Sentencia nº 00314 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 22 de Marzo de 2013

Por estimar que su relación fue de naturaleza laboral y no de prestación de servicios, el actor planteó la demanda contra el Consejo Nacional de Vialidad (en adelante Conavi) a fin de que en sentencia se declarara la nulidad de la decisión de poner fin al contrato y se dispusiera su reinstalación en el puesto que ocupaba, con el pleno goce de todos sus derechos, incluyendo el pago de los salarios dejados de percibir, tomando en cuenta los rubros de carrera profesional, anualidades, dedicación exclusiva o prohibición, disponibilidad, aumentos de ley, días feriados y libres no disfrutados, tiempo extraordinario, guardias, viáticos y kilometraje. Reclamó el pago de los aguinaldos, vacaciones y salarios escolares correspondientes al período comprendido de 1999 al 2007. También demandó el reintegro de los montos que pagó como trabajador independiente a la Caja Costarricense de Seguro Social, así como el importe de la póliza por riesgos de trabajo. Pidió que se le indemnizara el daño moral causado y que se condenara a la parte demandada a pagar intereses sobre los rubros concedidos. Por último, solicitó que el monto de la condena fuera debidamente indexado y que de acogerse la reinstalación se estableciera el derecho de reclamar salarios caídos, preaviso y cesantía en el caso de que renunciara a dicha pretensión. De manera subsidiaria, demandó el pago del preaviso, la cesantía, horas extra, días feriados y de descanso, aguinaldo, vacaciones, el reintegro de las cantidades asumidas por las obligaciones derivadas de los regímenes de seguridad social, daño moral, intereses, indexación y ambas costas (folios 1-32, 36-38). Mediante auto de las 19:17 horas del 17 de julio de 2008, también se le confirió traslado al Estado (folios 39-41). La representación de este último contestó negativamente e interpuso las excepciones de falta de derecho, falta de legitimación y la genérica sine actione agi (folios 115-137). El representante del Conavi, por su parte, se opuso a la demanda y dejó planteadas las excepciones de falta de derecho, prescripción y caducidad (folios 139-185). La juzgadora de primera instancia denegó las pretensiones formuladas y falló sin especial condena en costas (folios 303-316). Al resolver el recurso de apelación incoado por la parte actora (folios 318-331), el tribunal revocó lo resuelto y condenó a los codemandados a pagar preaviso, cesantía, vacaciones y aguinaldos, intereses y ambas costas. Además, dispuso la indexación de los rubros concedidos (folios 347-353).

