Sentencia nº 01102 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 7 de Octubre de 2015

Exp: 09-001236-1027-CA Res: 2015-001102 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA . S.J., a las nueve horas treinta minutos del siete de octubre de dos mil quince. rdinario iniciado ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, y seguido en el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José , por el ESTADO , representado su procuradora la licenciada A.L. P.M., de estado civil no indicado, contra la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, representada por su apoderada general judicial la licenciada D.F.M.. Todas mayores, casadas, abogadas y vecinas de San José, con las excepciones indicadas. RESULTANDO:

1. - La representante estatal, en escrito de fecha doce de mayo de dos mil nueve, promovió la presente acción para que en sentencia se declarara: " A-) La NULIDAD de las resoluciones administrativas números: Nº 02-08-07 , de las 08:20 horas del 06 de agosto de 2007, emitida por la Gerencia de la División Finaniera de la CCSS; y la Nº 14-05-08, de las 09:00 del 22 de mayo de 2008, enitida por la Gerencia de la División Financiera de la CCSS, así la nulidad de los Informes de Inspección, números 1232-01040-2006 , del 23 de octubre de 2006, y el 1232-01912-2007-1 B-) Que la Caja Costarricense de Seguro Social deberá reintegrar al CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD, todos los dineros incorrectamente cobrados y pagados por CONAVI, respecto de cuotas obrero patronales, intereses, multas y gastos administrativos que se sustentaron en los informes de inspección y resoluciones impugnadas dentro de este proceso, los cuales deberán ser liquidados en la etapa de ejecución de sentencia. C-) Que junto con la devolución de dineros pagados por CONAVI a la CCSS fundados en las resoluciones y actos administrativos declarados nulos, deberá la CCSS reconocer intereses legales sobre los dineros pagados, a partir de la fecha en que se realizaron los pagos hasta su efectiva devolución, más la correspondiente indexación del principal, lo cual deberá ser liquidado en etapa de ejecución de sentencia. Que la Caja Costarricense de Seguro Social debe ser condenada al pago de ambas costas de este proceso, declarándose igualmente la procedencia de intereses sobre costas hasta tanto las mismas no sean pagadas." . (Sic).

2. - La apoderada general judicial de la parte demandada contestó en los términos que indicó en el memorial de fecha siete de junio de dos mil diez y opuso las excepciones de falta de derecho y legitimación activa.

3. - El Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, por sentencia de las diez horas treinta y cinco minutos del diez de enero de dos mil catorce, dispuso : "Con fundamento en lo antes expuesto y citas legales mencionadas, se acogen las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación de actividad (entiéndase como falta de legitimación activa), opuestas por la demandada y por ende, SE DECLARA SIN LUGAR EN TODOS SUS EXTREMOS la demanda ordinaria laboral interpuesta por EL ESTADO contra la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. Se resuelve sin especial condenatoria en costas... " . (Sic).

4. - La representante estatal apeló y el resolvió : "Se declara, que en la tramitación de este asunto, no se notan vicios u omisiones que puedan causar nulidad o indefensión. Se confirma el fallo. " . (Sic).

5. - La representante estatal formuló recurso para ante esta S. en memorial de fecha diecisiete de julio de dos mil quince, el cual se fundamenta en los motivos que se dirán en la parte considerativa.

