Sentencia nº 00852 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 22 de Enero de 2014

Exp:

13-014235-0007-CO Res. Nº 2014000852 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas treinta minutos del veintidos de enero de dos mil catorce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por O.T.Y., mayor, casada, máster en administración, cédula de identidad número 0-000-000, en su condición de Defensora de los Habitantes de la República contra el artículo 3 de la Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas, número 9204 del veintidós de diciembre del dos mil once.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas treinta minutos del veintinueve de noviembre del dos mil trece, la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas, número 9204 del veintidós de diciembre del dos mil once. Señala que interpone la acción con base en la legitimación que otorga la Ley de la Defensoría de los Habitantes, ley número 7319 para incoar cualquier tipo de acciones jurisdiccionales y administrativas previstas en el ordenamiento jurídico. Por definición, la Defensoría de los Habitantes tiene la potestad de plantear cualesquiera acciones administrativas o jurisdiccionales que permitan restablecer el orden y la armonía social, en procura de proteger los derechos e intereses de los habitantes, cuando se susciten acontecimientos que propician su violación, así como ejercer el control de legalidad que por ley le corresponde. El espectro violatorio es amplio y la posibilidad puede recaer en los derechos de una persona o en un derecho o interés que afecta a varias personas o a la colectividad en su conjunto. Afirma la accionante que la amplitud de competencia de la Defensoría, trasciende de lo individual a lo macro, con el fin de brindar una mayor cobertura de protección a los habitantes, para el desarrollo de una adecuada calidad de vida. Refiere la Defensora de los Habitantes que actúa en la defensa de intereses que conciernen a cualquiera, a todos los miembros de la comunidad nacional o a un colectivo determinable. Señala que la norma impugnada vulnera directamente algunos principios constitucionales tributarios, particularmente, la capacidad económica del contribuyente, tutelada en el artículo 18 de la Constitución Política y otras disposiciones de este orden, como los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad tributarios. Refiere la accionante que el proyecto de la actual Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas, número 9024 ingresó a la Asamblea Legislativa en el año dos mil seis como una iniciativa del Poder Ejecutivo, asignándosele el número de expediente 16306. El proyecto disponía la creación de un impuesto sobre todas las personas jurídicas que se encontraran inscritas o que en adelante se inscribieran en el Registro Público, delimitando además el período fiscal y devengo del impuesto, su tarifa (artículo 3, doscientos dólares -US $200- o su equivalente en colones) lo relativo a formularios, plazo para el pago y responsabilidad de los representantes legales, las sanciones y no inscripción de movimientos registrales, la no deducibilidad del impuesto, el administrador del impuesto y el pago proporcional del primer período del impuesto (transitorio único). Esa iniciativa fue publicada en La Gaceta número 152 del nueve de agosto del dos mil seis y una vez en trámite se asignó a la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios, pasando luego a la Comisión de Asuntos Jurídicos, para retornar de nuevo a H. e ingresar en el orden del día de esa comisión el seis de agosto del dos mil diez. El diez de agosto del dos mil diez, en período de sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, un grupo de cinco diputados presentó un texto sustitutivo que restringía la iniciativa del Poder Ejecutivo, estableciendo un impuesto “sobre todas las sociedades mercantiles y empresas individuales de responsabilidad limitada que se encuentren inscritas o que en adelante se inscriban en el Registro Nacional”. El nuevo texto fue aprobado en esa misma fecha e incluyó cambios básicos en la configuración del proyecto de ley, se elevó la tarifa del impuesto a trescientos dólares (US$300) entre otros aspectos. Esa nueva versión fue publicada y consultada a numerosas instituciones. El veinticuatro de noviembre del dos mil diez se presentó un nuevo texto sustitutivo del proyecto, el cual fue aprobado el treinta de noviembre siguiente. El nuevo texto modificó la versión original del Poder Ejecutivo, incluyendo toda sucursal de una sociedad extranjera o su representante, pero no fue publicado en La Gaceta, ni sometido a consulta institucional. Incorporó además la prohibición de emisión de certificaciones de personería jurídica en caso de mora en el pago del impuesto y en caso de ser emitidas por notarios públicos, debían estos indicar si las sociedades certificadas estaban o no al día en el pago del impuesto, etc. Alega que ni el proyecto del Ejecutivo, ni ninguno de sus textos sustitutivos fueron consultados a la Defensoría de los Habitantes en ninguna etapa del proceso de aprobación legislativa del instrumento normativo referido a pesar