Sentencia nº 03267 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 7 de Marzo de 2012

Exp: Nº 11-006088-0007-CO

Res: Nº 2012-003267

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciséis horas y un minuto del siete de marzo del dos mil doce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por X., mayor, casada, Licenciada de Negocios y en Derecho, vecina de San José, en su condición de contralora General de la República, contra el artículo 63 Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda, Decreto Ejecutivo No. 25271 de 14 de junio de 1996.

Resultando:

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   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas quince minutos del 23 de mayo de 2011, la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 63 Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda. Alega que la norma otorga un doble incentivo salarial, a saber: una licencia con goce de salario, además del reconocimiento de aumentos anuales, a partir de un mismo supuesto, cual es la antigüedad o años de servicio, lo que considera infringe el principio de igualdad, consagrado en el numeral 33 de la Constitución Política. Añade que la norma impugnada no cuenta con ninguna justificación objetiva que la fundamente, y constituye un privilegio desmedido, irrazonable y desproporcionado a favor de un grupo de servidores públicos, lo que a su vez se traduce en un trato discriminatorio respecto de los demás funcionarios del Sector Público. Agrega que la disposición impugnada lesiona el principio de legalidad, toda vez que las Administraciones Públicas solo pueden actuar en el marco del ordenamiento jurídico globalmente considerado, de manera que pueden actuar únicamente dentro de lo que constitucional y legalmente está debidamente autorizado y permitido. Por último, hace referencia a la lesión al principio del uso eficiente de los fondos pertenecientes a la Hacienda Pública y la prevalencia del interés público, ya que la normativa en cuestión establece un privilegio desmedido y odioso a favor de los funcionarios del Ministerio de Hacienda, el cual se paga con recursos públicos aportados por todos los contribuyentes al fisco, desbordando con creces -y de ahí su irracionalidad- la finalidad perseguida por el legislador plasmada en la Ley de Salarios de la Administración Pública, lo que es contrario a lo dispuesto en el artículo 191 de laCarta Política.

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   A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala el párrafo 3 del artículo 75 de la Ley de la JurisdicciónConstitucional.

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   Por resolución de las quince horas y treinta y cinco minutos del uno de agosto de dos mil once, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al ministro de la Presidenciay al ministro de Hacienda.

4. -

   La Procuraduría General de la República rindió su informe por medio de la señora A.L.B.E., en su condición de procuradora General de la República, manifiesta que la contralora General de la República cuenta con la legitimación establecida en el párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, quienes se encuentran exceptuados de demostrar la existencia de un asunto pendientes de resolver en la vía judicial o administrativa. Además, con respecto a un ámbito material propio de sus competencias –control, fiscalización y protección (buen uso) de la Hacienda Pública-, se estima que lo procedente es el conocimiento del presente asunto y dictar la sentencia que corresponda en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada. Lejos de importar la presunta vulneración del derecho a la igualdad en la ley, interesa en el caso referirse al tema de la “mesurabilidad” o “razonabilidad” constitucional de las potestades administrativas en el otorgamiento de beneficios laborales en el empleo público y, en concreto, de licencias retribuidas –con goce de salario-. El beneficio laboral que se establece en el artículo 63 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda –Decreto Nº 25271 de 14 de junio de 1996- , es una licencia con goce de salario denominada comúnmente como “licencia por antigüedad” (resolución Nº 2005-016664 de las 15:01 hrs. del 30 de noviembre de 2005). La Circular 14-2007, de fecha 22 de junio de 2007, de la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda, dirigida a todo el personal de ese ministerio, regula el procedimiento para obtener las licencias retribuidas –con goce de salario-, y se encuentra denominada como la “licencia por antigüedad”. El disfrute se gana año a año hasta cumplir el nuevo quinquenio, y debe presentar su solicitud cuando cumple los 20, 25, 30, y 35 años en el Departamento de Gestión del Potencial Humano, con un mínimo de ocho días de antelación al disfrute de la misma. De igual forma, se regula con la Circular DGAF-020-97. Ahora bien, el otorgamiento de esta clase de licencias constituye un beneficio laboral del cual el servidor público puede gozar dentro de su relación de empleo con la Administración. No obstante, desde la perspectiva de la Administración Pública, aun cuando su reconocimiento se sustenta en una potestad administrativa, en la que su regulación positiva – art. 63 del reglamento autónomo de servicio impugnado- ha reducido, en apariencia, en la discrecionalidad con la que se cuenta para otorgar ese beneficio por la mera antigüedad y en los términos dichos. Lo cierto es que en este y otros casos similares, deben valorarse, tanto los motivos en que se fundamenta el ejercicio de aquella potestad, como los efectos que la misma produce, sopesando al menos, por un lado, las consecuencias que el absentismo, como consecuencia de los permisos otorgados, pueda tener tanto en la prestación a terceros de los servicios institucionales, como en la gestión administrativa interna de las dependencias públicas y, por el otro, las condiciones mismas del funcionario de que se trate. En este sentido, tiene relación con el “principio de mesurabilidad de las potestades administrativas”; todo con estricto apego a disposiciones normativas de orden superior, derivadas incluso de la propia jurisprudencia constitucional, como fuente formal no escrita del ordenamiento, por demás vinculante en la materia (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). En este sentido, señala la Procuraduría las siguientes reglas jurídicas: a) debe haber fundamentos razonables que atienda a circunstancias particulares y objetivas que los justifiquen, sean en función y por la naturaleza del cargo que ayudan a compensar un riesgo material, incentivar su permanencia o eficiencia en el servicio (resoluciones Nºs 2006-007261 de las 14:45 hrs. del 23 de mayo de 2006, 2006014641 de las 14:42 hrs. del 4 de octubre de 2006 y 2006-17438 de las 19:36 hrs. del 29 de noviembre de 2006); b) La gestión de fondos públicos debe sujetarse a los principios de moralidad, legalidad, austeridad y razonabilidad en el gasto público (resoluciones No. 2006-006347 de las 16:58 hrs. del 10 de mayo de 2006 y 06728-2006 de las 14:43 hrs. del 17 de mayo de 2006); c) Cualquier gasto que la Administración Pública pretenda realizar en razón de aquel beneficio laboral, debe ser capaz de satisfacer un interés público o bien implicar una actividad de beneficio para la institución (resoluciones Nºs 2006-14641 y 2006-17438 op . cit .), y consecuentemente, para los usuarios de esos servicios (resolución Nº 2006-17593 de las 15:00 hrs. del 6 de diciembre de 2006); d) El beneficio laboral debe guardar relación con una mayor y mejor prestación del servicio, sino podría constituirse en un privilegio infundado (resoluciones Nºs 06728-2006, 2006014641 y 2006-17438 op . cit .); e) El otorgamiento de permisos o licencia no puede implicar detrimento o afectación de los servicio públicos (2006-3002 de las 10:40 horas del 9 de marzo de 2006), es decir, no se puede afectar la calidad, eficiencia y continuidad de los servicios que se prestan (resolución No. 06728-2006 op.cit); f) Las licencias no pueden configurarse simplemente como una especie de vacaciones adicionales a las que, conforme la Constitución ( art. 59), les corresponden a los servidores por cada cincuenta semanas de servicio continuo, pues, en esos términos, constituye un privilegio irrazonable (resoluciones Nºs 2006-007261 op . cit . y 2006-17437 de las 19:38 hrs. del 29 de noviembre de 2006). No basta entonces con que el Ministerio de Hacienda, por medio del Poder Ejecutivo, tenga la competencia para dictar el Reglamento autónomo de servicio aludido, sino que, además, de optar por crear un beneficio como el que nos ocupa, atendiendo expresamente los principios del Derecho de la Constitución y del Derecho Administrativo a los que se ha hecho referencia; marco jurídico en cuyo seno la decisión administrativa debe inexorablemente producirse. En consecuencia, al no consignarse o poderse inferir objetivamente una causa objetiva que justifique “la licencia de antigüedad” así concedida por el artículo 63 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda, podría constituir un privilegio ilegítimo y un uso irracional y desproporcionado de los fondos públicos, como lo acusa la Contraloría General de la República, pues dicha licencia se otorga, sin más, por el simple cumplimiento de la antigüedad preestablecida, sin justificarse siquiera en la naturaleza propia de las labores llevadas a cabo por los funcionarios del Ministerio de Hacienda. Precisamente, la antigüedad por sí misma es compensada por el respectivo plus salarial, conforme a lo que establece el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública –No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas. El otorgamiento de la “licencia por antigüedad” está totalmente desprovista de una justificación objetiva y razonable, es decir, no cuenta con una motivación racional adecuada, y por ende, la presente acción debe acogerse.

