Sentencia nº 03600 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 14 de Marzo de 2014

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14-002374-0007-CO Res. Nº 2014003600 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas cinco minutos del catorce de marzo de dos mil catorce.

Recurso de amparo interpuesto por A.L.Q.M., mayor, casada, abogada, contra el Alcalde, el Presidente del Concejo y la Encargada del Plan Regulador, todos de la Municipalidad de H.. Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas veinticinco minutos del veinticuatro de febrero del dos mil cuatro, la recurrente interpone recurso de amparo contra el Alcalde, el Presidente del Concejo y la Encargada del Plan Regulador, todos de la Municipalidad de H. y manifiesta que el 10 de julio de 2013, por oficio No. DOPR-0113, la Coordinadora del Plan Regulador puso en conocimiento del Proveedor de la Municipalidad de Heredia los términos de la Licitación No. 2013CD-000212-01, “Contratación de Servicios Profesionales para Confección de Mapas de Vulnerabilidad Hidrogeológica de los Distritos Urbanos del Cantón Central de Heredia”. De acuerdo a dicho cartel se otorga a la empresa encargada del estudio un plazo de 5 meses para emitir el informe respectivo para su aprobación por el Concejo y con posterioridad ser remitido al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) para la aprobación de los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica. Por oficio No. AMH-1239-2013 del 28 de agosto de 2013, el Alcalde recurrido adjudicó a la empresa GEOSIGAMBIENTAL S. A. la licitación No. 2013CD-000212-01. Alega que el 11 de febrero de 2014 solicitó vía correo electrónico a la señora K.S.C., Coordinadora del Plan Regulador del ente municipal, copia digital y documental del informe final rendido por la empresa GEOSIGAMBIENTAL, con el fin de estudiar los resultados y exponer las recomendaciones que estimen pertinentes al Concejo. Lo anterior, con fundamento al derecho de acceso a la información en materia ambiental establecidos en los artículos 27 y 30 constitucional, y el de participación ciudadana en aquellos casos que versen de temas que afecten a la colectividad como lo es el ambiente y el derecho al agua. Sin embargo, en esa misma fecha la Coordinadora recurrida denegó la información pretendida al argumentar que el borrador de los estudios de vulnerabilidad hidrogeológicos elaborados por la empresa adjudicada son de carácter confidencial y no pueden ser de conocimiento de terceras personas que no son parte en el proceso licitatorio. En ese sentido, que no podía ser de acceso público sino hasta luego de la aprobación del C. y del SENARA, de conformidad con lo establecido en el artículo 273.2 de la Ley General de la Administración Pública. Ante tal negativa, remitió nueva solicitud de información en la que se indicó que el propósito de conocer de previo el informe, es el poder manifestarse sobre él y emitir recomendaciones a los recurridos sobre los recursos naturales que pueden verse afectados, lo cual carecería de interés si se entregan con posterioridad a la aprobación por parte del SENARA. Sostiene que la Municipalidad accionada tiene el deber de promover y respetar la participación ciudadana en aquellos proyectos ambientales que puedan ocasionar una lesión a los recursos naturales o al medio ambiente, como lo es la confección de los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica del cantón central de Heredia. Considera que las omisiones por parte de los recurridos violentan sus derechos fundamentales.