de que el artículo 7 inciso b) del Reglamento de la Defensoría establece que corresponde a ese ente, estudiar los proyectos de ley para determinar si lesionan los derechos e intereses de los habitantes. El siete de diciembre del dos mil diez se emitió el dictamen afirmativo de mayoría que se diferenció del segundo texto sustitutivo especialmente en dos aspectos: reincorporó la tarifa original de doscientos dólares (US$200) e insertó un nuevo artículo que sancionaba a los funcionarios que incumplieran los deberes impuestos por la nueva ley. La Ley emitida por la Asamblea Legislativa, número 9024 de veintidós de diciembre del dos mil once, mantuvo en lo sustancial los cambios que fueron heredados de los textos sustitutivos de agosto y noviembre del dos mil diez, destacándose la modificación en el mecanismo de cálculo de la tarifa, pues se pasó del referente dólar al salario base mensual que establece la Ley 7337 del cinco de mayo de mil novecientos noventa y tres, de modo que los contribuyentes activos ante la autoridad tributaria debían pagar un 50% de dicho salario base y los inactivos, un 25%. El Decreto Legislativo número 9024 fue emitido por la Asamblea Legislativa el veintidós de diciembre del dos mil once, fue votado en segundo debate en la sesión del Plenario Legislativo número 123 del veintidós de diciembre del dos mil once, por una mayoría de treinta y siete votos contra catorce. Para ninguna de las iniciativas de determinación del monto tributario, es decir, ni para la intención original del Ejecutivo, cual fue fijar la tarifa del impuesto en doscientos dólares (US $200) ni en el caso de los posteriores textos sustitutivos, en los cuales se decidió aumentarla a trescientos dólares (US$300); ni finalmente en el caso de la ley 9024, donde se optó por la modificación del mecanismo de cálculo de la tarifa, pues se pasó del referente dólar al salario base mensual que establece la ley 7337 del cinco de mayo de mil novecientos noventa y tres, se realizó un estudio pericial -matemático o econométrico o de la rama pertinente- que justificara la fijación de ninguna de estas tarifas. En consecuencia, el actual artículo 3 de la Ley, relativo al mecanismo de cálculo de la tarifa que establece, apareja una fijación arbitraria de ésta, fijación que constituye un quebranto inexcusable a los principios constitucionales tributarios de razonabilidad, proporcionalidad y en forma particular, de capacidad económica de los contribuyentes y, por ende, de intereses de la colectividad que posee personas jurídicas afectas por dicha disposición. La potestad del Estado en la creación e implementación coactiva de impuestos y otras cargas ciertamente no puede ser irrestricta, antojadiza ni arbitraria. De ahí la existencia de los principios tributarios referidos, los cuales tienen rango constitucional y constituyen los límites a la potestad tributaria del Estado. Para la vigencia tangible y práctica de dichos principios, es indispensable echar mano o hacer uso de estudios técnicos de la naturaleza requerida, según sea el caso. Estos estudios técnicos precisamente están dirigidos a determinar los criterios, parámetros y variables necesarios en cada caso, para determinar en forma razonable y proporcional la liquidez, aptitud económica o capacidad contributiva de un determinado grupo o de la totalidad poblacional para fijar un tributo o carga que dicha población pueda asumir adecuada y desahogadamente y sin que por esto su subsistencia y su calidad de vida se vean comprometidas o menoscabadas. La Defensoría interpreta que según lo dispuesto en la sentencia número 2011-12611 de la Sala Constitucional, en caso de demostrarse la inexistencia de un estudio técnico para fijar el monto del impuesto, se estaría ante una violación a los principios de capacidad económica del contribuyente, razonabilidad y proporcionalidad. Sostiene que el Poder Ejecutivo al remitir el proyecto de ley no envió a la Asamblea Legislativa ningún estudio técnico adicional que justificara el establecimiento de la tarifa del impuesto en la cantidad de doscientos dólares. Aduce que el informe de la Dirección de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa es el único informe técnico que existe. No se rindió a las comisiones permanentes involucradas algún estudio matemático o econométrico que justifique la fijación de la tarifa referida en el artículo 3 de la actual ley y el único estudio técnico que se rindió concluyó que la tarifa que se proponía en el proyecto de ley violentaba los principios constitucionales tributarios, por resultar regresiva, confiscatoria, desigual y por ende, injusta y desproporcionada, pues al final, quien posee menos recursos en realidad contribuiría más que quien posee más recursos. La Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios rindió un dictamen afirmativo de mayoría a favor del proyecto de ley tramitado por el expediente 16306. No obstante, la Defensoría cuestiona cómo pudo rendirse un dictamen afirmativo ante un informe jurídico negativo del propio Departamento de Servicios Técnicos Legislativos, así como de varias respuestas negativas de parte de las instituciones consultadas.