5. -

   El señor J.L.A.A., en su condición de ministro de Hacienda a.i., contesta la audiencia concedida, manifestando que se trata de un beneficio laboral escalonado que aumenta con los años de servicio al Estado. Señala que del total de 2.721 servidores que tiene el Ministerio de Hacienda, solo un 14% (392 funcionarios) tiene entre 20 a 24 años de servicio, un 9.99% (272 funcionarios) tiene entre 25 a 29 años de servicio, un 8.71% (236 funcionarios) tiene entre 30 a 34 años de servicio, y solo un 6.10 % (166 funcionarios) tiene 35 y más años de servicio. Es importante resaltar que el beneficio se otorga a quienes han acumulado más de veinte años, toda una experiencia a las materias propias del ministerio. Por una parte, distingue lo dispuesto por los artículo 5 y 12 de la Ley de Salarios, que de acuerdo con el dictamen C-242-2005 del 1 de julio de 2005 de la Procuraduría General de la República, se trata de un complemento salarial denominado “anualidad”, que consiste en un incentivo otorgado por la Administración para premiar económicamente la experiencia adquirida por los funcionarios. A su vez, la “licencia por antigüedad”, consiste en un beneficio zzal, que no tiene un carácter económico, para el funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido con el transcurso de los años, para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso, del Estado y el Ministerio de Hacienda, lo que redunda en un beneficio para la Administración. Según la cita de G.C., estima que la causa generadora del beneficio del artículo 63, es una motivación al funcionario que ha brindado por más de 20 años todo su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquiridos con el transcurso de los años para ponerlo al servicio del Estado, sin que exista una retribución económica de por medio o que dicho beneficio tenga un valor económico. La disposición refleja lo anterior y la superación de funciones, para llegar a una experiencia que sea la adecuada para las funciones que realiza el Ministerio, que, como es sabido, por todos, tiene un impacto a nivel nacional. Señala que tanto a nivel nacional e internacional, como público o privado, constituye una práctica el reconocimiento de la antigüedad por medios no salariales, y que, en nuestro medio, que presenta escasez de recursos, es tal vez el único mecanismo que no significa una erogación adicional con cargo al Presupuesto de la República. Extraña que se ataque un mecanismo que liga a los funcionarios con los objetivos del Ministerio, además de que existiendo regímenes salariales diferenciados y con mayores beneficios económicos que los existentes en la Administración Central, se presente una discusión por un beneficio no salarial de los trabajadores de este Ministerio. Para lograr mayor rendimiento y productividad de los trabajadores con los objetivos y fines del Ministerio, es que se estableció un mecanismo diferente al “económico”. En el caso de análisis, se debe tener claro que el costo de capacitar al nuevo personal y la pérdida de la experiencia de los trabajadores con mayor antigüedad, supera con creces el costo de oportunidad que representa conceder un beneficio como la licencia de antigüedad de 1 semana, 15, 22 días o 1 mes, según sea el caso. La licencia tiene un costo de oportunidad, no tiene un costo económico adicional, sino que lo única que implica es el descanso de un funcionario durante el plazo según corresponda, con lo que se logra mejorar su motivación y rendimiento a su regreso. Es una mera expectativa de derecho, pues puede ocurrir que el servidor no la solicite, y debido a que no es acumulativa, pierde el beneficio. Entonces, queda sujeto a la autorización del Departamento de Gestión del Potencial Humano y posterior valoración del jefe inmediato en cuanto a las fechas para el disfrute. No requiere de una reserva presupuestaria, como sí se requiere para el pago de las anualidades u otros pluses salariales. En conclusión, dicho beneficio no es como lo afirma la accionante, un doble incentivo salarial para la antigüedad. No se vulnera el principio de igualdad porque existen diferentes beneficios para motivar a los trabajadores, donde en el Sector Público existe una gran competencia por la captación de recurso humano profesionalizado; y para retenerlo, se usan instrumentos como incentivos salariales y otros beneficios como el que ahora se cuestiona. La Junta de Protección Social de San José ha incrementado el porcentaje de 1.94% a un 6% con el fin de retener al personal antiguo en una función tan específica como es la venta de lotería y cuyas utilidades están distribuidas en programas sociales. El Instituto Costarricense de Turismo cuenta no solo con un porcentaje de anualidad de un 5%, sino también el quinquenio, con lo cual pretenden motivar el arraigo de su personal para la realización de funciones tan importantes como es la promoción de la actividad turística de nuestro país. La Contraloría General de la República cuenta con un incentivo salarial con cargo al Presupuesto Nacional, como es el incentivo por Grado de Fiscalización Superior Constitucional (GRAF), según el cual se reconoce escalonadamente un porcentaje mínimo de un 15% hasta un 35% para los funcionarios de nivel profesional y sub-profesional, incentivo que sí es salarial y que, por ende, afecta al Presupuesto de la República. RECOPE tiene 2 conceptos salariales por antigüedad, como lo es el reconocimiento salarial del 5% por este concepto, además, un 1.94% por pasos que se refiere igualmente a la antigüedad. El Instituto de Fomento y Asesoría Municipal reconoce un 2% por antigüedad, un 3% por mérito y un 5% por concepto de quinquenio para sus trabajadores y el beneficio no salarial, de las jornadas diferenciadas por antigüedad del Banco de Costa Rica que, según el artículo 130 del Reglamento Autónomo de Trabajo del Banco de Costa Rica, establece una regulación especial para los servidores que ingresaron al Banco antes del 5 de mayo de 2004. El Ministerio de Justicia tiene las vacaciones profilácticas, un día para celebrar el trabajador penitenciario y un día para las celebraciones de Navidad. En el Poder Judicial, se otorga un porcentaje de un 10% denominado índice de competitividad salarial, que lo que busca es restaurar el poder adquisitivo a los salarios. Ha quedado demostrado que cada órgano o institución del Estado ha buscado cómo dar a sus servidores un régimen de incentivos económicos o beneficios no salariales, en resguardo de arraigar y motivar a sus funcionarios con la institución para la cual laboran. Señala que, según las sentencias 2001-10153 y 2002-04451, se requiere de un parámetro de comparación, el cual permite establecer que entre dos o más personas existe una situación idéntica, y que, por lo tanto, produce un trato discriminatorio desprovisto de toda justificación objetiva y razonable y; la razonabilidad de la diferenciación, con la que se estatuye el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad. La razonabilidad radica en el costo de oportunidad para la Administración a cambio de tener motivados a los funcionarios de más experiencia y lograr, de esta forma, su arraigo prestando sus servicios, no solo de superación laboral y experiencia desarrollada, sino también una identificación del funcionario con los objetivos de este Ministerio y para la efectiva prestación de los servicios y del cumplimiento de las complejas funciones que realiza el Ministerio, argumentos que superan enormemente el costo de tener que capacitar constantemente al nuevo personal, el aumento en la productividad y la mejora en el clima laboral. Solicita declarar sin lugar la acción.