II.-

AGRAVIOS: La representante del Estado invoca la sentencia de primera instancia, para señalar que en esa resolución se acogieron las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación, para lo cual se citó el fallo de la Sala Constitucional número 6321, de las 14:13 horas del 3 de julio de 2003, en el que se explicaron las diferentes formas de contratación en el Sector Público, mediante concurso de antecedentes o por licitación pública, con lo cual se concluyó que el demandante había sido contratado mediante un proceso de licitación, razón por lo que no había mediado una relación de orden laboral y, por consiguiente, tampoco pudo existir despido. De igual forma, se hizo referencia a la legitimación de los órganos que tienen personalidad jurídica instrumental. Por su parte, el tribunal revocó lo fallado y al establecer que entre el actor y el Consejo Nacionalidad de Vialidad medió una relación de trabajo condenó al Estado en forma solidaria, sin dar ningún argumento ni realizar el análisis jurídico correspondiente, a pesar de que entre el demandante y el Estado no medió relación alguna. Acusa la violación de los artículos 153 y 155 del Código Procesal Civil, pues estima que la resolución incumple con los requisitos de claridad, precisión y congruencia. Arguye que la falta de legitimación alegada tiene cabida por cuanto el Conavi tiene personalidad jurídica instrumental y presupuestaria, según lo regulado en el numeral 3 de su ley de creación y su representación judicial y extrajudicial le corresponde a quien preside el Consejo de Administración y al director ejecutivo, conforme se estipula en las normas 11 y 13 de esa misma ley. Insiste en que a dicho órgano le corresponde la responsabilidad judicial por sus actos, tal como lo dispuso la Procuraduría General de la República en el dictamen C-193-09, del 13 de julio de 2009, en el cual se estableció que no corresponde a dicho ente asesor la representación de los órganos con personalidad instrumental y con representación judicial establecida legalmente. Sostiene que el Estado no puede representar al Conavi, salvo que se viole el principio de legalidad y el especial de legalidad presupuestaria, pues al contar este último con personificación presupuestaria, no resulta procedente que sea el Estado el que pague una deuda contraída por ese órgano y que no fue contemplada en el presupuesto del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Dice que la Sala Primera ha sido clara al establecer que el Conavi cuenta con legitimación suficiente para comparecer a estrados judiciales en defensa de su patrimonio. A su respecto, cita la sentencia número 1360-F-SI-2010 de esa otra sala, conforme a la cual si la conducta administrativa impugnada proviene de una competencia exclusiva del órgano con personalidad jurídica instrumental, resulta inapropiado extender la imputación de responsabilidad al ente al que se encuentra adscrito. Sobre el particular, dice que debe determinarse si la contratación efectuada por Conavi encuadra dentro de sus competencias o fue llevada a cabo por disposición del ente mayor. En otro orden de ideas, argumenta que con la prueba que consta en los autos quedó acreditado que la contratación del actor encuentra respaldo en la Ley de la Contratación Administrativa. Dice que la contratación de servicios técnicos es un instrumento importante para suplir las necesidades ocasionales de la Administración Pública. Así, manifiesta que la relación entre el actor y el Conavi no tuvo naturaleza laboral, no medió subordinación jurídica y la remuneración se pactó por honorarios. Asimismo, plantea que no es lógico ni procedente que se contraten servicios ocasionales mediante relaciones de servicio, las cuales están reservadas para las labores con vocación de permanencia. En el caso concreto, los servicios técnicos de inspección dejaron de requerirse una vez vencido el plazo del contrato, de lo que deriva la naturaleza provisional de la prestación. De igual forma, en el pacto se dejó claramente establecido que la relación no tenía naturaleza laboral. Solicita que se acoja el recurso, se revoque lo fallado y se declare sin lugar la demanda (folios 360-380).

III.-

SOBRE LA LEGITIMACIÓN PASIVA DEL ESTADO: La procuradora aduce que a su representado no le asiste legitimación pasiva en este caso, porque el Conavi cuenta con personalidad jurídica suficiente para enfrentar el proceso. Si bien lleva razón en cuanto alega que el tribunal denegó la excepción de falta de legitimación sin mayor análisis, se estima que a nada conduce anular el fallo impugnado por tal circunstancia. El tema ya fue objeto de estudio por parte de esta sala y ha concluido que al Estado le asiste legitimación junto con el Conavi, dado que se trata de un órgano desconcentrado, con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria, mas no plena, por lo que nada impide que el Estado también pueda ser codemandado, sin que se adviertan razones que permitan variar ese criterio. En ese sentido, en la sentencia 338, de las 9:53 horas del 15 de abril de 2011, se explicó: “El agravio de que a su representado no le asiste legitimación pasiva no es procedente. El Consejo Nacional de Vialidad es solo un órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria con independencia funcional en cuanto a su especialidad técnica y presupuestaria. En consecuencia, como parte del Estado, está también legitimado pasivamente para sostener cualquier reclamación derivada de las actuaciones de aquel órgano, con el cual debe entendérsele obligado solidario, pues fue creado precisamente para realizar funciones que le son propias, con la idea nada más de una mayor eficacia derivada de la especialización en la función y esto es así con independencia de que el Conavi también pueda ser considerado como legitimado para sostener el proceso en razón de la personalidad que ostenta, la cual le confiere cierto grado de independencia y el manejo de recursos públicos que le han sido asignados por ley. De ahí que se cumpla respecto del Estado el presupuesto de fondo de la legitimación pasiva, razón por la que se debe denegar el agravio del recurrente en cuanto a la falta de esa legitimación”. Debe agregarse que en un asunto también reciente, relacionado con una entidad de similar naturaleza al Conavi, la sala denegó la petición del Estado para que la condena se impusiera directamente en su patrimonio. Al respecto, se dijo: “El representante del ente estatal solicita que ante la independencia patrimonial de ese Consejo Técnico se disponga que el monto de la condena debe ser cargado al presupuesto de dicho órgano y no al general del Estado. Si bien es cierto que fue la conducta administrativa del Consejo Técnico de Aviación Civil, en el ejercicio de las potestades legalmente conferidas para el cumplimiento de la función pública desconcentrada, la que dio lugar al presente proceso y a la condenatoria impuesta, pues las condiciones de la contratación estuvieron a su cargo exclusivo, así como el pago y la remoción dispuesta, esta sala considera que no es dable acoger la petición del representante del Estado. Aunque está claro que no se pide una condena directa contra el Consejo Técnico de Aviación Civil, por carecer este de legitimación pasiva, se estima que la condenatoria dispuesta responde a la forma de organización del Estado y al modo en que descentralizó la actividad pública encargada a dicho órgano, sin que corresponda a los tribunales jurisdiccionales interferir sobre tal cuestión ni resolver los eventuales problemas que puedan suscitarse en cuanto al manejo presupuestario, dado el modo elegido para llevar a cabo dicha función. Aunado a lo anterior, no se ha demostrado que el Consejo cuente con una partida presupuestaria reservada para hacer frente a obligaciones derivadas de una condena judicial en materia laboral, de forma tal que no se vea perjudicado el derecho declarado a favor del accionante”. (Sentencia número 390, de las 9:30 horas del 27 de abril de 2012). La sala no advierte ningún elemento que le haga posible variar el criterio que ha sostenido en relación con la legitimación pasiva del Estado en asuntos como el que se conoce. (Sobre el tema, también pueden consultarse las sentencias números 2012-137; 2012-266 y 2012-333). A la luz de los planteamientos hechos en el recurso, se reitera que los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República no vinculan a los órganos jurisdiccionales.