2.- El artículo 9 de la Ley de Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

R. elM. ArmijoS.; y, Considerando:

I.- Objeto de la acción.

La acción de inconstitucionalidad planteada sostiene que el artículo 3 de la Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas es contrario a los principios tributarios de igualdad, capacidad económica de los contribuyentes, razonabilidad y proporcionalidad. La accionante fundamenta su alegato en el hecho de que en el trámite legislativo, los legisladores no se basaron en ningún estudio técnico, pericial matemático o econométrico, para determinar el monto de la tarifa del tributo. Además alega que el proyecto de ley debió ser consultado a la Defensoría de los Habitantes de la República, por indicarlo así el artículo 7 inciso b) del Reglamento a la Ley 7319.

II.- Sobre la legitimación de la Defensoría de los Habitantes.

Conforme ha señalado esta S., la Defensoría de los Habitantes se encuentra legitimada para acudir en defensa de los derechos fundamentales y en general de los derechos e intereses de rango constitucional de los habitantes del país. La facultad que le confiere el artículo 75 párrafo 3) de la Ley de Jurisdicción Constitucional, debe entenderse supeditada a su competencia material y no en forma genérica respecto de cualquier tipo de normas del ordenamiento jurídico. Esa competencia material no incluye la defensa de intereses particulares de personas jurídicas, que como en este caso, podrían impugnar individualmente tanto la aplicación de la norma como su contenido a través de distintos remedios jurisdiccionales. Sobre este tema, se señaló en la sentencia número 2013-990 de las catorce horas treinta minutos del veintitrés de enero del dos mil trece, que si bien no existe ningún impedimento legal para que la Defensoría pueda plantear acciones a favor de personas o grupos pequeños o concretos, tales actuaciones deben plantearse con una necesaria y suficiente justificación, demostrando que por cualquiera circunstancia válida y razonable, los beneficiados por la acción se encuentran en condiciones de desventaja para la propia defensa de sus derechos constitucionales:

I.- Sobre la admisibilidad de la acción. En este proceso, tanto la Procuraduría General de la República como la Superintendencia General de Seguros han planteado dudas en relación con la admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad planteada por la Defensoría de los Habitantes.- Sostienen en resumen que si bien es innegable la facultad reconocida por el artículo 75 párrafo tercero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional a ese órgano estatal, lo cierto es que -tal y como lo se ha entendido e interpretado- la actuación de la Defensoría debe serlo dentro del ámbito de sus competencias, cosa que no ocurre en este caso porque el reclamo se plantea de forma muy precisa por la supuesta infracción de los derechos constitucionales de unos pocos y específicos agentes económicos cuya conducta se encuentra regulada por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, número 8653 y a los cuales les resulta aplicable exclusivamente el régimen sancionatorio que discute la Defensora.- Se alega por ambas partes que no hay en realidad ningún ligamen entre este tema y los derechos e intereses de los habitantes del país por lo que la acción de la Defensoría deriva más bien en una acción para la protección del derecho e interés individual de prácticamente un solo ente, cual es el Instituto Nacional de Seguros.- II.- Al analizar tales afirmaciones y estudiar los argumentos que las sustentan, este Tribunal concluye que efectivamente esta acción de inconstitucionalidad debe rechazarse de plano, al resultar ajena al ámbito competencial que en materia de interposición de acciones de inconstitucionalidad- le ha sido atribuido a la Defensoría de los Habitantes. Para esta conclusión debe considerarse primeramente que tal y como lo señala la Procuraduría en su informe, la amplia facultad de la Defensoría recogida en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional viene acotada por lo que constituye la materia de su competencia, es decir aquellos temas que el legislador le encargó de atender según su propia ley orgánica entendida de forma sistemática con el resto del ordenamiento jurídico.- Así lo ha comprendido también esta S. quien señaló al respecto en la sentencia número 2000-07730 de las catorce horas cuarenta y siete minutos del treinta de agosto del dos mil: En este orden de ideas, según lo indica artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional : "No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto. Tampoco la necesitarán el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el F. General de la República y el Defensor de los Habitantes". Esta norma, desde el punto de vista de su contenido, no solo habilita a la Defensoría de los Habitantes para interponer de manera directa la acción de inconstitucionalidad, sino que, además, no establece ninguna limitación para hacerlo. Ella es clara: el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el F. General de la República y el Defensor de los Habitantes no necesitan de un asunto previo para interponer la acción (primer postulado). Sin embargo, se entiende que ello no es así en virtud de que el ejercicio de la acción, en cada uno de estos casos, presupone que el órgano del que se trate esté desenvolviéndose en el ejercicio de las competencias que le son propias y sólo en esa medida, cada uno de ellos dispondría de la legitimación necesaria para presentar una acción. En esa misma sentencia, se avanzó hacia la fijación de esas competencias de la Defensoría que le son propias y luego de amplias consideraciones se concluyó que la Defensoría de los Habitantes justamente fue creada para proteger los derechos e intereses de los habitantes, así como para vigilar que el funcionamiento del sector público se ajuste a la moral, la justicia, la Constitución Política y demás normas del ordenamiento jurídico, para luego acentuar que: En síntesis, cabe concluir a) que el ordenamiento jurídico le ha otorgado al Defensor de los Habitantes una esfera de competencias sumamente amplia, que no es excluyente de otras competencias constitucionales o legales sobre la materia; b) que le compete supervisar el correcto funcionamiento de la Administración, para contribuir a asegurar su apego al Principio de Legalidad, así como proteger los derechos e intereses de los habitantes y, en esta medida, la ley le brinda todos los mecanismos necesarios para desempeñar esa tarea. De tal modo, la posibilidad de planteamiento de acciones de inconstitucionalidad por parte de la Defensoría, de manera directa y ante esta Sala Constitucional opera no solo cuando el objeto de la acción esté comprendido dentro de los supuestos recogidos en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino además cuando tenga como finalidad la defensa de los derechos e intereses de rango constitucional de los habitantes.- (El resaltado no es del original). III.- Sin embargo, en el caso concreto es éste último requisito el que está ausente pues la acción se presenta en contra de una parte específica del régimen de sanciones expresado en los artículos 37 incisos a) y b); 39 inciso a) en relación con el 36 inciso 1), 38 incisos 1) y 25, de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros número 8653 en donde se establecen sanciones para un grupo muy específico de sujetos jurídicos, a saber, los agentes económicos denominados aseguradoras y reaseguradoras. Así, y de acuerdo con el informe de la Superintendencia de Seguros, la acción se plantea para defender una supuesta lesión de los derechos constitucionales de aproximadamente diez personas jurídicas que son las que a la fecha- están inscritas ante dicha Superintendencia para realizar actividades de aseguramiento y reaseguramiento. En este punto concreto, interesa traer a colación lo señalado por la Sala en la citada sentencia 2000-07730: VI.- (). En cuanto a la legitimación para accionar ante los Tribunales de Justicia, el artículo 13 de la Ley le permite iniciar todas aquellas acciones o recursos judiciales contra la Administración Pública, en aquellos casos en que a su juicio los Tribunales puedan, por la índole del tema, brindar una solución idónea al fondo de la cuestión, sea porque en la práctica no existe nadie con la debida personería, fondos o tiempo como para estar legitimado o dispuesto a iniciar él mismo la acción, o porque el interesado pertenece a aquel grupo personas o sectores de personas que, como ya se ha mencionado, por las circunstancias que sean (ignorancia, zzación económica o cultural, etc.), se encuentran de hecho en una situación desventaja frente a la Administración Pública. De lo dicho se comprende que si bien no existe ningún impedimento legal para que la Defensoría pueda plantear acciones a favor de personas o grupos pequeños o concretos (y no para la defensa de todos los habitantes del país en general) tales actuaciones del Defensor deberían presentarse a esta Sede junto con una necesaria y suficiente justificación en los términos antedichos es decir, debería demostrarse cabalmente que por cualquiera circunstancia válida y razonable- los beneficiados por la acción de la Defensoría se encuentran en condiciones de desventaja para la propia defensa de sus derechos constitucionales. Para este Tribunal, entenderlo de otro modo sería permitir que la Defensoría se apersone en defensa de algunas personas sí, pero de otras no, es decir, que actúe de manera desigual y selectiva, sin brindar la necesaria y suficiente explicación que valide tal conducta desde el punto de vista del principio de igualdad.- (El resaltado no es del original). Cuando aplicamos las ideas anteriores a este caso nos encontramos que no se aporta ninguna explicación y justificación de por qué la Defensora de los Habitantes se apersona en defensa de lo que ella misma describe como un conjunto de personas jurídicas activas que cuenta con los siguientes datos patrimoniales: Instituto Nacional de Seguros: 54.663.997.770 millones de colones; MAPFRE Costa Rica: 3.231.290.396 millones de colones; ASSA Compañía de Seguros: 5.807.763.765 millones de colones, datos que hacen pensar -en principio- en una amplia posibilidad para ejercer por su cuenta la defensa de sus derechos constitucionales.