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   El señor C.R.B.J., en su condición de ministro de la Presidencia contesta la audiencia concedida, manifestando que la anualidad es un reconocimiento del tiempo eficientemente laborado a la Administración Pública, con lo que se deja de lado que el aumento anual es en sí mismo un aumento de méritos, por eficiencia en el servicio durante un determinado lapso (un año), siendo que su objeto no es gratificar el solo transcurso del tiempo en la Institución, sino “incentivar al servidor eficiente”. Toda norma reglamentaria debe su origen en la ley emitida por el Poder Legislativo y debidamente sancionada por el Poder Ejecutivo, debe ser conforme con el ordenamiento jurídico y los principios constitucionales, asidero que, en el presente caso, no se encuentra en ninguna ley, ya que el beneficio a los servidores con treinta y cinco años o menos de servicio, de gozar de una licencia con goce de salario de un mes calendario, veintidós días naturales, quince días naturales y una semana no tiene respaldo en una norma legal válidamente emitida. Considera que la norma impugnada violenta el principio de legalidad, otorgando un doble incentivo a partir de un mismo supuesto, concediendo un privilegio, que, como lo señala el órgano contralor, es desmedido, irrazonable y desproporcionado, a favor de un grupo de servidores públicos; cabe aclarar que en la normativa que rige para la Presidencia de la República y el Ministerio de la Presidencia, no tiene una justificación objetiva que denote su validez y su ajuste a la Constitución y a las leyes de la República. De conformidad con la “Ley de Salarios de la Administración Pública”, los servidores públicos reciben el incentivo o plus por aumentos anuales por antigüedad, sin que esto constituya, después de cumplir con cierto número de anualidades, el otorgamiento de una licencia con goce de salario, de ahí la desigualdad que, a todas luces, se observa, y que impide que este Ministerio defienda la norma como legal, por ser contrario a lo dispuesto por los artículos 11 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 11 de la Constitución Política. La norma desproporcionada y violatoria del principio de igualdad otorga solo una expectativa de derecho, de tal forma que no se podría alegar para continuar disfrutando de un privilegio, no fundamentado en una ley vigente. Solicita acoger la acción presentada por la Contraloría General de la República, y conforme a los precedentes emitidos por la Sala Constitucional en acciones similares, contra el artículo 63 del Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Hacienda.

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   Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 162, 163 y164 del Boletín Judicial, de los días 24, 25 y 26 de agosto de 2011.

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   Por escrito recibido a las dieciséis horas cuarenta y siete minutos del doce de septiembre de 2011, el señor F.W.Q.B., Técnico de Ingresos del Ministerio de Hacienda, presenta solicitud para que se le admita como coadyuvante pasivo de la acción, con el fin de que se resuelva su improcedencia. Que ha presentado una solicitud de licencia ante la Dirección General de Tributación, Área de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda, lugar de trabajo y por haber disfrutado de dicha licencia en otras oportunidades, ya por razones de edad como por años de servicio, según lo dice el Reglamento en su numeral 63. Que obtuvo respuesta por oficio DAF-AL-968-2011. Agrega a las manifestaciones del ministro de Hacienda a.i. lo que significa la licencia para él como trabajador, que por la edad pertenece al grupo de 6.10%, sea 166 funcionarios, que luchan por irse pensionados, algunos no han podido por los ires y venires de las pensiones, el sistema de Pensiones de Hacienda, el ajetreo de atender público, representando los intereses del Estado, pero que va generando un desgaste en nuestra salud, nuestra psique, donde solo quedan estas pequeñas motivaciones, como la licencia por antigüedad que más que un incentivo salarial, es una oportunidad profiláctica para la salud mental. La norma se ve desde el ángulo meramente económico, ajustado a las argumentaciones doctrinales y positivistas de la interpretación jurídica para promover la eliminación de algunas normas que benefician a los trabajadores, pero son secas en equidad, aunque se preconicen con asomo de igualdad, razonabilidad, proporcionalidad. No existe un estudio de lo que hacen los llamados 166 funcionarios que conforman el 6.10%, sin menoscabo de los otros grupos, el tipo de labor, el desgaste sufrido, condiciones de trabajo, y cuál es el trato ergonómico que nos provee el Ministerio de Hacienda. En su labor atiende público, da información, formularios para inscripción, legalización de libros legales, entrega estados de cuenta, distribuye machotes para extender el factor de retención sobre las ventas del semestre, recibe declaraciones informativas D-151 y, se les informa sobre multas adquiridas; declaraciones de renta D 101 no presentadas con sus respectivas multas, asesoría general, a través de ventanillas alternando con otros compañeros, en esta labor ha estado los últimos diez años. Anteriormente laboró en el Registro Nacional, en traspaso e inscripción de propiedad y vehículos, registro de valores e impuesto territorial, recolector de cajas de peajes –Autopista General Cañas, peligrando la vida así como la respiración. De manera que la llamada licencia cumple una labor de salud y también económica, pero con la naturaleza de no ser salarial, que se gana al cumplir los veinte años de labor y de manera escalonada, muy diferente a las llamadas anualidades, las anualidades y la licencia cumplen diferentes fines. Señala que empezó a laborar para el Ministerio de Hacienda como B. de Colegio, luego estudió Estudios Generales, obtuvo el título como Asistente Administrativo en la C.C., L. en Administración de Negocios, Universidad Fidelitas, todo sin recibir del patrono licencia de estudio ni permiso, pero, al final, todo ese esfuerzo se vuelca a favor de la Administración. La licencia reconoce el mérito por una labor continuada en cuanto al salario que se les da, pero más de todo obedece a razones de salud y de protección a la integridad psicológica con apego a los artículos 21 y 50 constitucionales, pues, para nadie es un secreto que, conforme pasan los años, el cansancio va marcando la existencia, dejando su huella indeleble.

