Sentencia nº 08738 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de Junio de 2012

Exp:11-005594-0007-CO

Res. Nº 2012008738

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas treinta minutos del veintisiete de junio de dos mil doce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por C.A.E.A y M.M.A, en su condición de apoderados especiales judiciales de J.C y J.R, ambos de nacionalidad estadounidense, […]contra artículo 9 del Decreto Ejecutivo 32152-MJ, del 27 de octubre de 2004, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 249 del 21 de diciembre de 2004, en relación con el artículo 72 y el Transitorio I de la Ley 7727/1997, Ley sobre ResoluciónAlterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social.

Resultando

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas cuarenta minutosdel 13 de mayode 2010,losaccionantespresentanacciónde inconstitucionalidad en contra del artículo 9 del Decreto Ejecutivo 32152-MJ, del 27 de octubre de 2004,publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 249 del 21 de diciembre de 2004, en relación con el artículo 72 y el Transitorio I de la Ley 7727/1997, Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social.Manifiestan que el artículo 72 impugnado establece que para poder operar, estos centros requieren de autorización del Ministerio de Justicia, y que el reglamentoencuestiónestablecequelasautorizacionessetendránpor prorrogadas de oficio una vez vencido el plazo de las mismas, que es en todos los casos tres años. Alegan que los centros de resolución alterna de conflictos cumplenunadoblefunción:ejercerlaadministracióndejusticiaentanto administran procesos que concluyen con acuerdos o decisiones con valor de cosa juzgada material (artículos 9 y 64 de la Ley), y por otro ejercer la libertad de empresa, protegidaen el mismo 46,ya que las relaciones centro-partes y mediadores, conciliadores y árbitros-partes e incluso centro y operadores de los mecanismos, son verdaderas relaciones contractuales, compra-venta de servicios. Considera que el otorgamiento de permisosa los centros para que ejerzan y administren justicia es una concesión de función pública. Sostienen que la prórroga automática del plazo de la autorización es violatoria del principio de reserva de ley puesto que la resolución de conflictos por vía no judicial es derecho fundamental según el artículo 43 de la Constitución, y por lo tanto la regulación primaria de su autorización debió haberserealizadopor víalegal yno reglamentaria. R. subsidiariamente, encaso de que no prosperesu argumento de violación a la reserva de ley, que el ejercicio privado de una función totalmente jurisdiccional debe ser regulado y controlado por el Poder Judicial a quien le corresponde la solución exclusiva de conflictos de conformidad con el numeral 153 constitucional. De lo contrario, afirman, se está violando el principio de división de Poderes. Aducen que el plazo de 3 años que se establece para las autorizaciones de dichas instituciones es demasiado corto, lo cual dio lugar a la regulación de la prórroga automática implícita. Afirman que no es racional que un centro de resolución alterna de conflictos se instaure para que funja solo tres años, además de que al vencer a los tres años habrá muchos asuntos en trámite que se quedarían sin resolver. Es criterio de los accionantes que la prórroga automática establecida en el numeral 9 del reglamento impugnado dispone una prórroga automática implícita del plazo trienal de la concesión, y minimiza el control y propiciala ineficacia, puesto que el fin de la sujeción a prórrogas es la comprobación periódica de la atención de los requisitos debidos. Sostienen que el establecimiento de esta prórroga automática es totalmente violatorio del principio de razonabilidad, en virtud de que es una prórroga completamente irracional y desproporcionada en relación con las necesidades del interés público y de los usuarios. Explican que al habérsele prorrogado automáticamente el plazo de la concesión al centro arbitral CICA ±AMCHAM se produjo una lesión a los intereses de sus representadas,como consta en los casosprevios pendientes. Manifiestan que su interés es que se declare nulo el régimen reglamentario de prórrogas de las concesiones. Solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 9 del Decreto Ejecutivo 32152-MJ por violentar el principio de reserva de ley y el de razonabilidad, así como la del artículo 72 y transitorio 1 de la Ley 7727 por lesión a la competencia propia del Poder Judicial.

