Sentencia nº 00056 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 22 de Enero de 2014

Corte Suprema de Justicia SALA SEGUNDA Exp: 08-001111-0166-LA Res: 2014-000056 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA . S.J., a las nueve horas cuarenta minutos del veintidós de enero de dos mil catorce.

Proceso ordinario establecido ante el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, por OLGER MONGE PADILLA contra el CONSEJO NACIONALIDAD DE VIALIDAD, representado por su director ejecutivo C.V.C., ingeniero civil y divorciado y el ESTADO, representado por su su procuradora adjunta la licenciada M.B.Z., vecina de Heredia. Figura como apoderado especial judicial del Consejo Nacional de Vialidad el licenciado C.A.S.S.. Todos mayores.

RESULTANDO:

1.- El actor, en escrito fechado veintinueve de abril de dos mil ocho, promovió la presente acción para que en sentencia se condenara al demandado al pago de vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, jornada extraordinaria, intereses y ambas costas del proceso.

2.- La personera estatal contestó en los términos que indicó en el memorial de fecha doce de junio de dos mil ocho y opuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación ad causam pasiva y activa. El representante del Consejo Nacional de Vialidad contestó en escrito de data veinticinco de junio de dos mil ocho y alegó las defensas de incompetencia de la jurisdicción por razón de la materia y falta de derecho.

3.- El Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, por sentencia de las dieciséis horas del catorce de junio de dos mil doce, dispuso: "Razones expuestas, normas citadas, artículos 492 y siguientes del Código de Trabajo, se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda incoada por O.M.P. en contra del ESTADO Y DEL CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD (CONAVI). C. solidariamente los codemandados los siguientes extremos: Por aguinaldo la suma de seis mil ciento noventa y siete dólares con noventa y un céntimos, por Vacaciones el monto de dos mil setecientos noventa y un dólares con sesenta y seis centavos, por Cesantía la suma de cuatro mil cuatrocientos veinticuatro dólares con veintinueve centavos, por preaviso la suma de un mil doscientos cincuenta dólares, para un total de CATORCE MIL SEISCIENTOS SESENTA Y TRES DÓLARES CON OCHENTA Y SEIS CENTAVOS ($14,663.86). Además de ello se condenan al pago de los intereses correspondientes a partir del 01 de enero de 2008 y hasta su efectivo pago en porcentaje igual al que cancela el Banco Nacional de Costa Rica por los depósitos en dólares a seis meses plazo. Sin lugar el extremo de jornada extraordinaria. C. solidariamente los codemandados ambas costas del proceso...". (Sic).

4.- La representante estatal apeló y el Tribunal de Trabajo, Sección Tercera, del Segundo Circuito Judicial de San José, por sentencia de las diez horas diez minutos del treinta de setiembre de dos mil trece, resolvió : "No existiendo errores ni omisiones capaces de producir nulidad o indefensión, se confirma el fallo apelado".

5.- La personera estatal formuló recurso para ante esta S. en memorial de data veinte de noviembre de dos mil trece, el cual se fundamenta en los motivos que se dirán en la parte considerativa.

6.- En los procedimientos se han observado las prescripciones y términos de ley.

Redacta la Magistrada C.V.; y, CONSIDERANDO:

I.- ANTECEDENTES:

Por estimar que su relación fue de naturaleza laboral y no de prestación de servicios, el actor planteó demanda contra el Consejo Nacional de Vialidad (en adelante CONAVI) a fin de que en sentencia se le condenara a pagarle aguinaldos, vacaciones, preaviso, auxilio de cesantía, horas extra, intereses y ambas costas (folios 1-9). Mediante auto de las 14:10 horas del 14 de mayo de 2008, también se le confirió traslado al Estado (folios 94-95). La representación de este último contestó negativamente e interpuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación (folios 102-110). Por auto de las 9:50 horas del 29 de febrero de 2012, se tuvo por no contestada la demanda por parte del CONAVI (folio 260). El juzgador de primera instancia acogió las pretensiones formuladas, salvo la de jornada extraordinaria, y condenó en costas a la parte vencida (folios 267-278). La representación del Estado formuló recurso de apelación (folios 280-289), pero el tribunal confirmó el fallo (folios 296-300).