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   Por escrito recibido el 14 de septiembre de 2011, la señora M. de los Ángeles S.M., en su condición personal y de Secretaria General del Sindicato de Empleados del Ministerio de Hacienda (SINDHAC), solicita coadyuvar pasivamente en la acción. Sostiene que no existen motivos para reclamar el quebrantamiento al principio de igualdad, porque no se trata de un doble incentivo según el fundamento que le da origen. El “aumento anual” se trata de un porcentaje que se le paga al trabajador por cada año de servicio, se paga mensualmente y se reconoce a los trabajadores, luego de cumplir el primer año de servicio, el trabajador debe obtener una calificación mínima en su evaluación de la labor anual, si no se obtiene es mínimo, no recibe la anualidad. Es acumulativo, en el sentido de que año a año se incrementa, y se da automáticamente en el sentido de que el trabajador no tiene que solicitarlo, sino que al “cumplir” años de haber iniciado su labor, automáticamente se le reconoce al trabajador ese pago. La “licencia por antigüedad” no se reconoce por cada año de servicio, no se paga suma alguna ni se incrementa el salario, se reconoce la primera licencia luego de veinte años de laborar, no requiere calificación específica, no se acumula, de manera que el trabajador no puede reservarse la de un año para disfrutarla “acumuladamente” en un momento posterior. Luego de 20 años se incrementa la cantidad de días de licencia cada quinquenio, hasta completar un máximo de un mes de licencia. No es automático su disfrute, pues si no la solicita no la recibe y la pierde si pasa un año. Es un incentivo por su labor con el Estado, y detalla en un cuadro comparativo para concluir que no es cierto que sea un doble pago, y que no es cierto que parta de un mismo supuesto su hecho generador. Que la Contraloría General de la República tiene un beneficio que solo reciben algunos de sus trabajadores, y que dicho sea de paso es muy cuantioso, y es el llamado Grado de Fiscalización Superior, recibido por los profesionales por la labor de fiscalización (que es la razón de la existencia de la Contraloría), oscila entre un 15 y 35% del salario base y se paga mensualmente, esto es con el salario. La igualdad de derechos no se logra eliminando derechos, sino estandarizándolos, o hacerlos extensivos a los demás trabajadores. El argumento de la Contraloría debe ser considerado con mucho cuidado, cuando trata de lesionar derechos de otros trabajadores del Sector Público ostentando derechos muy particulares y que elevan fuertemente su ingreso mensual. El pago por fiscalización no se cancela a otros trabajadores del Estado que ejercen esa función, como en el propio Ministerio de Hacienda, como órgano rector de la materia tributaria. El fin de los beneficios es incentivar la voluntad del trabajador para que haga un buen servicio del Estado, y se trata de premiar la buena labor y la fidelidad en la continuidad de esfuerzo, no constituyen las vacaciones o la licencia en cuestión un doble pago de la anualidad. Por otra parte, no es cierto que el artículo 63 impugnado trasgreda los principios de legalidad y gestión financiera, cuando el otorgamiento de beneficios laborales está permitido, y de hecho no puede negarse lo anterior, so pena de que en la administración se lesionen los salarios de una buena cantidad de trabajadores que tienen beneficios otorgados a través de disposiciones administrativas, de allí que se parte del error cuando se considera que los derechos de los trabajadores que no consten en leyes violentan el principio de legalidad, no son atendibles. Considera que el recurso humano es el más valioso que tiene la Administración, pues es el recurso que produce los bienes y servicios que hay que dirigirle a los usuarios y, por tanto, hay que cuidarlo de la mejor manera, ahora, a diferencia de las máquinas, a las cuales se les da mantenimiento, a las personas se les da beneficios. Niega igualmente infracción a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. El Estado, íntegramente recibe beneficios de la buena labor de los trabajadores del Ministerio de Hacienda, el cual no solo es el rector de la Hacienda Pública, sino que es el que genera la recolección de los tributos con lo que se nutre todo el Estado, de modo que más razonable que tener bien atendidos a los trabajadores del Ministerio de Hacienda, y tenerlos satisfechos, comprometidos, identificados con la institución y, por ende, dispuestos siempre a brindar su servicio, de manera que es razonable otorgar beneficios a los trabajadores para que se logre ese objetivo. Ahora, en cuanto a la proporcionalidad, debemos aceptar que ciertamente no hay proporcionalidad entre el servicio que los trabajadores de Hacienda dan y el beneficio que pretende eliminarse, puesto que debería ser de mayor impacto en el trabajador, y solo nótese que para el trabajador se le otorguen los primeros 8 días de licencia, requiere no solo estar nombrado y haber laborado 20 años, sin importar si es profesional, o técnico, y no como ocurre en otros beneficios como el de la Contraloría. No lesiona el uso eficiente de fondos y la prevalencia del interés público porque el otorgamiento de beneficios, en lugar de ir contra los fondos públicos y el interés público, lo beneficia y fortalece, pues la labor de los trabajadores y funcionarios será de mejor calidad y, por supuesto, acorde con la Constitución. La licencia se dirige a la persona que se acerca a la tercera edad, para que pueda recuperar las fuerzas que requiere para el control, cobro, recolección de los impuestos, control de las importaciones, de las exportaciones, de las aduanas, en fin para poder realizar las labores encomendadas a este ministerio, y que son sumamente pesadas.

10. -

    Por escrito recibido a las once horas cuarenta y seis minutos del catorce de septiembre de 2011, el señor A.V.B., en su condición de secretario general de la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados, y J.M.G.S., en su condición de presidente de la Junta Directiva de la Seccional de ANEP en el Ministerio de Hacienda, señalan que la Contraloría General de la República estima que la licencia es un plus salarial que remunera la antigüedad en el empleo de las personas que trabajan en el Ministerio de Hacienda, lo cual es un evidente error, ya que confunde la diferente naturaleza jurídica de estos dos institutos laborales. Ciertamente la “anualidad” es un componente salarial y cita la doctrina que reconoce que normalmente su cálculo sobre el salario base en razón de porcentajes por trienio o quinquenios cumplidos. Al contrario, el derecho a un licencia con goce de salario por un período predeterminado, no existe un plus o complemento salarial, sino el derecho a no trabajar por un período de tiempo, el cual se calcula conforme a la antigüedad de la persona trabajadora. El único elemento en común que posee la licencia con relación a las anualidades es que se toma como parámetro de cálculo la cantidad de años laborados. El hecho de que se utilice la antigüedad como parámetro para su cálculo no implica que se traten ambos de un pago de la antigüedad. Otros institutos que la toman en consideración también son el auxilio de cesantía, el preaviso, las pensiones y jubilaciones, las vacaciones en buena parte del sector público, etc. La denominada “licencia con goce de salario” establecida en el reglamento impugnado, aun cuando se le haya denominado tal, es básicamente un período de descanso anual remunerado. En ese sentido, coincide con la definición y la naturaleza jurídica de las vacaciones. El convenio 101 sobre las vacaciones pagadas de la OIT, ratificado por ley 6763, establece, en su artículo 5 inciso b) que la reglamentación sobre vacaciones debe establecer “un aumento de la duración de las vacaciones pagadas a medida que aumente la duración del servicio”. Luego de establecer la distribución de los períodos de licencia en relación con los años laborados, señala que no existe una doble remuneración por antigüedad, al establecer la progresividad de las licencias anuales remuneradas (vacaciones) en atención a la antigüedad de la persona trabajadora. Existen disposiciones que facultan al Ministerio de Hacienda para establecer este tipo de regulación, así los artículos 59 y 74 de la Constitución Política, en cuanto se establece un mínimo de vacaciones, y además se establece que esas regulaciones mínimas pueden ser desarrolladas progresivamente. Señala diversos instrumentos internacionales, como lo ha indicado la Sala Constitucional en la sentencia No. 2009-10553. El criterio establecido en la OIT tiene una razón fundamental, recogida por la Sala Constitucional, al señalar que el tope de 30 anualidades era inconstitucional, y que precisamente tiene que ver con la profundización de la protección y de los beneficios sociales y laborales que las personas adultas mayores deben tener (sentencia No. 2008-015460). Los derechos económicos, sociales y culturales implican una obligación del Estado en términos de hacerlos cada vez más graduales y progresivos, lo que es particularmente importante para las personas con una larga vida laboral, quienes no solo requieren mayores períodos de descanso, sino que requieren un tratamiento diferenciado en atención y/o preparación en atención a su edad. Por ello, se empieza a aplicar cuando la persona cumple los veinte años y llega a su máximo de 35 años de servicio, y por lo tanto se acerca a su jubilación. La gradualidad atiende, entonces, a las mayores necesidades de descanso y al necesario tratamiento diferenciado para las personas conforme se acercan al final de su vida laboral. En cumplimiento de las disposiciones constitucionales y de los tratados internacionales, el Poder Ejecutivo ejercitó su competencia expresa regulada en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, y reglamentó esa legislación por medio del decreto aquí impugnado. Las disposiciones alcanzan un desarrollo diferenciado para diferentes sectores poblacionales, sin que por ello la distinta regulación implique una violación al principio de no discriminación. Que es absolutamente lícito y no discriminatorio que por diversos instrumentos (contrato individual, convenciones colectivas, reglamentos internos de trabajo o autónomos de servicio, laudos arbitrales, arreglos conciliatorios, etc.) se aumente el mínimo legal establecido de dos semanas, y otros casos específicos. En el caso del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, implica una tabla de vacaciones variable que inicia con un mínimo de 15 días hábiles y alcanza el mes, pero cuya gradualidad tiene un tope de 10 años de servicio, similar al tope de 30 anualidades declarada inconstitucional por el voto de la Sala Constitucional No. 2008-15460. El régimen es profundizado en el Poder Judicial donde una tabla gradual de la antigüedad en el empleo otorga 25 días hábiles a partir del vigésimo año de servicio (art. 39 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). El mismo Estatuto de Servicio Civil, en el artículo 176, establece un régimen de vacaciones para personas empleadas públicas del Gobierno Central de aproximadamente tres meses y dos semanas, distribuidos en tres meses entre curso lectivo y dos semanas en el mes de julio. La diversidad de regímenes vacacionales se complementa con las denominadas vacaciones profilácticas, por ejemplo en la Caja Costarricense de Seguro Social, o para el personal del Gobierno Central que labora en los CEN-CINAI del Ministerio de Salud que tienen derecho a ocho días adicionales de vacaciones al año (Decreto No. 35601-S). Sin que implique un tratamiento discriminatorio existen diversos regímenes vacacionales para diversos grupos poblacionales.