2. -

   A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, los accionantes indican que su legitimación deriva delosprocesostramitadosbajolosexpedientes […], en los cuales se invocó la inconstitucionalidad aquí alegada. Exponen que la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social permite el funcionamiento de centros dedicados a la administración de los mecanismos alternos de solución de conflictos, sujetos a autorización previa delMinisterio de Justicia.

3. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo,en cualquier momento,incluso desdesu presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente,o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de unagestión anterior igual o similar rechazada.

   R.M.A.S.; y,

   Considerando

   I.-

   Sobre la admisibilidad de la acción. En principio la acción de inconstitucionalidad cumple los requisitos de admisibilidad según lo dispuesto por los artículos 73 a 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Los accionantes cuentan con legitimación procesal fundamentada en el primer párrafo del artículo 75 de la Ley dicha en relación con los procesos tramitados bajo los expedientes […], en los cuales se invocó la Inconstitucionalidad aquí alegada. Sin embargo, la acción resulta improcedente porlas razones que se darán a continuación.

   II.-

   Sobre el objeto dela acción. Los accionantes alegan la inconstitucionalidad del artículo 9 del Decreto Ejecutivo 32152-MJ/2004, en relación con el artículo 72 y el Transitorio Iº, ambos de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social número 7727/1997. El artículo 9 delReglamento No. 32152-MJ establece: ³Artículo 9°²Vigencia de la autorización. La autorización concedidaa los Centros estará vigente por un plazo de 3 años, el cual se considerará prorrogado deoficio,salvoquelaDirecciónenresoluciónrazonadalarevoque, de conformidad con las causales establecidas en el artículo 18 de este reglamento.´ El artículo 72 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la PazSocialNo. 7727 estipula:

   ARTÍCULO 72.-

   Autorizaciones

   ³Para poder dedicarse a la administración institucionalde los mecanismos alternosdesolucióndeconflictos, lasentidadesdeberáncontarconuna autorización previa del Ministerio de Justicia , salvo si estuvieren autorizadas por unaley especialo si se tratare de la conciliación, mediación o arbitraje laboral que tiene, en la regulación nacional,normas especiales vigentes. El Ministerio tendrá la potestad de otorgar la autorización correspondiente, después de verificar la existenciade regulaciones apropiadas,recursos humanose infraestructura adecuados, y demás elementos propios para el funcionamiento de un centro de esa naturaleza. Para tal efecto, el Ministerio establecerá, vía reglamento, las disposiciones de carácter general que regularán los requisitos, la autorización, así como su revocación, para las entidades interesadasen brindar el servicio de administración de mecanismos alternos de solución de conflictos. El Ministerio tiene la potestad de controlar el funcionamiento de los centros. Además, podrá revocar la autorización, mediante resolución razonada y previo cumplimientodel debidoproceso´. (Lo resaltado en negrita no es del original)

   El Transitorio I de la Ley sobre la Resolución Alterna de Conflictos y Promoción dela Paz SocialNo. 7727 indica:

   ³TRANSITORIOI.-

   ElMinisterio de Justicia deberá reglamentarlo correspondientealcapítulo IV de estaley, dentrodelosseismeses siguientes a laentrada en vigencia de la presente ley.

   Los accionantes establecen que la normativa impugnada regula mecanismos ³alternos´de solución de conflictosypermite el funcionamiento de centros dedicados a la administración de dichos mecanismos, los cuales están sujetos a ³autorizaciónprevia´ deconformidadconelrégimendeautorizaciones contemplado en el Reglamento dictado por el Ministerio de Justicia. El interés de los accionantes se centra en el tema de la renovación de las autorizaciones, las cuales se tendrán por prorrogadasde oficio una vez vencido el plazo de las mismas, que es en todos los casos tres años. Estiman que dichas autorizaciones y lascorrespondientesprórrogasdebenserotorgadasporvíalegalyno reglamentaria, y que la concesión no se entiendaprorrogada automáticamente.