6. - En los procedimientos se han observado las prescripciones y términos de ley. Redacta el Magistrado A.G.; y, CONSIDERANDO: I.- En el recurso interpuesto ante la Sala, la representación estatal se opone a la desestimación de la demanda. Argumenta que en el proceso no se discute la competencia de la demandada para emitir los actos cuya validez se ataca, ni el informe de la Contraloría General de la República DF-DE-OP-32/2005 se refiere a la totalidad de las contrataciones inmersas en el informe de la accionada. Seguidamente niega que no se haya demostrado que los contratos carecen de elementos de naturaleza laboral, pues, si bien en ellos se plasmó el poder directivo y contralor de la Administración, esto no implica que el co-contratante administrativo esté dentro de una relación de subordinación jurídica en los términos de una relación laboral. Sobre el particular indica que en materia de contratación administrativa, aquel poder-deber de la Administración no es de subordinación, pues, lo que impera en un contrato de servicios técnicos profesionales es la fiscalización o supervisión manifestada en las reuniones. Aduce que a diferencia de los contratos laborales, los contratos por servicios profesionales se concretan en el marco de la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento, su naturaleza es administrativa, los derechos y obligaciones son los propios del contrato administrativo, diferenciándose de las potestades que tiene la parte empleadora en una relación laboral. Dice que el artículo 13 de la Ley número 7494 dispone que la Administración debe fiscalizar todo el proceso de ejecución y el contratista está obligado a ofrecerle las facilidades necesarias, pudiendo ésta aplicar los términos contractuales para que el contratista corrija cualquier desajuste y su inobservancia no exime al contratista de cumplir. Agrega que a diferencia de quien presta sus servicios bajo un contrato administrativo, en una relación laboral la persona trabajadora tiene la obligación de obediencia y fidelidad, teniendo el patrono el poder disciplinario; mientras que en aquel otro, el incumplimiento puede acarrear sanciones de índole pecuniario, ejecución sustitutiva o resolución contractual y eventualmente inhabilitaciones para contratar. Señala que en un contrato administrativo, el poder de modificación unilateral respecto del alcance de las prestaciones se ejerce dentro de los límites previstos en la Ley de Contratación Administrativa, lo que se diferencia del ius variandi. Agrega que en los contratos por servicios lo relevante es el resultado de la gestión, no tanto el cómo lo hace. Dice que el poder de fiscalización de la Administración no se limita a la mera constatación del cumplimiento en los términos bajo los cuales se concretó el contrato, sino, a dirigir e indicar a su contraparte cómo debe cumplir lo acordado, sin que implique subordinación. Argumenta que el CONAVI se comprometió a proporcionar servicios administrativos no personales (teléfono de oficina, fax, archivos, papelería, suministros de cómputo, chalecos, cascos, termocupla, cintas métricas y otros), mas, no su totalidad. Afirma que se requería la prestación personal del servicio, pero no se dio un sometimiento al horario propio del CONAVI, ni a exclusividad, ni se impidió el ejercicio liberal. Sostiene que si se analizan los contratos fácilmente se colige su naturaleza administrativa. Consecuentemente se alega que se ha confundido la subordinación con la facultad fiscalizadora y contralora del CONAVI. Por otro lado, para la parte recurrente a diferencia de un contrato laboral, en el contrato administrativo la retribución fue fijada libremente por el cocontratante de la Administración, a modo de honorarios que pueden incrementarse para mantener el equilibrio financiero contractual y se pagaban contra la presentación de la factura por servicios profesionales, no permitiéndose la cancelación de ningún emolumento que no sea honorarios. Por ello estima que se ha confundido la naturaleza de la remuneración en sentido amplio con el salario. Insiste en que generalmente en las contrataciones administrativas el precio es fijado libremente por el oferente, pero, bien puede ocurrir que lo fije previamente la Administración. En el recurso también se muestra inconformidad por habérsele otorgado credibilidad al testimonio del señor D.G., quien llevó a cabo los traslados de cargos, a pesar de carecer de conocimiento y experticia en el ámbito del derecho, por lo que no es prueba válida para arribar a la conclusión a la que llega la sentencia impugnada, con mucho más razón si se parte de presunciones, estableciendo generalidades, sin hacer precisiones. Le achaca a la demandada falta de motivación