11. -

    Por escrito recibido a las quince horas nueve minutos del catorce de septiembre de 2011, el señor S.V.M., en su condición de secretario general del Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Hacienda y del Sistema Aduanero Nacional, solicita se le tenga como coadyuvante pasivo de la acción en su calidad de representante sindical y en su condición personal. Que lo regulado por la norma cuestionada no representa un incentivo económico para los funcionarios del Ministerio de Hacienda que se ven beneficiados con su aplicación. Por el contrario, se trata de un incentivo no salarial, y derivado del cumplimiento de funciones y permanencia en condición de servidor público por un lapso amplio, por no decir amplísimo. No se ha demostrado, como le corresponde a la gestionante, que el Estado, en su calidad de patrono, incurra en un gasto adicional al salario ya fijado para el funcionario que se vea beneficiado con la aplicación de la norma impugnada y, por el contrario, lo que sí ha quedado plenamente demostrado, es que el Estado, en tal condición de patrono, no le cancela al trabajador una suma extraordinaria de salario durante el goce del beneficio referido. De esta manera no tiene el carácter económico como se pretende, no implica la cancelación dineraria adicional al salario que percibe cada funcionario en virtud de la relación laboral que lo liga al Estado y, en consecuencia, la vigencia de la norma impugnada no implica la violación al principio de legalidad. En concordancia con lo anterior, no se violenta el principio de gestión financiera de fondos públicos, al menos en los términos que se exponen en el libelo de la demanda, dado que no hay un pago adicional para los funcionarios que se ven beneficiados con el numeral 63 en cuestión. En cuanto a los principios de proporcionalidad y razonabilidad de la norma impugnada, no se ven afectados por la disposición. Las tendencias modernas de la administración de recursos humanos llevan a los patronos a premiar, de forma no dineraria, la lealtad y permanencia de los trabajadores en sus puestos de trabajo. Lo que se busca es que los trabajadores no deserten sus puestos, lo que implica la pérdida no solo de la experiencia de esos trabajadores del conocimiento del quehacer en los centros productivos, sino además la necesidad para los patronos de invertir nuevamente en capacitación para los nuevos trabajadores que asumen los puestos, lo que se traduce en recursos económicos. Lo interesante es que se otorga inicialmente a partir de los veinte años de trabajo para el Estado patrono de los funcionarios de ese Ministerio; es decir, no es cierta la afirmación que la norma otorga un beneficio irracional y desproporcionado, en virtud de que no se otorga a los funcionarios del Ministerio de Hacienda en virtud de su condición de funcionarios per se, sino que requiere de la demostración por parte de dichos funcionarios de haber realizado labores al menos por un lapso de veinte años, lo que elimina la supuesta irracionalidad achacada a la norma; adicionalmente el beneficio, a partir de la simple lectura de la norma cuestionada, resulta ser gradual. Esto deslegitima el reclamo de la recurrente, en el sentido de que la norma otorga un beneficio desproporcionado. La licencia máxima se otorga a quienes han laborado por treinta y cinco años para el Estado, prácticamente toda la vida laboral de los funcionarios y, en el caso que ahora nos ocupa, el beneficio cuestionado no se otorga ni siquiera al cuarenta por ciento de los trabajadores actuales del Ministerio de Hacienda. Las licencias no son extrañas a la Administración Pública, así las vacaciones profilácticas en la Caja Costarricense de Seguro Social en labores hospitalarias; en las labores de la Medicatura Forense; e igualmente se brinda dicho beneficio a los funcionarios carcelarios de la Dirección General de Adaptación Social. Se ha hiper dimensionado el reclamo de la recurrente, sino que, y sobre todo, su reclamo no tiene el sustento jurídico ni fáctico que reclama, por lo que deberá ser desestimado en esta sede.

12. -

    Por resolución de las ocho horas treinta y cuatro minutos del trece de octubre del dos mil once, la Presidencia de esta Sala aceptó como coadyuvantes de la acción a los gestionantes F.W. Q.B., el presidente de la Seccional ANEP – Ministerio de Hacienda, S.V.M. en su condición de Funcionario del Ministerio de Hacienda, la secretaría general del Sindicato de Empleado del Ministerio de Hacienda, y el secretario general de la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados. Lo anterior con las advertencias propias del alcance de la sentencia relacionado con la figura de la coadyuvancia, en cuanto no resultarán directamente perjudicados o beneficiados.

13. -

    La Contraloría General de la República presenta escrito en la que se refiere a los informes y coadyuvancias presentadas en la acción de inconstitucionalidad.

14. -

    Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

15. -

    En los procedimientos se han cumplidolas prescripciones de ley.

    R.M.C.V.; y,

    Considerando:

    I.-

    Sobre la admisibilidad. La legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad la deriva la contralora General de la República del párrafo 3° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El numeral establece el presupuesto de legitimación para determinados funcionarios, los que, por su posicionamiento estratégico dentro de todo el conglomerado público institucional, pueda coadyuvar al mantenimiento de la regularidad constitucional de las normas, razón por la cual quedan eximidos de presentar un asunto previo para acudir a la jurisdicción constitucional. Sin embargo, como efectivamente lo señala la Procuraduría General de la República, la jurisprudencia de la Sala ha sido conteste en que las instituciones señaladas por la Ley de la Jurisdicción Constitucional (además de la accionante, el procurador General de la República, fiscal General de la República y el defensor de los Habitantes) deben perseguir fines compatibles con su respectiva organización para interponer acciones de inconstitucionalidad, es decir, actuar dentro del ámbito legítimo de sus competencias. En este sentido, la contralora General de la República interpone la acción de inconstitucionalidad como un medio para controlar, fiscalizar y proteger la Hacienda Pública. En este sentido, la Sala estima que la acción esadmisible y procede dictar la sentencia de fondo.

    II.-

    Objeto de la impugnación. La disposición que se impugna es la siguiente:

    Artículo 63 .— Los servidores (as) que cuenten con treinta y cinco años de servicios o más para el Estado, podrán disfrutar anualmente, de una licencia con goce de salario de un mes calendario; si cuentan con treinta años, la licencia será de veintidós días naturales; cumplidos los veinticinco años, la licencia será de quince días naturales y después de los veinte, disfrutará de una semana de licencia con goce de salario. La comunicación deberá presentarse ante el *Departamento de Gestión del Potencial Humano con ocho días de anticipación al disfrute de la licencia respectiva. (Modificada su denominación por el inciso 1 del artículo 11 del decreto ejecutivo N° 33208 del 1 de junio del 2006)

    En la acción de inconstitucionalidad se acusa que la norma viola el principio de igualdad, el principio de legalidad y los principios de razonabilidad y proporcionalidad. El argumento fundamental de la contralora General de la República, radica en que la Ley de Salarios de la Administración Pública cuenta con un beneficio otorgado al funcionario por antigüedad, lo que hace improcedente el beneficio de la licencia con goce de salario.