   III.-

   Sobre el fondo.- Esta S. en anteriores oportunidades ha establecido que la autorización administrativa es una forma de tutela administrativa, en la que el Estadodebe ejercer un control específico en determinadas actividades,para proteger un interés público o los derechos fundamentales de las personas. En este sentido, se hace necesarioun controlde los actos ³ex ante´o de forma, para determinar que en el ejercicio de una atribución o derecho,un ente público o privado,personamixtaofísicacumpla los requisitos que garantizarían la protección de intereses o derechosde terceros,como enseguridad, salud e higiene. Sin el cumplimiento de los requisitos que promueven el otorgamiento de la autorización, la misma desaparecería, dado que carecería de validez aquel otorgamiento.En el caso que nos ocupa, la ³Ley sobre resolución alternativa de conflictos y promoción de la paz social´, regula por una parte un verdadero derecho fundamental a resolver diferencias patrimoniales, en el tanto exista un acuerdo entre las partes involucradas.El numeral 43 de la Constitución Política que consagra el derecho de toda persona a terminar sus diferencias patrimoniales por medio de árbitros, se encuentra emplazado sistemáticamente bajo el Título IV de la Constitución Política, denominado ³Derechos y Garantías individuales´, lo cual pone de manifiesto que se trata, en el diseño constitucional trazado por el constituyente originario de 1949, de un derecho fundamental típico o nominado de carácter autónomo, (ver en este sentido sentencia 2005-2999 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del dieciséis de marzo de dos mil cinco). Por su parte la resolución 2007-11153 de las catorce horas cuarenta y siete minutos del primero de agosto de dosmil siete indica:

   ³El contenido esencial de este derecho se traduce en la posibilidado facultad que tiene toda persona de elegir la forma para dirimir un conflicto de interés puramente patrimonial o disponible, entre la jurisdicción o tutela judicial (artículo 41 de la Constitución Política) y el arbitraje o, incluso, los otros medios de resolución alterna de conflictos. Esta facultad no se ve siquiera diezmada o restringida aunque penda de ser finalmente conocido y resuelto un litigio ante los Tribunales de la República. A partir de su núcleo esencial queda suficientemente claro que ninguna persona puedeser obligadaa la renunciade someter una controversia de interés a un tribunal arbitral o compelido para ello, puesto que, se trata de un derecho de libertad para elegir entre los distintos modos de solución de un diferendo patrimonial´.

   IV.-

   Sobre el principio de reserva de ley. La autorización administrativa a la que hace alusión la Ley y su reglamento, efectivamente va dirigida a un centro de solución alterna de conflictos,lo que permite a los particulares ejercer este imprescindible derecho fundamental, como un célere mecanismo de solución de los conflictos y de paz social.La Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, autoriza y regula la constitución y organización de entidades dedicadas a la administración institucional de procesos de mediación, conciliaciónyarbitraje,confiriendoalMinisteriodeJusticialapotestad fiscalizadora y sancionatoria de dichos centros. Es así como el artículo 72 de la ley decita,otorgacompetenciaalMinisteriodeJusticiaparareglamentarlo correspondiente a su Capítulo IV, en cuanto a los requisitos que se deben exigir a estos centros, la autorización y su revocación.Desde el punto de vista de las organizaciones titulares de este servicio, el artículo 71 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, establece el derecho a constituirse y organizarse entidades dedicadas a la administración institucional de procesos de mediación, conciliación o arbitraje, a título oneroso o gratuito, otorgando la posibilidad de constituir este tipo de corporaciones de profesionales. Aún cuando se trate de centros que administran una forma de justicia, como lo indica el accionante, es claro que la Ley se ocupa de los elementos procesales de este tipo de actividad, pero no delega en el Ministerio de Justicia, aspectos decisivos de carácter fundamental del procedimiento arbitral que pudieran afectar derechos constitucionales,que es un tema indelegable del legislador, por el contrario, remite legítimamente aquellos asuntos meramente administrativos de los centros en cuestión. Así la sentencia número 05271-11 de las quince horas y dieciséis minutos del veintisiete de abril del dosmil once, establece:

