Dictamen nº 138 de 05 de Mayo de 2014, de Dirección General de Aviación Civil
| Emisor | Dirección General de Aviación Civil |
C-138-2014
5 de mayo del 2014
Señor
Jorge Fernández Chacón
Director General
DIRECCIÓN GENERAL DE AVIACIÓN CIVIL
S. D.
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.° DGAC-DG-OF 2009-12, del 20 de setiembre del 2012, en virtud del cual requiere el criterio de este órgano superior consultivo, técnico jurídico, en relación con varias interrogantes relacionadas con la prescripción de las facturas emitidas por el Consejo Técnico de Aviación Civil (CETAC).
I.- OBJETO DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL.
Según nos indica, a raíz del proceso de gestión de cobro que lleva la Unidad de Asesoría Legal, en conjunto con la Unidad de Recursos Financieros, se determinó la necesidad de aclarar cuál es el plazo de prescripción de las facturas que se generan diaria y mensualmente por parte del CETAC a los concesionarios por concepto de operaciones aeronáuticas así como por cánones por el uso de terrenos en los diferentes aeropuertos administrados por la Dirección General de Aviación Civil, de conformidad con lo previsto en el artículo 10, inciso IX, en relación con el numeral 166 de la Ley General de Aviación Civil.
Asimismo, se requiere que la Procuraduría indique si existe una diferencia entre las facturas comerciales y aquellas que el CETAC emite, toda vez que la Ley de Cobro Judicial no establece diferenciación alguna entre el régimen de derecho público y el régimen de derecho privado.
Finalmente, se requiere que la Procuraduría se manifieste respecto del plazo de prescripción cuando los contratos de licitación son incumplidos y, aun cuando se ejecute la garantía de cumplimiento, exista un saldo favorable a la Administración.
En concreto, se requiere que la Procuraduría General de la República de respuesta a las siguientes interrogantes:
¿Cuál es el plazo de prescripción de las facturas que emite el Consejo Técnico de Aviación Civil?
¿Existe alguna diferenciación entre las facturas que emite el Consejo Técnico de Aviación Civil y las facturas comerciales?
¿Cuánto tiempo dispone la Administración una vez cumplido el contrato para cobrar lo adeudado por el adjudicatario?
¿Es el contrato de licitación un documento de fuerza ejecutiva de acuerdo a lo establecido por el artículo 2 de la Ley de Cobro judicial?
En el mismo escrito en que se formula la consulta se nos expone el criterio de la Asesoría Legal del CETAC la cual, luego de citar distintos pronunciamientos de la Procuraduría y jurisprudencia del Tribunal Contencioso Administrativo, concluye que no existe claridad en cuanto al plazo de prescripción de las facturas que emite el CETAC. Particularmente, la duda radica en si se debe aplicar el plazo decenal que establece el numeral 868 del Código Civil o si, por el contrario, el plazo cuatrienal que establece el artículo 984 del Código de Comercio.
Y si bien la Asesoría Jurídica del CETAC reconoce que el tema objeto de consulta ya fue analizado en su oportunidad por la Procuraduría –mediante Opinión Jurídica n.° 041-2003, del 10 de marzo del 2003-, estima necesario un nuevo pronunciamiento en razón de la aprobación de la Ley de Cobro Judicial, n.° 8624, del 1 de noviembre del 2007.
De previo a dar respuesta a las interrogantes formuladas consideramos pertinente realizar una breve referencia a la competencia que tiene el CETAC para fijar tarifas por las facilidades aeroportuarias y por el uso de terrenos ubicados dentro de los aeropuertos nacionales, la naturaleza jurídica de dicha tarifa, así como a la figura de la prescripción.
II. COMPETENCIA DEL CETAC PARA FIJAR LAS TARIFAS O CANÓNES POR LAS FACILIDADES AEROPORTUARIAS. NATURALEZA JURÍDICA DE DICHAS TARIFAS.
El Consejo Técnico de Aviación Civil (CETAC) es el órgano competente para fijar las tarifas o cánones por las facilidades que el Estado brinda en los aeropuertos nacionales, tal y como es el caso de las instalaciones y terrenos destinados a la explotación de locales comerciales o actividades de índole aeronáutica o conexas.