II.- AGRAVIOS:

La procuradora muestra disconformidad con lo decidido. En primer lugar, objeta que se haya condenado solidariamente al Estado. Sobre este punto, invoca varias sentencias de la Sala Primera y aduce que el Consejo Nacional de Vialidad tiene capacidad procesal para ser centro de imputación de efectos jurídicos. Señala que cuando un órgano persona, en atribución de sus competencias, incurre en una conducta dañosa en perjuicio de un administrado debe asumir su responsabilidad y debe excluirse al ente mayor al cual está adscrito. Acusa que el tribunal confirmó la sentencia de primera instancia y obvió la jurisprudencia de la Sala Primera, que es fuente de derecho, en la que se han definido los alcances jurídicos sobre la participación procesal del Estado, razón por la cual estima violados los numerales 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 9 del Código Civil. Añade que conoce las posturas de la Sala Primera y de la Segunda sobre el tema, pero que aquella ha dejado claro que el órgano desconcentrado debe asumir las implicaciones de sus actos dañosos y debe excluirse de responsabilidad al ente mayor al cual está adscrito. Agrega que aunque ambas jurisdicciones -contenciosa y laboral- son independientes, no es lógico que en la primera se aplique el artículo 12, inciso 2), del Código Procesal Contencioso Administrativo y en la laboral se ignore esa norma, a pesar de lo estipulado en el canon 452 del Código de Trabajo. En segundo lugar, objeta que se haya concluido que la relación entre las partes tuvo naturaleza laboral, por cuanto el contrato fue por servicios profesionales. Refiere que el tribunal avaló la relación de hechos demostrados de la sentencia de primera instancia, de los cuales más bien se deduce que el contrato era por servicios. Dice que ese tipo de contrataciones tiene como fin la adquisición de servicios para suplir necesidades ocasionales de la Administración, razón por la cual debe tramitarse en atención a los distintos procedimientos de licitación, según el monto. En su criterio, no existió subordinación y la remuneración fue mediante honorarios. Insiste en que mediante el contrato por servicios profesionales, la Administración suple servicios ocasionales o temporales, que por esa condición no pueden someterse a una relación de empleo, que reviste carácter de permanencia. A su respecto, transcribe el artículo 65 de la Ley de Contratación Administrativa. Afirma que las labores del actor eran de carácter provisional, por lo que su contrato tenía naturaleza administrativa y la Administración potestades de imperio. Manifiesta que el accionante suscribió varios contratos de servicios técnicos, que tenían como objeto la realización de actividades concretas, con lo cual queda excluida la subordinación jurídica. Asegura que los contratos aportados constituyen plena prueba de la existencia de servicios profesionales y que se dieron una serie de elementos que excluyen la relación laboral, como la licitación, la oferta, la selección del oferente, la garantía de cumplimiento, entre otros. También sostiene que de la prueba testimonial se extrae que la relación fue por servicios y constata la existencia de los elementos dichos. Apunta que la relación fue de coordinación y no de subordinación, que el actor percibía la tarifa fijada por el CONAVI, se fijaron sanciones pecuniarias ajenas al contrato de trabajo y no se reconocieron derechos de carácter laboral, sin que la parte actora haya mostrado disconformidad. Reprocha que se haya aplicado el principio de primacía de la realidad, porque a la luz de la naturaleza pública de los entes demandados, estima que el caso debió analizarse desde la perspectiva del principio de legalidad, que rige la acción administrativa y desplaza ese y otros principios similares en el Sector Público. Finalmente, objeta que se haya condenado a su representado a pagar las costas, no solo porque el actor carece de derecho, sino porque la relación fue con el CONAVI y el Estado ha actuado conforme al ordenamiento jurídico. Solicita que se declare con lugar el recurso (folios 306-319).