    III.-

    Sobre el fondo.

    A.-

    Sobre la relación de empleo público.- Desde el dictado de la sentencia No. 1992-01696, esta Sala Constitucional ha sostenido, en múltiples ocasiones, que la relación de empleo público es una relación de derecho público o estatutaria, que tiene limitaciones inherentes en cuanto a la aplicación del derecho laboral común, de manera que no todas las liberalidades del patrono son posibles. De igual manera, la Constitución Política de 1949 marca el momento a partir del cual el régimen laboral público toma vigor en el ordenamiento jurídico, lo que conlleva un fuerte sometimiento a los artículos 11, 191 y 192 de la Constitución Política. Con anterioridad a 1949 la Constitución Política nada establecía respecto de la relación laboral entre el Estado y los servidores públicos. Por su parte, por resolución No. 2000-4453 la Sala establece con mayor claridad las limitaciones a la negociación colectiva entre los funcionarios que ejercen la gestión pública de aquellos que no, y la posibilidad de éstos de tener acceso a estos medios de negociación colectiva. En este sentido, el Estado y el funcionario público se encuentra bajo una relación de sujeción especial, que sitúa al funcionario público en su relación laboral en una situación muy distinta al trabajador en una relación laboral común y, a su vez, la relación estatutaria tiene especiales alcances para la Administración Pública. En una relación estatutaria, el Estado tiene una relación preeminente sobre el funcionario público, que les vinculan durante toda la relación laboral pública y, a su vez, ésta queda regida por un ordenamiento jurídico público. Ahora bien, no obstante lo anterior, el meollo del reclamo de la contralora General de la República radica en la ausencia de una norma legal que autorice la actuación del Ministerio de Hacienda, es decir, el fundamento legal del artículo 63 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda, Decreto Ejecutivo 25271 de 14 de junio de 1996, no solo analizado desde un punto de vista fáctico en la necesidad de otorgar un descanso a los empleados de carrera y de los de mayor edad, sino que también que sea compatible con el derecho de la Constitución Política. Para lo anterior, es importante tomar en consideración lo resuelto por la Sala en la sentencia No.2006-17746. En este sentido, se indica que:

    “A partir de los anteriores precedentes, así como de la lectura del numeral 191 constitucional, es claro que la regla ineludible consiste precisamente en que los funcionarios públicos (en particular quienes además realicen “gestión pública”) deben estar regidos por una relación laboral estatutaria, es decir, por normas impuestas por la Administración en su calidad de empleador, en atención a la eficiente y eficaz prestación de los servicios públicos que cada instancia administrativa esté llamada a ofrecer. Aún cuando el constituyente haya pensado en un sistema estatutario único, lo cierto es que la redacción finalmente dada al artículo 191, así como el proceso de profunda descentralización que experimentó el Estado costarricense a partir de mil novecientos cuarenta y nueve, hace que en nuestros días resulte válida la existencia de diversas relaciones estatutarias en la Administración, en atención a la independencia funcional y autonomía administrativa que el ordenamiento asegura a varias instituciones públicas. Lo que no resulta legítimo –según se dijo- es que las relaciones entre cada Administración-patrono y sus funcionarios se rijan por reglas concertadas (contractuales) entre ambas partes, como válidamente ocurre en las relaciones de empleo privado. De lo anterior se desprende que si bien la Sala declaró inconstitucionales las normas del Código de Trabajo que permitían en el sector público el uso del arbitraje como mecanismo de solución de los conflictos en el orden laboral, así como el uso de la negociación colectiva para el establecimiento de las condiciones de trabajo, ello no impide que los extremos una vez negociados o arbitrados pudieran luego ser acordados unilateralmente por las Administraciones Públicas en sus reglamentos de servicio o estatutos de trabajo. Lo que la S. declaró inconstitucional fue el procedimiento de creación de cláusulas contractuales y de solución de conflictos económicos y sociales, no así los beneficios y condiciones particulares de trabajo que cada uno de los órganos y entes públicos dotados de independencia funcional o autonomía administrativa pudiera acordar en forma unilateral para sus trabajadores. Por lo tanto, que el Instituto Costarricense de Electricidad haya incluido en su Estatuto de Personal reglas similares o incluso idénticas a las provenientes de laudos arbitrales dictados antes de mil novecientos noventa y dos, no es contrario al Derecho de la Constitución. Debe entenderse en todo caso que o hizo haciendo uso de su potestad reglamentaria y no propiamente en acatamiento del laudo, ya que estas decisiones dejaron de regir desde el momento de su anulación, aun cuando se conservaran los derechos adquiridos de buena fe. Así las cosas, para determinar si las reglas de un Estatuto de Personal como el ahora impugnado son válidas, debe la Sala proceder al análisis particularizado de cada una, sin que proceda una anulación genérica, como la que proponen los actores. Para ello, es importante tomar en consideración lo estipulado por la Sala en las sentencias números 2000-07730, de las catorce horas cuarenta y siete minutos del treinta de agosto de dos mil y 2001-12953, de las dieciséis horas con veintiocho minutos del dieciocho de diciembre de dos mil uno, mediante las cuales anuló varias cláusulas de la Convención Colectiva de Trabajo de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. y el Reglamento de Beneficios no Salariales para los Funcionarios de RECOPE que participan de la Gestión Pública de la Empresa. En efecto, el parámetro empleado por la Sala para valorar la legitimidad de las disposiciones cuestionadas en aquella ocasión fue básicamente el principio de razonabilidad. Al ser posible la emisión de reglas estatutarias a las diferentes administraciones públicas que gozan de autonomía o independencia funcional, es ilusorio aplicar en forma plana a estas normas un simple juicio de igualdad en relación con la situación de otros funcionarios amparados por regímenes estatutarios diversos. No obstante, la aprobación de beneficios injustificados para los trabajadores de una institución pública (autónoma, semiatónoma, empresa pública, etc.) financiados con fondos de todos los costarricense sí resulta contrario al Derecho de la Constitución. De ahí que lo procedente ahora seaverificar la validez de las diversas normas objeto de esta acción.”

    No obstante lo sostenido anteriormente, en cuanto se reconoce que cada Administración Pública puede acordar beneficios y condiciones particulares de los trabajadores en forma unilateral, la Sala debe profundizar en las razones en que dichos beneficios deben estar al menos autorizados en el bloque de legalidad y de constitucionalidad, es decir, deben tener un fundamento legítimo (ajustado a la ley) o acordado en forma proporcionada a los fines que se persigue con el servicio público que se presta. Lo anterior es distinto a los mecanismos utilizados por las diferentes Administraciones Públicas, al incorporar en sus reglamentos de servicios o estatutos de personal, normas que venían incluidas de procesos de negociación colectiva (concretamente el arbitraje), o de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico social, que fueron objetos de reglas concertadas, las cuales desde la sentencia 1992-1696 no son posibles a las Administraciones Públicas, salvo que exista una disposición legal que así lo permita. Ciertamente existen algunos derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas que nacieron con ocasión de esos procedimientos de creación de cláusulas contractuales y de solución de conflictos económicos y sociales, dejando subsistentes los beneficios y condiciones a los trabajadores cubiertos por éstas, sin embargo, ni el informe del ministro a.í. de Trabajo y Seguridad Social, ni las organizaciones sindicales señalan que la normativa es producto de algún proceso de negociación colectiva, por el contrario, es un acto de liberalidad de la Administración Pública.