El fundamento legal de dicha competencia lo encontramos en lo dispuesto en el artículo 15 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional de Chicago, del 7 de abril de 1944, aprobado mediante Ley n.º 877 del 4 de julio de 1947, que establece el derecho de los Estados contratantes de establecer los derechos aeroportuarios y otros similares para el uso de aeropuertos e instalaciones y servicios para la navegación aérea; y en los numerales 10, inciso IX y 166 de la Ley General de Aviación Civil, n.º 5150 del 14 de mayo de 1973. Estas dos últimas disposiciones, en lo que interesa, disponen:
“Artículo 10.- Son atribuciones del Consejo Técnico de Aviación Civil:
I.- (...)
IX.- Estudiar, determinar y aplicar las tarifas que mediante decreto estableciere el Poder Ejecutivo, por la prestación de servicios aeroportuarios, facilidades de navegación aérea, radio comunicaciones y cualesquiera otros servicios auxiliares de la misma, así como también por derechos de expedición de licencias al personal técnico aeronáutico, certificados de explotación, certificado de aeronavegabilidad.” Lo subrayado no es del original.
“Artículo 166.- Las tarifas, las rentas o los derechos aplicables a toda clase de servicios y facilidades aeroportuarias propiedad del Estado, serán fijados por el Consejo Técnico de Aviación Civil y aprobados por el Poder Ejecutivo, salvo los precios y las tarifas que deba fijar la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en aplicación de su ley o como consecuencia de un tratado internacional suscrito por Costa Rica. (...).” Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 5437 de 17 de diciembre de 1973 y posteriormente reformado por el artículo único de la Ley n.° 8038, del 12 de octubre del 2000. Lo subrayado no es del original.
Conforme se puede apreciar, las tarifas, rentas, cánones o derechos aplicables a toda clase de facilidades aeroportuarias propiedad del Estado, serán fijadas por el CETAC y aprobadas por el Poder Ejecutivo, vía decreto, salvo los precios y las tarifas que deba fijar la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Se trata de una potestad que el Consejo debe ejercer en forma exclusiva respetando, desde luego, los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En ejercicio de dicha competencia, el CETAC le ha recomendado al Poder Ejecutivo la aprobación de varios Reglamentos para la regulación del régimen tarifario para la prestación y facilidades aeroportuarias, los cuales se han concretado en distintos Decretos Ejecutivos, entre otros, en los números 4245-A, del 21 de octubre de 1974, 6956-MOPT, del 27 de abril de 1977, 7605-MOPT, del 17 de octubre de 1977, 13146-MOPT, del 24 de noviembre de 1981, 13743-MOPT, del 15 de julio de 1982, 18158-MOPT, del 16 de mayo de 1988, 20217, del 22 de enero de 1991, 21852-MOPT, del 5 de enero de 1993, 22861-MOPT, del 4 de febrero de 1994, 24168-MOPT, del 27 de marzo de 1995, 25024, del 23 de febrero de 1996, 57295-MOPT, del 17 de agosto de 1998, 29454-MOPT, del 30 de abril del 2001, 32252-MOPT, del 2 de marzo del 2005, 35754-MOPT, del 4 de enero del 2010, 36249-MOPT, del 8 de octubre del 2010, 37108-MOPT, del 26 de abril del 2012, 37365-MOPT, del 20 de setiembre del 2012 y 37787-MOPT del 26 de junio del 2013.
Ahora bien, en relación con la naturaleza jurídica de las tarifas o cánones por las facilidades aeroportuarias –que se concretan en los Reglamentos que emite el Poder Ejecutivo atendiendo la recomendación del CETAC-, debemos indicar que constituyen precios públicos.
Y por precios públicos, como bien ha señalado la Procuraduría
“(...) deben entenderse las contraprestaciones satisfechas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, así como por la prestación de servicios o realización de actividades administrativas cuando no es obligatoria su solicitud ni su recepción, o cuando sean susceptibles de prestarse por el sector privado, al no implicar ejercicio de autoridad.
(...).
Bajo esta concepción, las sumas de dinero que se exigen, por ejemplo, con motivo de servicios postales, telegráficos, telefónicos, de agua corriente y de servicios cloacales, de instrucción pública, de transportes estatizados, son precios públicos, cuya característica principal es que la contraprestación económica, no es fijada por el solo poder de imperio de la administración, sino que se encuentra sujeta más que todo a criterios de tipo económico, pero respetando los principios generales del servicio público aplicables tanto en la prestación directa por parte del Estado, como por el concesionario particular, de suerte, que la fijación de las tarifas procuran más que todo la recuperación del costo.” Dictamen n.° C-185-95, del 25 de agosto de 1995. Lo subrayado no es del original.
Los precios públicos (tarifas o cánones) no deben ser confundidos con los tributos (impuestos, tasas y contribuciones especiales). Por canon o...
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