III.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN PASIVA DEL ESTADO:

La procuradora aduce que a su representado no le asiste legitimación pasiva en este caso, porque el CONAVI cuenta con personalidad jurídica suficiente para enfrentar el proceso. El tema ya ha sido objeto de estudio por parte de esta sala y ha concluido que al Estado le asiste legitimación junto con el CONAVI, dado que se trata de un órgano desconcentrado, con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria, mas no plena, por lo que nada impide que el Estado también pueda ser codemandado, sin que se adviertan razones que permitan variar ese criterio. En ese sentido, en la sentencia 338, de las 9:53 horas del 15 de abril de 2011, se explicó: “El agravio de que a su representado no le asiste legitimación pasiva no es procedente. El Consejo Nacional de Vialidad es solo un órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria con independencia funcional en cuanto a su especialidad técnica y presupuestaria. En consecuencia, como parte del Estado, está también legitimado pasivamente para sostener cualquier reclamación derivada de las actuaciones de aquel órgano, con el cual debe entendérsele obligado solidario, pues fue creado precisamente para realizar funciones que le son propias, con la idea nada más de una mayor eficacia derivada de la especialización en la función y esto es así con independencia de que el Conavi también pueda ser considerado como legitimado para sostener el proceso en razón de la personalidad que ostenta, la cual le confiere cierto grado de independencia y el manejo de recursos públicos que le han sido asignados por ley. De ahí que se cumpla respecto del Estado el presupuesto de fondo de la legitimación pasiva, razón por la que se debe denegar el agravio del recurrente en cuanto a la falta de esa legitimación”. Debe agregarse que en un asunto reciente, relacionado con una entidad de similar naturaleza al CONAVI, la sala denegó la petición del Estado para que la condena se impusiera directamente en su patrimonio. Al respecto, se dijo: “El representante del ente estatal solicita que ante la independencia patrimonial de ese Consejo Técnico se disponga que el monto de la condena debe ser cargado al presupuesto de dicho órgano y no al general del Estado. Si bien es cierto que fue la conducta administrativa del Consejo Técnico de Aviación Civil, en el ejercicio de las potestades legalmente conferidas para el cumplimiento de la función pública desconcentrada, la que dio lugar al presente proceso y a la condenatoria impuesta, pues las condiciones de la contratación estuvieron a su cargo exclusivo, así como el pago y la remoción dispuesta, esta sala considera que no es dable acoger la petición del representante del Estado. Aunque está claro que no se pide una condena directa contra el Consejo Técnico de Aviación Civil, por carecer este de legitimación pasiva, se estima que la condenatoria dispuesta responde a la forma de organización del Estado y al modo en que descentralizó la actividad pública encargada a dicho órgano, sin que corresponda a los tribunales jurisdiccionales interferir sobre tal cuestión ni resolver los eventuales problemas que puedan suscitarse en cuanto al manejo presupuestario, dado el modo elegido para llevar a cabo dicha función. Aunado a lo anterior, no se ha demostrado que el Consejo cuente con una partida presupuestaria reservada para hacer frente a obligaciones derivadas de una condena judicial en materia laboral, de forma tal que no se vea perjudicado el derecho declarado a favor del accionante”. (Sentencia número 390, de las 9:30 horas del 27 de abril de 2012). La sala no advierte ningún elemento que le haga posible variar el criterio que ha sostenido en relación con la legitimación pasiva del Estado en asuntos como el que se conoce. (Sobre el tema, también pueden consultarse las sentencias números 2012-137; 2012-266 y 2012-333).