En aplicación del antecedente jurisprudencial parcialmente transcrito, se observa claramente que en este caso la Defensoría no se encuentra legitimada para acudir en defensa de las personas jurídicas obligadas al tributo, pues no se acreditó que las mismas estén en una situación de desventaja o zzalidad que así lo justifique.

III.- Sobre la alegada falta de un estudio técnico para la fijación del impuesto.

La Defensoría alega que el impuesto creado en la norma impugnada quebranta los principios de razonabilidad, proporcionalidad y capacidad económica de los contribuyentes, en virtud de que en el procedimiento legislativo no se contó con estudios periciales matemáticos o econométricos para la fijación del monto. Ese alegato de la accionante, sea, que no se hubiere contado con estudios técnicos, no involucra ningún problema de constitucionalidad en sí mismo, dado que no se argumenta ni acredita que el impuesto sea confiscatorio o desproporcionado. El legislador puede crear discrecionalmente los tributos que considere necesarios conforme a los parámetros que estime convenientes, a fin de satisfacer las necesidades públicas, con los únicos límites que establece la Constitución Política. En ese sentido, reiteradamente se ha señalado:

V.- Competencia legislativa en materia tributaria. La Constitución Política, en su artículo 121 inciso 13), da a la Asamblea Legislativa la potestad de crear los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales. Este amplio -aunque no ilimitado- poder, permite a la Asamblea no solo crear los tributos, determinando sus elementos esenciales (sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y monto o porcentaje del gravamen), sino que además puede exceptuar a ciertos individuos, bienes o actividades de la aplicación de los mismos (exención), puede eliminar los tributos existentes e incluso puede modificarlos, variando alguno de los ya referidos elementos de la obligación tributaria. Dicho poder de modificación de los tributos existentes le da al Estado la posibilidad de disminuir, modificar o aumentar la carga impuesta, ya sea como instrumento de política fiscal o para cumplir cualesquiera otros fines lícitos.

(Sentencia 2003-5276 de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del dieciocho de junio del dos mil tres).

Así las cosas, la alegación de que los legisladores no contaron con un estudio técnico acerca de cuál debía ser el monto del tributo, no tiene relevancia constitucional alguna, pues la parte no indica ni otorga los parámetros para considerar que se esté ante un monto irrazonable, desproporcionado o confiscatorio.

IV.- Sobre la consulta a la Defensoría de los Habitantes en el trámite legislativo. Por último, alega la Defensoría que ni el proyecto del Ejecutivo, ni ninguno de sus textos sustitutivos fueron consultados a la Defensoría de los Habitantes en ninguna etapa del proceso de aprobación legislativa de la Ley cuestionada, a pesar de que el artículo 7 inciso b) del Reglamento de la Defensoría establece que corresponde a ese ente, estudiar los proyectos de ley para determinar si lesionan los derechos e intereses de los habitantes. Sobre el particular, deben señalarse dos cosas. Por una parte, la Defensoría no fundamenta por qué esa falta de consulta infringe normas o principios constitucionales ni indica cuáles normas se estarían vulnerando. Y como segundo aspecto, en todo caso, la Constitución Política no prevé la obligatoriedad de consulta a la Defensoría de los Habitantes de la República, como sí lo dispone por ejemplo, respecto de las instituciones de educación superior universitaria, del Tribunal Supremo de Elecciones, del Poder Judicial y de las instituciones autónomas (artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política y 126 del Reglamento de la Asamblea Legislativa) cuando se trate de proyectos de ley relacionados con su esfera de competencia.

V.- Conclusión.

Con base en las razones expuestas, se rechaza de plano la acción interpuesta.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción.

Gilbert Armijo S. Presidente a.i Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Ronald Salazar Murillo Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *QYJGWLID3LM61* QYJGWLID3LM61 EXPEDIENTE N° 13-014235-0007-CO