2.- Informan bajo juramento J.M.U.A., M. de J.Z.A. y K.S.C., en su condición de Alcalde, Presidente del Concejo y Encargada del Plan Regulador, todos de la Municipalidad de H. (escrito presentado a las 14:20 hrs del 4 de marzo del 2014), que mediante proceso de Contratación Directa No. 2013CD-000212-01 el Municipio promovió la contratación de servicios profesionales para la confección de Mapas de Vulnerabilidad Hidrogeológica de los Distritos Urbanos del Cantón Central de H.. En dicho proceso resultó adjudicada la empresa Geosigambiental S.A., la cual tiene a su cargo la elaboración de tales herramientas técnicas. Para los efectos, se aprecia que la recurrente solicitó en el mes de febrero de 2013 una copia de los avances de los mapas que está realizando la empresa contratada, toda vez que el mapeo ó producto final que contrató el municipio no se encontraba finalizado. Los avances del proyecto estaban en revisión del municipio toda vez que no constituyen el resultado final de la investigación asignada a la empresa contratada y además, tampoco se han conocido o aprobado por el Concejo, ni por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA). Durante el proceso de ejecución del contrato no intervienen terceros, pues el cumplimiento del objeto contractual compete única y exclusivamente a la compañía Geosigambiental S.A. y no a personas ajenas a esa entidad o al proceso de contratación propiamente. La recurrente tendrá la oportunidad procesal de conocer el resultado final y la totalidad de los resultados del estudio cuando se ponga en conocimiento de la comunidad y en ese momento podrá ejercer su derecho de oposición o cuestionar los alcances del mismo. T. presente que el objetivo de la recurrente es intervenir directamente en el proceso de elaboración de los mapas contratados emitiendo recomendaciones o propuestas personales, las cuales no formarían parte del análisis técnico contratado por el Gobierno Local y tampoco resultan vinculantes. La Municipalidad promovió este proceso de contratación y como administración licitante es a ésta a la que le corresponde definir las condiciones o requerimientos técnicos que debe cumplir la empresa adjudicataria. La información que entrega la empresa se somete a revisión del municipio previamente; son datos de orden técnico que le sirven de insumo para presentar el informe final, al cual sí tendría acceso la recurrente una vez que haya finalizado el proceso de aprobación del órgano colegiado y del SENARA. La recurrente entonces tendría acceso pleno a los resultados, antes no podría hacerlo en el tanto se está en una etapa en la que no procede la intervención de terceros como coadyuvantes en el estudio contratado por el Gobierno Local. Situación que no constituye ni por asomo una violación a los derechos fundamentales de la recurrente, a la cual no se le está negando información, sino que el municipio brindara a la comunidad el resultado final de la contratación administrativa a su cargo. Caso similar se presenta con los planes reguladores, en donde los ciudadanos no participan en el proceso de recopilación de información que compete a la empresa, visitas al campo que programe la empresa contratada, elaboración de los resultados finales, entre otras etapas que abarca un proceso de esa naturaleza, pero sí se les da la oportunidad a los ciudadanos de opinar al respecto, una vez finalizado el plan y durante las etapas consultivas. En el caso bajo estudio, el municipio contrató una empresa que está creando mapas de vulnerabilidad que conlleva estudios de suelo, nacientes, entre otros elementos, que abarca el estudio asignado y que en este momento ni siquiera han sido de conocimiento de las autoridades municipales quienes deben analizarlo para su aprobación. Ahora bien, si la recurrente no estaba de acuerdo con que se le indicara que no tenia acceso a la información preliminar, bien pudo haber presentado los recursos ordinarios que señala el ordenamiento jurídico, según lo dispone el artículo 274 de la Ley General de la Administración Pública que cita lo siguiente: "La decisión que negare el conocimiento y acceso a una pieza deberá ser suficientemente motivada. Cabrán contra la misma los recursos ordinarios de esta ley." T. en cuenta que a la recurrente se le contestó su inquietud y se le dieron las razones y justificaciones por las cuales no se le daban los avances pretendidos, al ser actos incluso de orden preparatorio para el informe final que presentará la empresa especializada que contrató el Gobierno Local. EI Municipio será el encargado de darle publicidad en su momento al informe final y al resultado del proceso que se está realizando y en esa etapa, en donde la aquí recurrente, al igual que cualquier ciudadano, podrá realizar las observaciones que estime pertinentes. Para los efectos se puede observar lo dispuesto en el voto de ese Tribunal de Justicia Constitucional No. 6216-11, en el cual se analizó el tema de las audiencias de los planes reguladores que contratan los municipios, entendiendo que las empresas entregan un proyecto que requiere aprobación del C. y que antes de cumplir con esa etapa, estaríamos ante un acto preparatorio que incluso va a requerir aprobación del INVU. En el caso de estudio, estamos bajo un esquema similar en el tanto el Concejo no ha conocido el resultado de la contratación y no ha sometido la propuesta de los mapas a SENARA. Así las cosas, no observa de qué forma el municipio ha quebrantado los derechos fundamentales de la recurrente a quien no se le ha negado el acceso al expediente, únicamente se le indicó y justificó que los avances son solo insumos para la elaboración del informe final que contrató el municipio, al cual sí tendrá pleno acceso en el momento procesal que disponga el Concejo. Solicitan declarar sin lugar el recurso.

3.- Mediante resolución de las nueve horas treinta y dos minutos del seis de marzo del dos mil catorce, se le previno al Alcalde de H. que especifique si la firma adjudicada GEOSIGAMBIENTAL S.A. ya concluyó el trabajo para el que fue contratada y en consecuencia, presentó los mapas de interés ante el ayuntamiento. 4.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas cuarenta y dos minutos del seis de marzo del dos mil cuatro, la recurrente se refiere al informe rendido por las autoridades recurridas. Señala, entre otros extremos, que sus manifestaciones carecen de fundamento jurídico y lesionan gravemente el principio de participación ciudadana en todo lo referente a materia ambiental y parecen desconocer lo que prescriben los artículos 2, 6, 28, 29, 30 y 31 de la Ley Orgánica del Ambiente, en cuanto a que los planes urbanos locales, como instrumentos para la gestión y tutela del ambiente, deben ser elaborados con base en criterios ambientales, y con la participación activa y organizada de todas las personas interesadas.