La recurrente invoca varias resoluciones de la Sala Primera en cuanto a este punto , sin embargo la argumentación basada en estas no la formuló ante el tribunal y, consecuentemente, no es de recibo en esta última instancia (artículos 598 y 608, Código Procesal Civil). En cualquier caso, lo decidido por ese otro órgano jurisdiccional no es vinculante para esta sala. Por igual razón, no es admisible el agravio relacionado con el artículo 12, inciso 2), del Código Procesal Contencioso Administrativo, pues ante el tribunal dio razones diferentes.

IV.- SOBRE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA:

La parte demandada ha sostenido, desde la contestación de la demanda, que la relación del actor con el CONAVI no tuvo naturaleza laboral, sino que se trató de un contrato administrativo, de servicios profesionales, regido por la Ley de Contratación Administrativa. De conformidad con esa ley, la Administración Pública puede recurrir a distintas formas de contratación, con el objetivo principal de satisfacer el interés general y cumplir sus fines satisfactoriamente (artículo 4). Luego, existe la obligación de que la contratación administrativa sea conforme con el ordenamiento jurídico (artículo 32). De igual manera, la ley contempla, aunque no de manera taxativa, diferentes tipos de contratación con la Administración Pública, entre las que incluye la licitación pública (artículo 41 y siguientes), la licitación por registro (artículo 44 y siguientes), la licitación restringida (artículo 47 y siguientes) y el remate (artículo 49 y siguientes). Ahora bien, en la sección cuarta del capítulo sétimo, se prevé la posibilidad de la Administración de contratar servicios, lo que hará mediante los distintos procedimientos de licitación, según corresponda, de acuerdo con el monto. A la luz de lo establecido en el numeral 64 de la citada ley, los servicios que pueden contratarse con personas físicas o jurídicas son aquellos de orden técnico o profesional y en el numeral 65 siguiente se deja claramente establecido que ese tipo de contrataciones no dará lugar a una relación de empleo público entre la Administración y la persona contratada, salvo los supuestos de excepción ahí señalados, que no aplican al caso que se conoce. Pese a lo indicado, cabe advertir que este órgano jurisdiccional ya se ha pronunciado sobre la obligación de la Administración de realizar las contrataciones al amparo del ordenamiento jurídico, sin que pueda acudir a la contratación de servicios prevista en la citada ley, o a alguna otra forma de contratación, de manera anómala. En ese sentido, ya desde la sentencia número 669, de las 9:40 horas del 9 de noviembre de 2001, se indicó:

Resulta importante destacar que ni en el ámbito laboral privado, ni en el público, le está permitido a los patronos desnaturalizar los contratos laborales o de servicio público, para disminuir la protección al trabajador, garantizada en la Constitución Política. En el sector público no hay ninguna autorización legal, para utilizar formas de negociación cuya verdadera finalidad sea eliminar, los derechos propios de una contratación de servicio público laboral. En este caso el régimen de contratación administrativa, por sí mismo, no desvirtúa la presunción de laboralidad de que se ha venido hablando; toda vez que, en la materia que nos ocupa, y en este caso concreto no interesa tanto la forma que el patrono haya querido darle al contrato, como, lo que jurídicamente resulte, al final, respecto de la naturaleza de la totalidad de lo expresamente pactado. La denominación que se le dé al contrato, no puede ser utilizada con la finalidad de evadir e intentar irrespetar las garantías laborales constitucionales y legales, desarrolladas por nuestro ordenamiento. Esta afirmación, en consecuencia, resulta válida para ambos sectores. También debe indicarse que, el Estado y sus instituciones, tienen facultades para utilizar, en su funcionamiento, institutos jurídicos diversos del 'contrato de servicio público', cuando esto no sea un mecanismo de evasión de las cargas que impone el respeto a los derechos laborales, de los servidores públicos