    Ahora bien, una vez determinado que las relación de servicio entre la Administración Pública y sus servidores públicos es estatutaria, no puede prescindirse del impacto que conlleva los beneficios acordados unilateralmente sobre los recursos públicos, muchas veces acordados por sectores y aisladamente, si no es aprobado por medio de una norma legal. Es claro para la Sala que muchas medidas administrativas tienen efectos sobre las finanzas públicas, especialmente cuando éstas conceden beneficios, lo que se constituyen en un medio para eludir un principio fundamental del derecho público: el principio de reserva de ley. En este sentido, ciertas obligaciones sobre el Erario Público no solo deben ser valoradas desde un ángulo administrativo, sino de política económica de Estado, en el tanto que existe una carga sobre los recursos públicos, y en donde el legislador tiene una función toral. En este sentido, es importante señalar que sobre este tema, la Sala modifica su criterio lo que tiene una consecuencia sobre los precedentes citados supra, es decir, las Administraciones Públicas tienen limitaciones para otorgar ciertos beneficios salariales que no encuentran apoyo en la normativa legal.

    B- Sobre el principio de reserva de ley.-

    No hay duda que por el principio de legalidad de la Administración Pública solo puede hacer aquello que esté previamente autorizado en una norma de esa naturaleza, en consecuencia puede acordar y regular lo que le permita una disposición legal. De igual manera, existen determinadas materias en las que solo el legislador puede regular apropiadamente, dado que se trata de una norma formal y material que cumple con los requisitos de su formación, de conformidad con el principio democrático y, en consecuencia, no puede el Poder Ejecutivo regularlos autónomamente. En términos de lo sostenido con anterioridad por esta S., en su sentencia No. 1992-03550, indicó que:

    “En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer […]”

    Por esta razón, el régimen de los derechos fundamentales queda reservado a la ley. Si bien, la Ley General de la Administración Pública autoriza y desarrolla la potestad reglamentaria, es lo cierto que, cuando se conceden beneficios laborales, que se reducen a una licencia a favor de los funcionarios para recibir un salario sin trabajar, efectivamente contrae los principios y derechos constitucionales, así como legales, pues invierte la jerarquía normativa. El otro tema es que el Estatuto de Servicio Civil regula las vacaciones de los funcionarios públicos sometidos al régimen de servicio civil, sin embargo a juicio de este Tribunal no puede venir una norma reglamentaria a ampliar un derecho regulado en la Ley, utilizando otra institución jurídica que finalmente concede beneficios similares. En este sentido, no podría una norma de menor rango modificar los preceptos legales que establecen una forma ordenada de administrar y ejecutar los recursos públicos, mucho menos si incide en el principio que emana del artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política que impone al P. y Ministro de Gobierno, disponer la inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes. De ahí que es aceptado que las Administraciones Públicas se encuentran controladas por el principio de legalidad, lo que también sucede con mayor rigor con el principio de la legalidad financiera, dado que están de por medio fondos públicos. Este principio de legalidad se manifiesta en el manejo, la administración, el destino y custodia de los recursos públicos, por lo que el legislador, mediante la Ley No. 8131 de 18 de septiembre de 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, señala, en el artículo 5, los diferentes principios, entre ellos el principio de gestión financiera. La norma la define de la siguiente manera:

    Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios:

    a)…

    b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.

    c)

    g)…

    En este sentido, el legislador insertó en el ordenamiento jurídico y desarrolló, dentro de la Administración Pública, el principio de legalidad financiera totalmente consecuente con el artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política, eliminando un uso no autorizado de los recursos públicos con la mera discrecionalidad de la Administración Pública mediante un Reglamento Autónomo o acto de Derecho público no autorizado expresamente por ley. Precisamente el legislador despejó toda duda de los alcances del principio al señalar radicalmente el sometimiento pleno en la ley. De igual forma, mediante el artículo 107, al referirse al principio de legalidad, señala que:

    Los actos y contratos administrativos dictados en materia de administración financiera, deberán conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes. Se presume la legalidad de los actos y las operaciones de órganos y entes públicos sujetos a la presente ley, pero se admitirá prueba en contrario.

    En consecuencia, se deberá conformar sustancialmente con el ordenamiento jurídico, de manera que no existe una discrecionalidad total de la Administración Pública para crear fuentes de gastos, sino, por el contrario, debe mediar una autorización legal. Es igualmente importante señalar que las obligaciones económicas de la Hacienda Pública se pueden originar en la Ley, de igual manera, pueden originarse en las resoluciones jurisdiccionales (artículos 122 y 153 de la Constitución Política), y en los contratos y actos administrativos cuando media alguna forma de obligaciones basadas en determinadas manifestaciones de la voluntad del Estado. Sin embargo, es importante aclarar que esas manifestaciones no pueden ser entendidas desde un punto de vista civil o laboral privado, no solo por lo que se indicó supra, sino, por el contrario, dado que se refiere a formas contractuales cuyo origen precisamente se encuentra en la ley o que la ley señala los mecanismos para generar estas obligaciones económicas. En lo que interesa, al no ser un derecho puramente basado en la voluntad canalizada por el Administración mediante sus procedimientos de contratación, sino por medio de un beneficio acordado unilateralmente para un sector de la Administración Pública Central (Ministerio de Hacienda), debe ser la Ley la que precisamente establezca de qué manera se pueden disponer los recursos financieros del Estado, lo que no ocurre en el caso que nos ocupa. Es evidente que la licencia tiene un efecto inevitable sobre fondos públicos del Estado; se trata de una consecuencia lógica dentro de las prestaciones del servicio público, toda vez que se cancela un salario o parte de él a un funcionario público que no está presentado el servicio, con lo que si no se autorizase la sustitución afecta aquel servicio público, pues se debe garantizar los principios de continuidad, eficiencia, adaptación a todo cambio en el régimen legal o necesidad social y la igualdad de trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios (artículo 4 de la Ley de la Administración Pública). A juicio de la Sala, son claros los efectos de la norma impugnada, en cuanto hay una utilización de recursos del Estado sin una norma legal habilitante. De ahí que al implicar una erogación o un gasto público, el beneficio laboral debe estar establecido en una ley o al menos autorizado mediante una ley, con los parámetros claramente establecidos por el legislador. El Ministerio de Hacienda alega que no debe hacer reserva presupuestaria y que los permisos que se otorgan se destinan a un porcentaje de sus funcionarios. Pero, en este sentido, mal se haría si se permiten licencias con goce de sueldo a determinados funcionarios, para que éstos no laboren y ello afecte la gestión administrativa, lo que desvirtúa de toda forma la prestación de servicios del Estado en favor del administrado. De esta manera, para que las Administraciones Públicas puedan conceder beneficios que conlleven erogaciones a cargo del Erario Público, ello debe estar autorizado por el legislador, máxime si debe hacerse sin afectar el servicio público de que se trate y de conformidad con los parámetros que está obligado a establecer para no afectar dicho servicio público. Además, se alega que la licencia con goce de sueldo es un beneficio o incentivo de carácter no económico, lo que lo diferencia de la anualidad establecida en la Ley de Salarios, pero es claro que se paga salario a la persona para no hacer su trabajo y adicionalmente el Estado debe proveer el nombramiento de otro funcionario en lugar de la persona a la que se le concede la licencia para que realice las labores durante el tiempo en que la disfruta, y conforme lo indicado supra, sólo puede ser autorizado por una ley.