y de contenido del acto, al no haber hecho un estudio exhaustivo de cada una de las contrataciones, a efecto de determinar en qué aspectos la Administración había desvirtuado cada uno de los contratos. Consecuentemente sostiene que los actos administrativos no pueden calificarse válidos y eficaces. Según el recurso, la demandada incurrió en violación del numeral 223 de la Ley General de la Administración Pública porque se omitieron formalidades esenciales del procedimiento, pues, no es válido arribar a conclusiones generalizadas, sobre supuestas contrariedades no comprobadas, que habrían desnaturalizado los contratos por servicios profesionales, sin realizar un procedimiento específico en cada uno de los contratos. De ahí que considere que los actos impugnados sean absolutamente nulos e ineficaces, por no guardar conformidad con los artículos 158, 166 y 169 de la Ley General de la Administración Pública. Pide anular las resoluciones y actuaciones impugnadas de la demandada, por haberse emitido al margen del ordenamiento jurídico, sin observar el debido proceso. II.- La sentencia recurrida número 294, dictada por el Tribunal de Trabajo, Sección Primera a las 10:00 horas del 26 de junio de 2015 confirmó el fallo del a quo , el cual desestimó la demanda interpuesta por el Estado contra la entidad demandada y resolvió sin especial condena en costas (folios 206 a 215 y 252 a 258). En ese libelo inicial se pretendió la nulidad: de las resoluciones administrativas números 02-08-07 de las 8:20 horas del 6 de agosto de 2007 y 14-05-08 de las 9:00 horas del 22 de mayo de 2008, de la Gerencia de la División Financiera de la entidad accionada; y, de los Informes de Inspección números 1232-01040-2006 del 23 de octubre de 2006 y 1232-01912-2007-1, del 1° de octubre de 2007, ambos de la Subárea de Servicios Diversos de la Caja Costarricense de Seguro Social. Se pidió el reintegro al Consejo Nacional de Vialidad de todos los dineros incorrectamente cobrados y pagados, respecto de cuotas obrero patronales, intereses, multas y gastos administrativos, sustentados en dichos informes y resoluciones, todo a liquidar en la etapa de ejecución de sentencia. Se solicitó el reconocimiento de intereses legales sobre los dineros pagados, a partir de la fecha en que se realizó la cancelación y hasta la efectiva devolución junto con la indexación, todo a liquidar en aquella etapa procesal. Por último, se instó imponer las costas a la demandada, incluyendo intereses sobre costas (folios 1 a 29). Para arribar a aquella conclusión, en la sentencia impugnada se dieron las razones por las cuales se consideró que las contrataciones fueron de naturaleza laboral. III.- El primer término precisa dar respuesta al reclamo en torno a la falta de motivación y de contenido del acto, por la alegada omisión de haber hecho un estudio exhaustivo de cada una de las contrataciones para determinar en qué aspectos la Administración las había desvirtuado. En el recurso se reclama el quebranto del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública al estimar que no es válido arribar a conclusiones generalizadas, sobre supuestas contrariedades no comprobadas, que habrían desnaturalizado los contratos por servicios profesionales, sin realizar un procedimiento específico en cada uno de los contratos. Por ello, desde la demanda se ha alegado que los actos impugnados son absolutamente nulos e ineficaces, por no guardar conformidad con los artículos 158, 166 y 169 de la Ley General de la Administración Pública. En ese orden de ideas, la parte recurrente solicita declarar la nulidad de las resoluciones y actuaciones de la demandada que han sido impugnadas, por haberse adoptado al margen del ordenamiento jurídico, sin observar el debido proceso. Según se dijo, en la demanda se pretendió la nulidad de las resoluciones administrativas números 02-08-07 de las 8:20 horas del 6 de agosto de 2007 y 14-05-08 de las 9:00 horas del 22 de mayo de 2008, ambas de la Gerencia de la División Financiera de la entidad accionada; y, de los Informes de Inspección números 1232-01040-2006-I del 23 de octubre de 2006 y 1232-01912-2007-1, del 1° de octubre de 2007, ambos de la Subárea de Servicios Diversos de la Caja Costarricense de Seguro Social. Ahora bien, en el indicado primer informe de inspección, que es el número 1232-01040-2006 del 23 de octubre de 2006-I, se dio cuenta de las contrataciones realizadas por el CONAVI y de las cláusulas comunes contenidas en ellas respecto de los grupos de funcionarios contratados. En ese sentido, se hizo referencia a la investigación realizada: “… Así las cosas, con fundamento en las sugerencias de la Contraloría General de la República, la investigación preliminar en la cual