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Por otra parte, también se ha señalado que no resulta posible la contratación de servicios cuando se trata de actividades ordinarias del ente o del órgano respectivo. Sobre el particular, en la sentencia número 1000, de las 9:50 horas del 17 de noviembre de 2004, se explicó: “Queda claro, entonces, que el demandado ha utilizado, en la mayoría de los casos, que incluye el del actor, el disfraz de 'contratos de servicios profesionales' para cumplir labores ordinarias de la entidad, por lo tanto se trata de contratos de servicios públicos que deben calificarse de relaciones de empleo público”. (El subrayado no es del original). Asimismo, en ese voto se reiteró el criterio sostenido ya, de que no resulta válido que la Administración pretenda ampararse en las modalidades contractuales previstas en la Ley de la Contratación Administrativa para tratar de eliminarle el carácter laboral a un determinado vínculo jurídico. Al respecto, se dijo: “Es cierto que la Ley y el Reglamento de la Contratación Administrativa permiten contratación de servicios profesionales, pero esto no legitima la actuación del [...] para bajo esa denominación realizar contratos típicos de trabajo, como el que se analiza en este caso”. Expuesto lo anterior, procede analizar la naturaleza de la relación que unió a las partes.

V.- DEL CASO CONCRETO:

En el presente asunto ha quedado demostrado que el accionante participó en el proceso de Licitación Pública (n.° 013-2002), promovido por el CONAVI para conformar un registro de inspectores de conservación vial y su contratación a fin de supervisar los proyectos del Área de Conservación Vial. Con base en dicho procedimiento fue contratado para que en forma personal realizara las labores de inspección requeridas. Por consiguiente, la situación del actor quedó amparada por la presunción legal prevista en el artículo 18 del Código de Trabajo. En consecuencia, correspondía a la parte demandada desvirtuar la naturaleza laboral de la relación. Para ello, aportó la prueba documental que respaldó el proceso de licitación. No obstante, tales documentos no tienen la virtud de desplazar la presunción referida y, la parte accionada estaba en la obligación de acreditar que la relación se desarrolló como un verdadero contrato por servicios, en régimen de autonomía por parte de la persona contratada. Valoradas las pruebas evacuadas, la sala estima que la presunción no fue desvirtuada y más bien permiten concluir en la forma en que lo hizo el tribunal. En primer lugar, debe indicarse que no es cierto que se tratara de servicios extraordinarios u ocasionales. Al contrario, las labores por las cuales el accionante fue contratado corresponden a las tareas principales y ordinarias que por ley le fueron asignados a dicho Consejo. En efecto, el artículo 4 de la Ley de Creación del CONAVI concretó los objetivos de dicho órgano así: “a) Planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, en concordancia con los programas que elabore la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. b) Administrar su patrimonio. c) Ejecutar, mediante contratos, las obras, los suministros y servicios requeridos para el proceso de conservación y construcción de la totalidad de la red vial nacional. d) F. la ejecución correcta de los trabajos, incluyendo el control de la calidad. e) Promover la investigación, el desarrollo y la transferencia tecnológica en el campo de la construcción y conservación vial. f) Celebrar contratos o prestar los servicios necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y funciones”. En ese mismo orden de ideas, llama la atención que de previo a que el accionante fuera contratado mediante el proceso licitatorio, este prestaba labores de inspector para el CONAVI, según se extrae de la experiencia referida en su currículum vítae (folio 86 del legajo aportado) y de la constancia presentada para acreditarla, de la que se desprende que laboró como inspector de campo en la actividad de mantenimiento rutinario de la red vial para dicho Consejo (folio 97, ídem). Además, de la documentación aportada se extrae que varias de las cláusulas pactadas no corresponden a un verdadero contrato de prestación de servicios, sino más bien a una relación de naturaleza laboral. En ese sentido, resulta ajeno a la