5.- Informa bajo juramento J.M.U.A., en su condición de Alcalde de H. (escrito presentado a las 15:03 hrs del 7 de marzo del 2014), que de conformidad con el pliego de condiciones del cartel que se adjunta en autos, el plazo de entrega se dispuso en 5 meses a partir de la orden de inicio. Se tenían que presentar dos informes de avance bimensual y un informe final completo de resultados. Partiendo de lo anterior, se tiene que el plazo de entrega del informe se dispuso para el pasado 11 de febrero de 2014, lo que implica que la empresa ya rindió el informe definitivo del estudio contratado. De igual forma y en atención al cartel de la contratación, la empresa debe realizar una presentación de los resultados obtenidos, conclusiones y recomendaciones al Concejo, para lo cual deberá tener disposición en la fecha y hora que programe el órgano colegiado. Una vez aprobados por el Concejo se deben remitir a SENARA para la respectiva aprobación de esa instancia y la correspondiente publicación. Se aporta para mejor resolver, copia del pliego de condiciones que señala las pautas a seguir en este proceso de contratación.

6.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta la Magistrada P.S.; y, Considerando:

I.- Objeto del recurso.

La recurrente alega que en la Municipalidad de H. se le denegó el acceso a los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica de los distritos urbanos del cantón central que confeccionó la empresa adjudicada, bajo el argumento de que son de carácter confidencial y no pueden ser de conocimiento de terceras personas que no son parte en el proceso licitatorio, sino hasta luego de la aprobación del C. y del SENARA. Sin embargo, los requieren para emitir recomendaciones al Concejo antes de su presentación a SENARA, o sea, de previo a su aprobación.

II.- Hechos probados.

De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque los recurridos hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a.

Que mediante proceso de Contratación Directa No. 2013CD-000212-01, la Municipalidad de H. promovió la contratación de servicios profesionales para la confección de Mapas de Vulnerabilidad Hidrogeológica de los Distritos Urbanos del Cantón Central de H.. En dicho proceso resultó adjudicada la empresa Geosigambiental S.A. (informe de las autoridades recurridas y documentación aportada).

b.

Que el plazo de entrega del informe final completo de resultados del proceso de Contratación Directa No. 2013CD-000212-01 se dispuso para el 11 de febrero de 2014, lo que implica que la empresa Geosigambiental S.A. ya rindió a la Municipalidad de H. el informe definitivo del estudio contratado (informe presentado por el Alcalde de H. a las 15:03 hrs del 7 de marzo del 2014 y documentación que acompaña).

c.

Mediante correo electrónico, la recurrente le solicitó el 11 de febrero del 2014 a K.S.C., Encargada del Plan Regulador de la Municipalidad de H., lo siguiente: “Ruego intervenir con sus buenos oficios en procura, de que cuando la firma adjudicataria GEOSIGAMBIENTAL S.A. entregue los planos de la contratación 2013CD-000212-01 Servicios profesionales para confección de mapas de vulnerabilidad hidrogeológica del casco urbano de los distritos urbanos del cantón central de Heredia (incluye H., Mercedes, S.F., U., en forma inmediata se nos informe a efectos de fotocopiarlos y hacer los estudios correspondientes y participar en forma activa en el proceso de evaluación ante el Consejo Municipal y SENARA” (documento aportado por la recurrente).

d.

El 11 de febrero del 2014, K.S.C., Encargada del Plan Regulador de la Municipalidad de H., le indicó a la recurrente que “apenas estén los resultados finales de los Mapas le comunicare” (documento aportado por la recurrente).

e.

El 11 de febrero del 2014, mediante correo electrónico, la recurrente le indicó a K.S.C., Encargada del Plan Regulador de la Municipalidad de H., lo siguiente: “De conformidad con las especificaciones de la licitación solicito respetuosamente nos sean entregados el primero y segundo avance, toda vez que los necesitamos para participar en forma activa ante la presentación en el Consejo Municipal, (sic) de nada nos serviría tener el informe final pues en esta etapa ya estarían aprobados por Senara, de ahí que le solicite me indique el día y la hora para presentarse y tomar la información digital y documental…” (documento aportado por la recurrente).

f.

Por correo electrónico, K.S.C., Encargada del Plan Regulador de la Municipalidad de H., le comunicó el 17 de febrero del 2014 a la recurrente que “de acuerdo a la respuesta emitida por el Departamento Legal de la Municipalidad, los expedientes solicitados se pueden entregar una vez sean aprobados por SENARA; por lo que con gusto le daré copia de los mismos una vez sean entregados. Adjunto el criterio del Departamento Legal…” (documento aportado por la recurrente e informe de las autoridades recurridas) III.- Sobre el derecho de acceso a la información pública. Acerca del derecho que tutela el artículo 30 Constitucional, esta S. en la sentencia No. 2009-001298 de las 12:20 hrs del 30 de enero del 2009, señaló que “(…) El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública. Finalmente, el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable, como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad administrativas. (…)”.