se observó en el propio centro de trabajo, a trabajadores contratados bajo la modalidad denominada como servicios profesionales, en pleno desarrollo de sus actividades, como el caso de ingenieros y personal administrativo, el análisis de las cláusulas en las diferentes contrataciones, estas con periodos extensos hasta por cuatro años, queda indudablemente establecida la existencia de la relación laboral, a saber prestación del servicio, remuneración, subordinación y el componente de ajenidad ”. Se incluyó lo siguiente: “ Por otra parte del análisis de la documentación suministrada por el patrono, en especial las contrataciones denominadas por servicios profesionales, se evidencian los elementos de la relación laboral, aunado a la presencia del contrato realidad, ya que es concluyente que las contrataciones de personal administrativo a todas luces son de carácter laboral, y las contrataciones de Inspectores de Planta e Ingenieros para las diferentes supervisiones de las obras, aunque no se sometan a un horario definido, necesariamente deberán estar a disposición del CONAVI, porque así se requieren y se establecen en las contrataciones, labor que se realiza bajo la supervisión del patrono y definitivamente por cuenta y riesgo propio del contratante, en este caso del CONAVI ”. Además se consideró: “ Las tareas asignadas además de ser extensas no son a cambio de la obtención de un producto específico, sino más bien de una relación constante como consecuencia de la necesidad permanente, en este caso del CONAVI, ya que está claro que los contratados son necesarios para desarrollar el giro normal del Consejo Nacional de Vialidad, situación que no es propia de una contratación por servicios profesionales, por el contrario con base en la creación del Consejo Nacional de Vialidad, mediante la Ley 7798, el Consejo tiene como objetivo principal planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, (artículo 4) y para ello requiere personal y financiamiento con fondos locales para cumplir fielmente con prioridades como Conservación, Mantenimiento Rutinario, Mantenimiento Periódico. Mejoramiento, Rehabilitación y Construcción de obras viales nuevas, (artículo 22) ” (sic). Por otro lado, el informe se basó en el numeral 18 del Código de Trabajo y concluyó que se cumplieron con los requisitos propios de una relación de naturaleza laboral, enfatizando que la contratación administrativa de servicios profesionales es para atender necesidades ocasionales y por ende deben tener un objeto específico o concreto. Con base en ello se dispuso proceder a la confección de planillas adicionales por las remuneraciones pagadas a las personas trabajadoras relacionadas en las respectivas hojas de cálculo, por el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2003 al 30 de marzo de 2006 (folios 1010 y siguientes del Tomo XII-4). En relación con ese Informe se dictó la resolución 02-08-07 de las 8:20 horas del 6 de agosto de 2007 suscrita por el Gerente de la División Financiera, mediante la cual se denegó la defensa de caducidad alegada por el CONAVI y se declaró sin lugar el recurso de apelación formulado contra la resolución 1232-00557-2007-R del día 27 de abril anterior, por la cual se había desestimado el recurso de revocatoria presentado respecto del referido informe. Dicha resolución expresó el fundamento de la decisión, entre otros aspectos, dijo: “ Como se indicó, del análisis minucioso del expediente administrativo, se desprende que en los contratos denominados “contratos por servicios profesionales” pactados entre el CONAVI y los funcionarios dedicados a las distintas labores, como personal administrativo, asistentes de ingeniería, supervisores de laboratorio, inspectores de planta, inspectores de obras y de conservación vial, ingenieros, entre otros, se encuentran presentes los elementos que caracterizan la relación laboral, siendo que los contratados prestaban sus servicios para el patrono CONAVI y lo hacían cumpliendo tareas indispensables para la actividad habitual de este ente, aportando únicamente su esfuerzo laboral, debiendo atender las directrices, lineamientos e instrucciones previamente establecidas y nunca se trató en realidad de una prestación ocasional especial o diferente al objetivo primordial del CONAVI, que pudiera amparar la utilización de la modalidad de servicios profesionales, todo lo contrario se está en presencia del personal requerido para el funcionamiento normal en el contexto de una relación típicamente laboral para poder llevar a cabo el cometido de la organización. / / ./ Todos los aspectos citados se contraponen a la naturaleza del servicio ocasional o profesional independiente, que se caracteriza por ser esporádico, por su