prestación de servicios que el contratante otorgue materiales o herramientas para ejecutar las tareas. De ahí que resulten extrañas las condiciones incluidas en el cartel respectivo, en el sentido de que “El CONAVI suministrará todos los insumos necesarios para que realice el trabajo de inspector de conservación vial adecuadamente, como por ejemplo termocupla, chaleco, casco, anteojos de seguridad, cinta métrica, capa. […] El CONAVI aportará los siguientes recursos: • Insumos para la supervisión de los proyectos: bitácoras de proyecto, diarios, cintas métricas, cascos, chalecos reflectivos, capas, anteojos de seguridad, termocupla, útiles, etc.” (folio 42 del legajo de prueba. También véase la cláusula sétima del contrato). Asimismo, no es normal que se haya pretendido aclarar que el monto a pagar incluía “[…] honorario, gastos por concepto de alimentación, hospedaje, póliza (s) de seguro (s), radiolocalizador, traslado y desplazamiento en su vehículo propio (gasolina, lubricantes, respuestos, mantenimiento, seguro, llantas, depreciación, lavados, etc). /La tarifa mensual incluye cualquier carga, impuesto, seguro o gasto que imponga la legislación vigente al técnico contratado, o que este proveedor considere necesarios para el correcto y seguro desempeño de sus tareas” (folio 56, ídem). Esto, por cuanto en un verdadero contrato por servicios, tales condiciones son normales. También llama la atención que el contratado estuviera en la obligación de realizar informes diarios y de presentar informes de manera semanal y mensual o de confeccionar informes especiales, todo en papelería propia del CONAVI y en los términos que indicara la fórmula correspondiente, así como completar la bitácora y las guías de entrega, documentos que debía presentar en el día de la semana expresamente señalado, lo que constituiría una coordinación excesiva en la prestación de servicios y más bien tiene claros visos de control en régimen de subordinación, especialmente cuando debe realizar una “descripción de la labor realizada en el día” (véase la cláusula sexta del contrato y el oficio DCV-456 AL-2006, visible a folios 201-202 del principal). Cabe agregar que de las declaraciones testimoniales evacuadas se extraen indicios de la naturaleza laboral de la relación, los cuales verifican los que constan documentalmente, tales como la concesión de herramientas y materiales y la obligación de presentar informes. Los testigos también refirieron que el actor estaba sujeto a la persona que el CONAVI hubiera nombrado en la zona, lo que al tenor del contrato suscrito y de lo declarado se entiende como el ingeniero a cargo. Además, informaron que asistían a reuniones de capacitación (véanse las declaraciones de Z.Z. y L.Q., folios 190-196). Por otra parte, debe indicarse que la exclusión de la naturaleza de la relación como laboral, realizada en la cláusula décima segunda del contrato, no puede tener ningún valor ante lo regulado en el artículo 74 de la Constitución Política y 11 del Código de Trabajo . Por último, cabe advertir que esta sala ya ha tenido oportunidad de resolver asuntos de iguales características al que ahora se conoce y ha concluido que la relación de los inspectores con el CONAVI, contratados por el mismo proceso licitatorio y en las mismas condiciones que el demandante, fue realmente de naturaleza laboral, sin que se adviertan circunstancias que permitan variar el criterio ya externado (consúltense, entre otras, las sentencias números 338, de las 9:53 horas y 351, de las 10:45 horas, ambas del 15 de abril de 2011). A la luz de las alegaciones hechas, debe hacerse ver que el tribunal no aplicó el principio de primacía de la realidad, tal y como lo invoca la recurrente; pues más bien advirtió que la Administración estaba sujeta al de legalidad y que este último era el que impedía contratar por servicios una prestación típica del orden laboral.

VI.- CONSIDERACIONES FINALES:

A la luz de las razones expuestas, el recurso no puede ser acogido y el fallo ha de ser confirmado incluso en cuanto se condenó en costas al accionado, ya que no media ninguno de los supuestos que prevé el artículo 222 del Código Procesal Civil, que haga posible ejercer la facultad que ahí se regula.

POR TANTO:

Se confirma la sentencia recurrida.

O.A.G. J.V.A.R.V.R. E.M.C.V.H.B.G. dhv.

3 EXP: 08-001111-0166-LA