    C.-

    Sobre la violación a la igualdad, principio de razonabilidad y proporcionalidad. Con fundamento en el principio de libertad de configuración el legislador tiene amplias facultades para regular la conducta de los administrados y de sus servidores públicos, de manera que puede establecer reglas jurídicas iguales a quienes están en iguales condiciones, e incluso establecer diferentes categorías o grupos entre las personas que se encuentran en diferentes condiciones, o si persigue objetivos fundados en los tratados internacionales de derechos humanos o en la Constitución Política. Únicamente la desigualdad que esté desprovista de una justificación objetiva y razonable violenta la Constitución Política. Conforme se indicó arriba, corresponde al legislador establecer las medidas de diferenciación, analizar su justificación y promulgación, o establecer mediante una ley la autorización para que el Poder Ejecutivo pueda regular determinadas materias, si ello conlleva gastos sobre el Erario Público. No se ha demostrado que efectivamente el artículo 63 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda encuentre su fundamento en una norma legal expresa o que autoriza su existencia, dado que, a juicio de este Tribunal, tiene efectos sobre los recursos financieros del Estado. En los sendos escritos de las personas y asociaciones sindicales apersonadas al expediente como coadyuvantes pasivos, se ha alegado, entre otras cosas, a favor de la constitucionalidad de la norma impugnada con fundamento en el Convenio de la OIT 101, sin embargo, en cuanto a lo primero dicha normativa aplica a los trabajadores agrícolas, y no a quienes ejercen otras funciones dentro del Estado, no relacionadas con esa materia. Otras razones indicadas relacionan el derecho de los funcionarios de prolongada carrera pública con el establecimiento de períodos de descanso mayores compensando su desgaste, la regularidad laboral con los años de servicio y de lealtad a los fines institucionales que tenga el trabajador, sin embargo, como se indicó arriba, opera ante la ausencia de una norma legal que autorice dichas medidas para el recurso humano, sin derivarse de la ley las implicaciones en el manejo de los recursos del Estado. De conformidad con el principio de gestión financiera, el asunto debe ser conocido por la Asamblea Legislativa, ratificado también al constatarse la violación a la Constitución Política en el artículo 140 inciso 7), de modo que sería el legislador el que debe considerar si la licencia no solo es idónea para obtener mayor eficiencia en la Administración Pública, como para determinar su razonabilidad técnica, jurídica e idoneidad para mantener el compromiso del funcionario público con su labor y la del Estado. De ahí que, lo anterior lleva al Tribunal a considerar que existe una incongruencia con la razonabilidad de las normas. En la sentencia No. 1999-05236 la Salaestableció los siguientes componentes de la razonabilidad:

    “…este Tribunal estima prudente hacer referencia a lo que se considera es la ‘razonabilidad de la ley como parámetro de constitucionalidad’. Conviene recordar, en primer término, que la ‘razonabilidad de la ley’ nació como parte del ‘debido proceso sustantivo’ (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial ‘debido proceso’ se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del ‘debido proceso’ como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada ‘razonabilidad técnica’ dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de ‘razonabilidad técnica’ hay que analizar la ‘razonabilidad jurídica’. Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las sentencias números 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la ‘razonabilidad ‘ al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ‘...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea ‘exigible’ al individuo..."

    (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). En el sentido del criterio anteriormente expuesto, esta S. ha venido aplicando la institución en su jurisprudencia. (Lo que está en negritas no corresponde al original).”

    Ahora bien, la Sala ha establecido en lasentencia No. 2006-06347, que:

    “Un beneficio se convierte en privilegio cuando no encuentra una justificación que razonablemente lo ampare. El principio de igualdad jurídica determina un tratamiento jurídico igual para quienes se encuentran en igualdad de situación y un tratamiento desigual para quienes se encuentren en situaciones diferentes. La diferencia de situación puede ser real, o bien, determinada por la ley, en cuyo caso tal determinación está sujeta al principio de razonabilidad para ser válida: la diferencia debe ser razonable. Caso contrario, se incurre en una discriminación odiosa por irrazonable, y como tal creadora de una situación que no se conforma con el principio del artículo 33 constitucional. En ese sentido, señala que esta Tribunal ha considerado que la igualdad:

    "…solo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que debe existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha…" (Resolución N° 316-93 de nueve horas treinta y nueve minutos del veintidós de enero de mil novecientos noventa y tres, reafirmada por la sentencia N° 1045-94 de las once horas cincuenta y un minutos del dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, entre otras).

    En el ámbito de la relación de servicio, podría considerarse válido que el Estado o la Administración reconocieran a sus trabajadores en forma excepcional e individual, desde un punto de vista económico los denominados pluses como forma de incentivo, pero ello en el tanto se trate de un reconocimiento por una conducta personal que supere el debido cumplimiento de la prestación de trabajo. Cuando ese reconocimiento es general, y no tiene relación alguna con la mayor o mejor prestación del servicio, se está en presencia de un privilegio, que como tal no puede encontrar sustento constitucional. ”

    En el caso que nos ocupa, la norma no discrimina en cuanto a la mayor o mejor prestación del servicio, hecho que tiene graves consecuencias, porque el Ministerio de Hacienda como parte del Poder Ejecutivo tiene aún mayores restricciones a las apuntadas supra. Al examinar la norma impugnada, no es posible determinar el origen de la licencia dentro del régimen de empleo público, salvo el ser funcionarios del Ministerio de Hacienda con determinados años de servicio. Es decir, la norma a través de la institución jurídica conocida como “licencia” con goce de salario concede un beneficio o incentivo, basada únicamente en los años de servicio. Ciertamente, la idoneidad, estabilidad y experiencia de los funcionarios públicos son principios constitucionales y valores protegidos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, al establecer una relación estatutaria, que el constituyente originario quiso amalgamar constitucionalmente para toda la Administración Pública, pero es lo cierto que compensar al funcionario mediante un reglamento autónomo con estas licencias sin estar basadas en una exigencia especial o adicional inherente al puesto regulado por ley, sino únicamente en razón de la antigüedad reconocida por el reglamento, no otorga ningún motivo legítimo para que el Estado compense esa relación entre el servidor y el Estado destinando recursos públicos a su pago. La licencia no remedia sacrificios o exigencias más allá de las normales para otros empleados públicos, sino el hecho de mantenerse laborando a través de los años hasta los treinta y cinco años de servicio. De ahí que, esta S. estima que la acción de inconstitucionalidad debe declararse con lugar. En el caso de que el Poder Ejecutivo estime necesario mantener esta normativa, dado que efectivamente beneficia la mayor o mejor prestación del servicio, tiene a su disposición la iniciativa de la ley para preparar un proyecto de ley con el fin de dotar a sus funcionarios que ameriten de un permiso o licencia con goce de sueldo, para ausentarse del lugar de trabajo percibiendo los respectivos emolumentos de su puesto de trabajo, dado que el artículo 57 de la Constitución Política establece salario igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia, de modo que, según se indicó arriba, solo el legislador con la libertad de configuración que tiene puede establecer esta autorización y los parámetros para otorgarlo. Es claro que un privilegio, una autorización de recibir salario sin que medie una norma que brinde soporte y una justificación razonable y proporcionada es insuficiente para sostener la constitucionalidad de la norma. Por último, dado lo complejo de todo el conglomerado estatal, el análisis de una disposición que otorgue beneficios deberá ser resuelto caso por caso, tomando en consideración la independencia constitucional con las atribuciones legales y constitucionales.

    IV.-

    Conclusión. Por lo expuesto, lo que procede es declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta por la contralora General de la República contra el artículo 63 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda, Decreto Ejecutivo No. 25271 de 14 de junio de 1996.

    Portanto:

    Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia se anula por inconstitucional el artículo 63 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda, Decreto Ejecutivo No. 25271 de 14 de junio de 1996. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. C. este pronunciamiento a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. R. este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el BoletínJudicial. N..

    GilbertArmijo S.

    Presidentea.i.

    Luis Paulino Mora M. Fernando Cruz C.

    Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

    Aracelly Pacheco S. Teresita Rodríguez A.

    32/lgarrop

    EXPEDIENTE N° 11-006088-0007-CO

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