IV.-

SOBRE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA: La parte demandada ha sostenido, desde la contestación de la demanda, que la relación del actor con el Conavi no tuvo naturaleza laboral, sino que se trató de un contrato administrativo, de servicios profesionales, regido por la Ley de Contratación Administrativa. De conformidad con esa ley, la Administración Pública puede recurrir a distintas formas de contratación, con el objetivo principal de satisfacer el interés general y cumplir sus fines en forma satisfactoria (artículo 4). Luego, existe la obligación de que la contratación administrativa sea sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico (artículo 32). De igual forma, la ley contempla, aunque no de manera taxativa, distintas formas de contratación con la Administración Pública, entre las que incluye la licitación pública (artículo 41 y siguientes), la licitación por registro (artículos 44 y siguientes), la licitación restringida (artículo 47 y siguientes) y el remate (artículo 49 y siguientes). Ahora bien, en la sección cuarta del capítulo sétimo, se prevé la posibilidad de la Administración de contratar servicios, lo que hará mediante los distintos procedimientos de licitación, según corresponda, de acuerdo con el monto. A la luz de lo establecido en el numeral 64 de la citada ley, los servicios que pueden contratarse con personas físicas o jurídicas son aquellos de orden técnico o profesional y en el numeral 65 siguiente se deja claramente establecido que ese tipo de contrataciones no dará lugar a una relación de empleo público entre la Administración y la persona contratada, salvo los supuestos de excepción ahí señalados, que no aplican al caso que se conoce. Pese a lo indicado, cabe advertir que este órgano jurisdiccional ya se ha pronunciado sobre la obligación de la Administración de realizar las contrataciones al amparo del ordenamiento jurídico, sin que pueda acudir a la contratación de servicios prevista en la citada ley, o a alguna otra forma de contratación, en forma anómala. En ese sentido, ya desde la sentencia número 669, de las 9:40 horas del 9 de noviembre de 2001, indicó:

“Resulta importante destacar que ni en el ámbito laboral privado, ni en el público, le está permitido a los patronos desnaturalizar los contratos laborales o de servicio público, para disminuir la protección al trabajador, garantizada en la Constitución Política. En el sector público no hay ninguna autorización legal, para utilizar formas de negociación cuya verdadera finalidad sea eliminar, los derechos propios de una contratación de servicio público laboral. En este caso el régimen de contratación administrativa, por sí mismo, no desvirtúa la presunción de laboralidad de que se ha venido hablando; toda vez que, en la materia que nos ocupa, y en este caso concreto no interesa tanto la forma que el patrono haya querido darle al contrato, como, lo que jurídicamente resulte, al final, respecto de la naturaleza de la totalidad de lo expresamente pactado. La denominación que se le dé al contrato, no puede ser utilizada con la finalidad de evadir e intentar irrespetar las garantías laborales constitucionales y legales, desarrolladas por nuestro ordenamiento. Esta afirmación, en consecuencia, resulta válida para ambos sectores. También debe indicarse que, el Estado y sus instituciones, tienen facultades para utilizar, en su funcionamiento, institutos jurídicos diversos del 'contrato de servicio público', cuando esto no sea un mecanismo de evasión de las cargas que impone el respeto a los derechos laborales, de los servidores públicos”.

Por otra parte, también se ha señalado que no resulta posible la contratación de servicios cuando se trata de actividades ordinarias del ente o del órgano respectivo. En ese sentido, en la sentencia número 1000, de las 9:50 horas del 17 de noviembre de 2004, se explicó: “Queda claro, entonces, que el demandado ha utilizado, en la mayoría de los casos, que incluye el del actor, el disfraz de 'contratos de servicios profesionales' para cumplir labores ordinarias de la entidad, por lo tanto se trata de contratos de servicios públicos que deben calificarse de relaciones de empleo público”. (El subrayado no es del original). Asimismo, en ese voto se reiteró el criterio sostenido ya, de que no resulta válido que la Administración pretenda ampararse en las modalidades contractuales previstas en la Ley de la Contratación Administrativa para tratar de eliminarle el carácter laboral a un determinado vínculo jurídico. Al respecto, se dijo: “Es cierto que la Ley y el Reglamento de la Contratación Administrativa permiten contratación de servicios profesionales, pero esto no legitima la actuación del [...] para bajo esa denominación realizar contratos típicos de trabajo, como el que se analiza en este caso”. Expuesto lo anterior, procede analizar la naturaleza de la relación que unió a las partes.