   («) IV.-

   Sobre el principio de reserva legal. El principio de reserva legal, derivación lógica del principiode legalidad,tiene como doble fundamentoel Estado de Derecho y el principio democrático. Del Estado de Derecho en cuanto el mismo imponeal Estadoel sometimientoa aquellas normaspor él mismo creadas, configurándose en un límite a la actividad pública, en especial la del Poder Ejecutivo. Del principio democrático, en tanto la Ley formal es producto de la actuación de un órgano donde las diversas fuerzas políticas de una sociedad se encuentranrepresentadas: elParlamento.Lareservalegalimponeala Administración un límite a su actividad: el de no poder restringir, por vía de reglamento, el disfrute de derechos fundamentales de las personas. Solamente la Ley formal, y aún en forma restricta, puede limitar el ejercicio de tales libertades. («).La Ley en mención dispone de los aspectos generales de la composición del Tribunal Arbitral, de su competencia, del procedimiento arbitral, de la decisión final o laudo, de los recursos que se podrán interponer contra el laudo, honorarios, y de los aspectos constitutivos y de organización de las entidades que quedarían autorizadas para ejercer este tipo de actividades. Por otra parte, el Decreto Ejecutivo No. 32152-MJ establece el artículo 3:

   ³Artículo 3°²Funciones de la Dirección Nacionalde Resolución Alternade Conflictos

   1. Velar por el estrictocumplimiento de la Ley y de este reglamento.

   2. Autorizar a los Centros, o a la Entidad a la cual estos pertenecen, para que se dediquen a la administración institucionalde métodos alternos de solución de conflictos, previo estudio y verificación de los requisitos legales y reglamentarios establecidos.

   3. Autorizar la incorporación de neutrales dentro de las listas que cada Centro lleva al efecto, así como los cambios o modificaciones de los requisitos exigidos enel artículo 6° del presente reglamento, según corresponda.

   4. Controlar y fiscalizar el ejercicio dela actividad de los Centros, respetando su autonomía funcional.

   5. Recibir y dar trámite a las quejas ydenuncias presentadas en relación con el funcionamiento de los Centros.

   6. Instruir y resolver en primera instancia el procedimiento sancionatorio, de oficio o a instancia de parte, contra los Centros que incurran en alguna de las causales previstas en el capítulo IV del presente reglamento.

      g)LaDirecciónllevaráunregistrodelosCentrosautorizadosparala administración institucionalde métodos alternosde solución de conflictos, así como una lista de los neutrales de cada Centro.

   8. Llevar los datos estadísticos sobre el desarrollo de los métodos alternos de resoluciónde conflictos, remitidos por los Centros.

   9. La Dirección podrá crear y desarrollar en coordinación con las autoridades competentes, los programasque estime convenientes,a fin de promover la solución de conflictos por métodos RAC.

   10. Las otras funciones y atribuciones derivadas del cumplimiento de la Ley así como del presente reglamento.´(lo resaltado en negrita no es del original)

       Según lo anterior, estima la Sala que no existe la infracción al principio de reserva de ley, en el tanto que éste prohíbe reglamentos sin una habilitación o dirección legal, lo que en el contexto de la Ley 7727 no se da.Por el contrario, la Ley establece los contornosjurídicos para que el Poder Ejecutivo reglamente al interpretar y desarrollar la Ley. Pero lo más importante, es que otorga los poderes de autorización dentro del marco conceptualde esta figura administrativa, los poderes de verificación de los requisitos (y por ende de control en cualquier momento), lo que se ejerce con determinada discrecionalidad.

       V.-

       Sobre el principio de división de poderes o separación de funciones. Se denota claramente que ha habido una norma habilitante legal que delegó en el Poder Ejecutivo la emisión de la normativa reglamentaria pero para regular los centros, lo cual fue ejercido a favor de derecho fundamental de los particulares para obtener una forma de solución alterna a los conflictos sociales de manera continua.En este orden de ideas, lo que el reglamento impugnadotutela es claramentelahabilitacióndelasentidadesqueestánobligadasa cumplir determinados requisitos. Debe observarse que por disposición de la propia ley en mención,seconfirióalMinisteriodeJusticialapotestadfiscalizadoray sancionatoria de dichos centroses claro que la función encomendada al Poder Ejecutivo recae en la función administrativa para vigilar y controlar a los autorizados a funcionar como centros de solución alterna de conflictos, y no como se afirma, debería estar administrada por el Poder Judicial.Como se indicó supra, la función jurisdiccional tiene verdaderavigencia en la ley con las formasde homologación y los recursos que se otorgan con los acuerdos o las decisiones emitidas por los árbitros.Además es importante tomar nota del inciso a) del artículo 1 y del inciso c) artículo 3 de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Paz, Ley No. 6739 del 28 de abril de 1982, en cuanto establecen respectivamente: ³Corresponderáal Ministerio de Justicia y Paz:

