pública de esa información podría entonces, redundar en perjuicio de la actividad en materia de reaseguro que desarrolla el Instituto Nacional de Seguros como un agente más dentro de un mercado competitivo. El antecedente que cita el recurrente ²la sentencia No. 2005-3673 de las 15:11 horas de 6 de abril de 2005² se dio en un contexto en donde, a tenor de la Ley del Monopolio de Reaseguros No.6082, existía un monopolio de reaseguros en favor del Estado, cuya administración era ejercida por el Instituto Nacional de Seguros. No obstante, tal y como se expuso supra, ese situación varió con la entrada en vigencia de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653 de 22 de julio de 2008, cuyo objetivo central era la apertura del mercado de seguros, garantizada con la competencia efectiva entre los distintos agentes del mercado. Asimismo, parte de la información requerida por el actor, está cubierta por el secreto del sumario, nótese, en ese sentido que, la causa penal relacionada No. 09 ±013616 ±042 ±PE se encuentra en etapa procesal de investigación, a la espera de resultado de gestiones planteadas por la Unidad de Anticorrupción según lo informó el F.A. de la Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción. Así las cosas, para esta S., existen razones suficientes, acordes con la normativa vigente, que permiten sustentar la denegatoria que reclama el actor.
V.-
COROLARIO. En mérito de las consideraciones expuestas, se impone desestimar el recurso planteado.
POR TANTO:
S. sin lugar el recurso.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i
Ernesto Jinesta L.FernandoCruz C.
Fernando Castillo V.PaulRueda L.
Roxana Salazar C.RodolfoE. P.R.