liberalidad, en donde el profesional lleva a cabo el propósito encomendado a su modo, sin recibir directrices y lo que se evalúa es el resultado, además se contrata en una actividad distinta al giro normal de operaciones de la Institución y con el propósito de atender situaciones temporales o contingentes ” (folios 1150 a 1154 ). Luego, en el Informe número 1232-01912-2007-1, del 1° de octubre de 2007, también confeccionado por la Subárea de Servicios Diversos de la Caja Costarricense de Seguro Social visible en el Tomo XI adjunto, se constataron nuevamente omisiones del CONAVI en los reportes a la Caja; se expresaron las razones por las cuales se consideró que se daba una relación de naturaleza laboral con las personas contratadas por servicios profesionales en el periodo comprendido entre el 1 de abril de 2006 y el 30 de marzo de 2007; y se concluyó la procedencia de confeccionar planillas adicionales. Dicho fundamento es similar al que ya se había externado en el anterior informe. Lo anterior fue ratificado por la resolución 14-05-08 de las 9:00 horas del 22 de mayo de 2008 de la Gerencia de la División Financiera de la entidad accionada (también visible en el Tomo XI). Del contenido de esos informes y resoluciones de ninguna manera se desprende que se haya incurrido en algún vicio del acto administrativo de tal gravedad que amerite su nulidad. En ellos claramente se indicó el sustento por el cual procedía el cobro por planillas adicionales, a saber, la existencia de relación laboral con las personas contratadas, teniendo la parte la posibilidad de impugnarlas y demostrar porqué consideraba improcedente lo cobrado en cuanto a alguna( ) o todas las contrataciones. Debe partirse de que dichos actos se presumen válidos, siendo, precisamente, la parte interesada la llamada a desvirtuar dicha presunción. Respecto de los procesos de esta naturaleza llevados a cabo por la accionada y el acto administrativo dictado con motivo de ellos, esta S. ha indicado: “ Debe recordarse que la nulidad del procedimiento administrativo, o de un acto de este tipo, solo resulta admisible cuando existan vicios de tal gravedad que hubieren impedido el ejercicio del derecho de defensa o violado derechos fundamentales; lo que no se da en el caso, pues la demandante tuvo la oportunidad de ofrecer todo tipo de prueba, no solo testimonial, para demostrar y rebatir lo señalado en el traslado de cargos, particularmente, lo referente a la relación que tenía con los trabajadores incluidos en las planillas adicionales. Además, en los procedimientos para la verificación del cumplimiento de obligaciones patronales ante la Caja Costarricense de Seguro Social no se aplica el procedimiento administrativo regulado en la Ley General de Administración Pública, por existir un procedimiento especial creado por la demandada, no cuestionado por la recurrente, que fue excepcionado de la aplicación del Libro Segundo de aquella Ley (según lo disponen los artículos 366, 367 incisos 2 y 3, en relación con el Decreto Ejecutivo n° 9469, del 18 de diciembre de 1978). De manera que de conformidad con el Reglamento para Verificar el Cumplimiento de las Obligaciones Patronales y de Asegurados, n° 7485 del 5 de octubre de 2000 (vigente al momento del traslado de cargos a la accionante) los inspectores de la C . C . S S . pueden realizar las investigaciones, diligencias y exámenes que consideren necesarios y útiles para valorar la veracidad de la información brindada por la empresa requerida; estando autorizado el Director de Inspección para solicitar a la Tributación Directa o a cualquier oficina pública, la información contenida en las declaraciones, informes, balances y sus anexos, referente a salarios, remuneraciones e ingresos (que en el caso concreto no fue necesario por la puesta a disposición de manera voluntaria por la empresa … otorgándole el plazo necesario para que se oponga al mismo, si así lo considera, haciendo las alegaciones jurídicas y ofreciendo la prueba de descargo que tenga a bien. Esto fue debidamente cumplido por la demandada por lo que el agravio que aquí se hace deviene improcedente. ”. En el caso concreto no se observa ninguna vulneración al debido proceso y al derecho de defensa, dado que en sede administrativa la parte actora tuvo la oportunidad de oponerse y de ofrecer la prueba que considerara necesaria para contradecir las conclusiones de las autoridades de la demandada. Por las razones expuestas la solicitud para declarar la nulidad no es de recibo. IV.