IV.- Acerca del acaso concreto.

La recurrente acude a esta S. en la vía de amparo, por cuanto estima que se ha lesionado en su perjuicio el derecho de acceso a la información en materia ambiental y el derecho de participación ciudadana en aquellos casos que versen sobre temas que afecten a la colectividad como lo es el ambiente y el agua, ya que en la Municipalidad de H. se le denegó el acceso a los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica de los distritos urbanos del cantón central que confeccionó la empresa adjudicada. En su descargo, las autoridades municipales recurridas esbozan diferentes argumentos, entre ellos, los siquientes: 1) Que durante el proceso de ejecución del contrato no intervienen terceros, pues el cumplimiento del objeto contractual compete única y exclusivamente a la compañía Geosigambiental S.A. y no a personas ajenas a esa entidad o al proceso de contratación propiamente. 2) Que los avances del proyecto estaban en revisión del municipio toda vez que no constituyen el resultado final de la investigación asignada a la empresa contratada y además, tampoco se han conocido o aprobado por el Concejo, ni por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA). 3) La información que entrega la empresa se somete a revisión del municipio previamente, son datos de orden técnico que le sirven de insumo para presentar el informe final, al cual sí tendría acceso la recurrente una vez que haya finalizado el proceso de aprobación del órgano colegiado y del SENARA. 4) Que no se le ha negado el acceso al expediente, únicamente se le indicó y justificó que los avances son solo insumos para la elaboración del informe final que contrató el municipio, al cual sí tendrá pleno acceso en el momento procesal que disponga el Concejo. Sin embargo, ese proceder de la administración municipal no es aceptable, primero, porque la información demandada por la recurrente al ser el resultado de una contratación realizada con fondos municipales es de carácter público, razón por la cual, bajo ningún contexto, se le puede limitar su acceso, tanto a ella como a cualquier otra persona interesada, pues tampoco se requiere de justificación alguna para su entrega. Aparte de que al tratarse del recurso hídrico, no hay duda que existe un interés ciudadano en su conocimiento. Segundo, no es posible que se limite el hacer efectivo el goce y el ejercicio del derecho fundamental consagrado en el artículo 30 de la norma fundamental, esto es, el acceso a la información de interés público, bajo premisas que son incorrectas, como que la tutelada pretende coaccionar en el proceso licitatorio, cuando, únicamente, lo que demanda es el acceso al resultado final de la contratación, a saber: los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica. Además, el tipo de información a la que puede accesar cualquier administrado, se refiere fundamentalmente a la actividad derivada de los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones y relacionada con la forma en que se administran los fondos públicos en general, con la única salvedad de que se trate de un secreto de Estado o que la información sea suministrada a la Administración por particulares confidencialmente, para gestiones determinadas, pues en estos casos se conservará la confidencialidad siempre y cuanto ésta se encuentre constitucional o legalmente protegida (véase en ese sentido, la sentencia No. 2002-11931 de las 14:49 hrs del 17 de diciembre del 2002). Situación que no acontece en autos, pues la recurrente no está requiriendo información particular de la empresa adjudicada sino del resultado propio del objeto de la contratación. Lo que además, se desprende de los hechos tenidos por probados, ya lo tenía en su poder la Municipalidad desde la primera solicitud de la tutelada. Tercero, independientemente de que vaya a ser una información que deba conocer el Concejo para su ulterior trámite ante SENARA, ésta no se puede negar al ser de naturaleza pública, como se indicó. Además, debe tenerse presente que los administrados tienen derecho a conocer las decisiones que, en relación con los asuntos locales y de manejo del presupuesto municipal, adopten las municipalidades, a fin de ejercer un adecuado control sobre sus actuaciones. Aparte de lo anterior, debe tomarse en cuenta que se trata de un informe rendido, por lo que no se está ante un documento confidencial.En mérito de lo dicho, al considerarse que con los hechos impugnados se ha vulnerado el derecho de acceso a la información pública en perjuicio de la recurrente, lo procedente es declarar con lugar el recurso como en efecto se ordena.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso. Se ordena a J.M.U.A., en su condición de Alcalde de H., o a quien en su lugar ejerza el cargo, que le permita a la recurrente, en forma inmediata, el acceso a los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica de los distritos urbanos del cantón central que confeccionó la empresa Geosigambiental S.A., bajo el apercibimiento de que, con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de H. al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. N. esta resolución a J.M.U.A., en su condición de Alcalde de H. o a quien en su lugar ejerza el cargo, en forma personal.

Fernando Castillo V. Presidente a.i Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Aracelly Pacheco S.

Ana María Picado B.

Ronald Salazar Murillo Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *EDQQOGK47KUE61* EDQQOGK47KUE61 EXPEDIENTE N° 14-002374-0007-CO