   1. Actuar como órgano deenlace entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial; y

      El Ministeriode Justicia y Paz ejercerá sus funcionespor medio de las siguientes dependenciasprincipales: («)

   3. El Sistema Nacional de Promoción de la Paz Social, adscrito al despacho del ministro o la ministra, que estará conformado por: la Dirección General de Promoción de la Paz y la ConvivenciaCiudadana;laDirecciónNacional de Resolución Alternativa de Conflictos;( «)´.

      VI.-

      Sobre los principiosde razonabilidady proporcionalidad.-El accionante alega la inconstitucionalidad del artículo 9 del reglamento impugnado, en cuanto a la vigencia de la autorización, la cual tiene un plazo de vigencia de 3 años, el cual se considerará prorrogado de oficio, salvo que la Dirección Nacional de Resolución Alternativa de Conflictos en resolución razonada la revoque, de conformidad con las causales establecidas en el artículo 18 de este reglamento. Se reiteraqueelpropiolegisladorexpresamenteautorizóalPoderEjecutivo reglamentar la ley dentro de diversos parámetros establecidos,con base en requisitos previamente cumplidosen la primera autorización, y previendo los diversos mecanismos de control sobre los centros autorizados, dando importantes posibilidades a la Dirección para fiscalizar la actividad y a los usuarios para establecer quejas.De ahí que, ante la prórroga de oficio de la autorización en cuestiónoperauncontinuoacto presuntoodeclaratoriodederechos, fundamentado en la legalidad del ejercicio de los requisitos que debe cumplir el Centro.Entodocaso,siexistieraunaausenciaderequisitosparael funcionamiento de este tipo de centros, la Dirección podría revocar el permiso por medio de acto expresoy razonado,previo procedimiento sancionadorpara su revocación, en cualquier momento, de conformidad con los artículos 16 a 18 del Decreto en mención,pues no obsta haber obtenido la autorización, para mantener los requisitos que le habilitan, al día.Se estima que establecer un mecanismo que implique la interrupción de los servicios puede implicar mayores perjuicios que beneficios al derecho fundamental, propiamente con una renovación gestionada de cada uno de los centros al cumplimiento del plazo de los tres años. Además sería innecesariodadaslaspotestadesdecontroldelaDirecciónNacionalde Resolución Alterna de Conflictos,tramitar revisión de los requisitos cada tres años, si los puede verificar en cualquier momento,durante la vigencia de la autorización o de sus respectivas prórrogas. Es decir, se podría interpretar que la autorización es revisada continuamente, y salvo que se detecten problemas con los requisitos, el centro respectivo continúa funcionando. Cabe señalar que se tutela un servicio dirigido al derecho fundamental de acudir voluntariamente a los procedimientos cuasi jurisdiccionales a dilucidar diferencias patrimoniales, lo que supone, no agregar a los funcionamientosde estos centros innecesariamente la inseguridad jurídica con interrupciones en sus autorizaciones a plazos tan cortos de tres años.

      VII.-

      Sobre el Transitorio I de la Ley sobre resolución alternativa de conflictos. En cuanto a este aspecto considera esta Sala que resulta improcedente analizar el Transitorio I de la Ley sobre la resolución alterna de conflictos, debido a quepor su naturaleza transitoria ya cumplió su finalidad cuandoel Poder Ejecutivo reglamentó dichaley.

      VIII.-

      Conclusión. Con base en las consideraciones expuestas,la acción resulta improcedente enrazón de su objeto.

      Por tanto

      Se rechaza por el fondo laacción.

      Gilbert Armijo S.

      Presidente a.i

      Luis Paulino Mora M.FernandoCruz C.

      Fernando Castillo V.PaulRueda L.

      Teresita Rodríguez A.EnriqueUlate C.