- para establecer la naturaleza laboral de una determinada relación, debemos estarnos al contenido de los artículos 2, 4 y 18 del Código de Trabajo (a este último se hace alusión en el recurso). El numeral 2 dispone: “Patrono es toda persona física o jurídica, particular o de Derecho Público, que emplea los servicios de otra u otras, en virtud de un contrato de trabajo, expreso o implícito, verbal o escrito, individual o colectivo” . Seguidamente, el numeral 4 establece: “ … toda persona física que presta a otra u otras sus servicios materiales, intelectuales o de ambos géneros, en virtud de un contrato de trabajo, expreso o implícito, verbal o escrito, individual o colectivo”. Por último, el artículo 18 expresa: “ Contrato individual de trabajo, sea cual fuere su denominación, es todo aquel en que una persona se obliga a prestar a otra sus servicios o a ejecutarle una obra, bajo la dependencia permanente y dirección inmediata o delegada de ésta, y por una remuneración de cualquier clase o forma. Se presume la existencia de este contrato entre el trabajador que presta sus servicios y la persona que los recibe ” (énfasis suplido). De dichas regulaciones así como de la doctrina sobre el tema, se han extraído los tres elementos determinantes de una relación de naturaleza laboral: prestación personal de los servicios, remuneración y subordinación jurídica. Como los dos primeros también están presentes en otros tipos de relaciones, es l a subordinación o dependencia el elemento distintivo de una relación de trabajo, entendido como un estado de limitación de la autonomía de la persona trabajadora con motivo de la potestad patronal, para dirigir y dar órdenes sobre las labores a desempeñar y su correlativa obligación de obedecerlas. De lo anterior se deduce que la subordinación laboral lleva implícitos una serie de poderes que la parte empleadora puede ejercer sobre la persona trabajadora, cuales son: el poder de mando, el poder de fiscalización, el poder de dirección y el poder disciplinario. Es decir, en virtud de esa presunción relativa prevista en la normativa, basta con que se acredite dicha prestación personal de servicios para que entre a operar la presunción; siendo la parte que niega esa naturaleza la que tiene la carga procesal de desvirtuarla. En este asunto, ante la Sala no se cuestiona que las personas en relación con las cuales se confeccionaron las planillas adicionales prestaron servicios de manera personal y por una remuneración. Por otro lado, aunque en el recurso se niega que se diera subordinación jurídica, se da cuenta de la existencia de controles, fiscalización y supervisión. Además la parte actora acepta haber proporcionado materiales de trabajo, como teléfono, fax, archivos, papelería, suministros de cómputo, chalecos, cascos, termocupla, cintas métricas y otros. Para este órgano todos esos aspectos lejos de abonar a su tesis en juicio y desvirtuar la aludida presunción de laboralidad, refuerzan la conclusión a la que llegaron las autoridades de la entidad accionada, al igual que las personas juzgadoras en las instancias precedentes. Debe tomarse en consideración que, la dotación de instrumentos para llevar a cabo las funciones es una característica de las relaciones laborales, a saber, la ajenidad, según la cual, además de que el producto del trabajo le pertenece a la persona empleadora, ésta a su vez, tiene la obligación de asumir los costos del trabajo, entre ellos, suministrar los respectivos instrumentos para la realización de las tareas. En ese sentido, el inciso d), del numeral 69 del Código de Trabajo establece como una obligación del empleador: “ d. Dar oportunamente a los trabajadores los útiles, instrumentos y materiales necesarios para ejecutar el trabajo convenido, debiendo suministrarlos de buena calidad y reponerles tan luego como dejen de ser eficientes, siempre que el patrono haya consentido en que aquéllos no usen herramienta propia ”. Sobre el particular esta S. ha indicado: “ En la contratación de servicios técnicos o profesionales excluida del derecho laboral, quien presta el servicio desarrolla una labor ajena e independiente; fija sus instrumentos de trabajo y la manera de llevar a cabo su lugar (sic) , sin descartar la sujeción a los lineamientos generales exigidos por el contratista. Por esa razón, contradice la tesis de los co-demandados el compromiso del CONAVI de suministrar todos los insumos necesarios para que el actor realizara su trabajo de inspector de conservación vial adecuadamente, como por ejemplo termocupla, chalecos reflectivos, casco, cinta métrica, anteojos de seguridad, papelería, capa; etc… instrumentos básicos para el desempeño de todo trabajador manual, en una labor de inspección de campo. Así las cosas, la tesis de que el actor no estaba relacionado laboralmente con el Consejo Nacional de Vialidad carece de sustento real y jurídico, pues la prueba documental aportada resulta suficiente para llegar