V.-

DEL CASO CONCRETO: En el presente asunto ha quedado demostrado que el accionante participó en el proceso de Licitación Pública (n.° 11-02), promovido por el Conavi para conformar un registro de ingenieros de conservación vial y su contratación a fin de administrar y supervisar los proyectos del Área de Conservación Vial. Con base en dicho procedimiento, el actor fue contratado para que en forma personal realizara las labores de administración y supervisión requeridas. Por consiguiente, su situación quedó amparada por la presunción legal prevista en el párrafo final del artículo 18 del Código de Trabajo. En consecuencia, correspondía a la parte demandada desvirtuar la naturaleza laboral de la relación. Para ello, aportó la prueba documental que respaldó el proceso de licitación. No obstante, tales documentos no tienen la virtud de desplazar la presunción referida y, a la luz del principio de primacía de la realidad, la parte accionada estaba en la obligación de acreditar que la relación se desarrolló como un verdadero contrato por servicios, en régimen de autonomía por parte de la persona contratada. Valoradas las pruebas evacuadas, la sala estima que la presunción no fue desvirtuada y más bien permiten concluir en la forma en que lo hizo el tribunal. En primer lugar, debe indicarse que no es cierto que se tratara de servicios ocasionales del Conavi. Al contrario, las labores por las cuales el accionante fue contratado corresponden a las tareas principales y ordinarias que por ley le fueron asignadas a dicho Consejo. En efecto, el artículo 4 de la Ley de Creación del Conavi concretó los objetivos de dicho órgano así: “a) Planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, en concordancia con los programas que elabore la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. b) Administrar su patrimonio. c) Ejecutar, mediante contratos, las obras, los suministros y servicios requeridos para el proceso de conservación y construcción de la totalidad de la red vial nacional. d) F. la ejecución correcta de los trabajos, incluyendo el control de la calidad. e) Promover la investigación, el desarrollo y la transferencia tecnológica en el campo de la construcción y conservación vial. f) Celebrar contratos o prestar los servicios necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y funciones”. Por su parte, de conformidad con el cartel y el contrato, las funciones generales del ingeniero consistían en “administrar y supervisar la ejecución de los trabajos de Conservación Vial de la Red Vial Nacional” que corresponden plenamente a los objetivos ordinarios que por ley se previeron para el Conavi. Luego, tanto en el cartel como en el contrato se establecieron con detalle las responsabilidades específicas, que sin duda responden a la función general prevista, que a su vez, como se dijo, concuerda con la actividad permanente del Conavi (folios 151 a 154 y 212 a 222, tomo I). En ese mismo orden de ideas, llama la atención que de previo a que el accionante fuera contratado mediante el proceso licitatorio, este prestaba labores como ingeniero para el Conavi, según se extrae de la experiencia referida en su currículum vítae (folios 246 y 247 del tomo I) y de la constancia presentada para acreditarla, de la que se desprende que laboró como ingeniero en la actividad de mantenimiento rutinario de la red vial para dicho Consejo (folio 275, ídem). Además, de la documentación aportada se extrae que varias de las cláusulas pactadas no corresponden a un verdadero contrato de prestación de servicios, sino más bien a una relación de naturaleza laboral. En ese sentido, resulta ajeno a la prestación de servicios que el contratante otorgue materiales o herramientas para ejecutar las tareas. De ahí que resulten extrañas las condiciones incluidas en el cartel respectivo, en el sentido de que “El CONAVI aportará los siguientes recursos: • Servicios administrativos no personales: oficina, fax, teléfono de oficina (convencional), equipo de cómputo, sillas, mesa para reuniones, archiveros, etc. / • Insumos de oficina: útiles, papelería y suministros de cómputo. /• Insumos para la supervisión de los proyectos: bitácoras de proyecto, diarios, cintas métricas, cascos, chalecos reflectivos, capas, anteojos de seguridad, termocupla láser, útiles, etc.” (folio 160, tomo I. También véase la cláusula sétima del contrato, al folio 223 ídem). Asimismo, no es normal que se haya pretendido aclarar que el monto a pagar incluía “[…] honorario profesional, gastos por concepto de alimentación, hospedaje, póliza (s) de seguro (s), teléfono celular, radiolocalizador, cámara fotográfica, traslado y desplazamiento en su vehículo propio (gasolina, lubricantes, respuestos, mantenimiento, seguro, llantas, depreciación, lavados). /La tarifa mensual incluye cualquier carga, impuesto, seguro o gasto que imponga la legislación vigente al profesional contratado, o que el profesional considere necesario para el correcto y seguro desempeño de sus tareas” (folio 225, ídem). Esto, por cuanto en un verdadero contrato por servicios tales condiciones son normales. Cabe agregar que de las declaraciones testimoniales evacuadas se extraen indicios de la naturaleza laboral de la relación, los cuales verifican los que constan documentados, tales como la concesión de herramientas y materiales, personal de apoyo y la obligación de presentar informes. El y la testigo también refirieron que el actor estaba sujeto a la persona que ocupara el puesto de director de la Dirección de Conservación Vial, que tenía que presentar informes semanales y mensuales, así como asistir a reuniones (folios 272 a 280 del principal). Por otra parte, debe indicarse que la exclusión de la naturaleza de la relación como laboral, realizada en las cláusulas 5.2 del cartel y décima segunda del contrato, no puede tener ningún valor ante lo regulado en el artículo 74 de la Constitución Política y 11 del Código de Trabajo. Por último, cabe advertir que esta sala ya ha tenido oportunidad de resolver asuntos de similares características al que ahora se conoce y ha concluido que ese tipo de relaciones pactadas por el Conavi, mediante distintos procesos licitatorios y en condiciones similares a las del demandante, fueron realmente de naturaleza laboral, sin que se adviertan circunstancias que permitan variar el criterio ya externado (consúltense, entre muchas otras, las sentencias números 2011-338; 2011-351; 2012-106; 2012-127; 2012-129; 2012-136; 2012-137; 2012-266; 2012-290; 2012-332; 2012-333 y 2012-1025).

VI.-

CONSIDERACIONES FINALES: A la luz de las razones expuestas, el recurso no puede ser acogido y el fallo ha de ser confirmado.

POR TANTO:

Se confirma la sentencia recurrida.

Orlando Aguirre Gómez

Julia Varela Araya Rolando Vega Robert

Héctor Blanco González Milagro Rojas Espinoza

Yaz.-

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