a la conclusión a que arribaron los juzgadores de las instancias precedentes, de que el actor fue un trabajador del Consejo Nacional de Vialidad. Además, ninguna trascendencia tienen en esta materia estipulaciones contractuales en las que se pretenda el desconocimiento o la renuncia al reclamo de derechos laborales (artículo 11 del Código de Trabajo). El ordenamiento jurídico laboral reconoce el desequilibrio de fuerzas que subyace en una contratación laboral, desequilibrio que surge del poder económico del contratante de los servicios frente a la necesidad de la persona trabajadora de proveerse de un trabajo y de una remuneración.Reconociendo esa desigual situación que limita y vicia la voluntad de contratación, el Derecho Laboral despliega su eficacia tuitiva y declara la nulidad de toda estipulación que pretenda el desconocimiento de los derechos de los trabajadores, dentro de ellas, a no dudarlo, aquellas en que se declara una naturaleza distinta a una relación evidentemente de índole laboral. ” (voto número 333 de las 9:45 horas del 13 de abril de 2012). De ahí que, e n esas circunstancias, la existencia de controles, fiscalización y supervisión, debe interpretarse como el contenido natural de la subordinación jurídica. Ahora bien, para la parte recurrente, las regulaciones propias de la contratación administrativa sustentan su posición. Si bien es cierto la Ley de Creación del Consejo de Vialidad dispone: “ARTÍCULO

6. - Para facilitar y volver más eficiente la función de conservar la red vial nacional, el Consejo Nacional de Vialidad está expresamente facultado para contratar este tipo de trabajos por períodos hasta de cinco años. En este caso, comprometerá los recursos financieros de cada período presupuestario en forma prioritaria. La Contraloría General de la República, antes de aprobarlo, velará porque este Consejo reserve los recursos financieros en cada período presupuestal ”; de su texto no se desprende que se posibilitara la contratación de servicios en condiciones propias de una relación laboral, pero al amparo de una contratación de índole administrativa. Tampoco es posible interpretar la norma en esos términos, porque implicaría una abierta vulneración de la normativa laboral y social con rango constitucional y legal que tutela los derechos de las personas trabajadoras (artículos 56 a 74 de la Constitución Política en relación con la normativa contenida en el Código de Trabajo, especialmente con los numerales 1, 2, 11, 14, 15, 16, 17, 585 y 586 del Código de Trabajo). Es decir, implicaría dejar sin protección a un grupo de personas trabajadoras, sólo por la forma utilizada para su contratación, lo que contradice el principio de progresividad en la interpretación de la normativa relativa a derechos fundamentales. De ahí que la posición de la parte recurrente no se comparta. No es posible recurrir a la contratación administrativa en detrimento de los derechos de personas que prestan servicios en condiciones similares al resto de las trabajadoras, cuya única diferencia sea la formalidad del contrato que las vincula. Ya la Sala ha tenido la oportunidad de referirse a situaciones particulares de personas que le sirven al Consejo Nacional de Vialidad y analizar la naturaleza de las vinculaciones. Así, por ejemplo en el voto número 526 de las 9:40 horas del 15 de mayo de 2015, se consideró: “ Es un hecho no controvertido que el actor resultó adjudicatario de la Licitación Pública 013-2012, para lo cual suscribió un contrato de servicios técnicos de inspección, donde quedaron determinadas las funciones que, como inspector, le correspondía realizar (folios 39 a 63). También rindió garantía de participación y de cumplimiento, pactándose de forma expresa que la relación que unía a las partes no era de naturaleza laboral. No obstante, la determinación de la existencia de una relación laboral, debe basarse en el análisis de los tres supuestos esenciales para su existencia: prestación personal del servicio, subordinación del trabajador al empleador y salario (en este sentido, se pueden consultar, entre otras, las sentencias de esta Sala nº 457-12 de las 10:50 horas del 23 de mayo de 2012, 512-12 de las 9:35 horas del 13 de junio de 2012 y 603-12 de las 9:25 horas del 20 de julio de 2012). En el mismo contrato suscrito, queda claro que la demandada requirió de forma personal los servicios del actor, así en la cláusula primera se expresa “SERVICIOS TÉCNICOS DE INSPECCIÓN: Inspección de proyectos de Conservación Vial del Consejo Nacional de Vialidad, y las prestaciones a ejecutar por EL INSPECTOR, derivadas del presente contrato” (-sic- folio 40), mientras que en la cláusula tercera se dice “EL INSPECTOR en el plazo de ejecución establecido en este contrato, se compromete a brindar a entera satisfacción de EL CONAVI los SERVICIOS TÉCNICOS DE INSPECCIÓN, con el propósito de obtener la asistencia técnica para la inspección de uno o más proyectos de conservación vial…” (folio 41). Por ello es que no lleva razón la parte recurrente al alegar que no se contrató al actor, sino un servicio donde correspondía a éste la contratación del personal respectivo. También se ha probado el pago de una retribución mensual por los servicios prestados (folios 24 y cláusula sétima del contrato denominada “DEL PRECIO” en folio 59). A este respecto, no puede admitirse la tesis de la representación recurrente en cuanto a que el salario tiene sólo un carácter alimentario con el que se pretende satisfacer las necesidades básicas del trabajador, lo que impide su carácter lucrativo. Debe recordarse que salario es toda aquella retribución que el patrono debe pagar en virtud del contrato de trabajo y, para la fijación de su importe, en cada clase de trabajo, se deberán tener en cuenta la cantidad y calidad del mismo (artículos 162 y 167 del Código de Trabajo), admitir esta errada postura sería admitir que salario es solamente el que cubre necesidades alimentarias, y todo lo que exceda esta finalidad perdería este carácter. El salario retribuye el tiempo de trabajo o la realización de una tarea y, si bien con él se pretende que quien trabaja logre su sustento (por ejemplo, para ello se procede a la fijación de salarios mínimos), no puede admitirse que ésta sea su única finalidad. Se alega también la ausencia de subordinación en la relación que se analiza, no obstante, a este respecto, dentro del mismo contrato firmado entre las partes se encuentran numerosos ejemplos que desvirtúan esta afirmación. Por ejemplo, a folio 42 puede verse que, dentro de las obligaciones del inspector se encuentran: “Marcar las áreas a intervenir, previa aprobación de la Ingeniería del Proyecto”, “Coordinar con la Ingeniería del Proyecto sobre los procedimientos para la medición de obra ejecutada…”, “Llevar a cabo los muestreos que la Ingeniería del Proyecto, o el encargado de verificar la calidad le solicite, siguiendo las instrucciones que se le indiquen”, “Llevar un informe diario de inspección de campo, llenando el formulario preparado por EL CONAVI, propio de la labor de inspección de campo”, “Adicionalmente EL INSPECTOR presentará un informe semanal sobre la labor realizada cada día”, “Si el ingeniero no ha autorizado un trabajo, debe actuar con toda rigurosidad, manteniendo la autoridad de la Ingeniería del Proyecto”, “Debe reportar de inmediato las anomalías al ingeniero de conservación vial y hacerlas llegar por escrito”, “…reportar al ingeniero vial cuando haya incumplimientos”, “…mantener en estado óptimo los recursos que le suministre el CONAVI, así como sustituirlos en caso de que por su mal manejo estos sean dañados o extraviados”, también la cláusula quinta del contrato dispone “CLÁUSULA QUINTA: DE LA COORDINACIÓN Y SUPERVISIÓN DE LA INSPECCIÓN. / EL INSPECTOR deberá desempeñar sus trabajos en forma coordinada con el personal profesional que el CONAVI asigne o contrate para tales efectos y que ejercerán la función de supervisión de los trabajos contratados. Para ello el CONAVI podrá tomar y ordenar todas las previsiones que considere necesarias y oportunas, las cuales deberán ser atendidas con prontitud y diligencia por EL INSPECTOR” (folio 46). Expuesto lo anterior, no cabe duda de que la relación existente entre las partes lo fue de carácter laboral, véase que en los informes diarios requeridos por el CONAVI, el accionante debía consignar, no solo la labor realizada durante el día, sino también la hora de inicio y la hora final, documento que debía ir firmado, tanto por el ingeniero de proyecto, como del inspector de campo. Así, la supervisión de las labores del trabajador no fue solamente para comprobar la calidad del servicio como lo aduce el recurrente, sino una subordinación total dado que el accionante no podía escoger los medios de ejecución de sus obligaciones, pues todas ellas debían ser supervisadas y coordinadas por el ingeniero del proyecto. A esta misma conclusión llegaron los inspectores de la Caja Costarricense de Seguro Social cuando levantaron al CONAVI las planillas adicionales a nombre del actor (folios 182 a 185). Es evidente que las tareas asignadas a éste tenían por propósito la obtención de un servicio profesional puntual, sino, se estaba en presencia de una relación constante a consecuencia de una necesidad permanente del CONAVI. El servicio prestado por el actor nunca fue eventual, situación que no es propia de una contratación por servicios profesionales. Si bien la sección cuarta del capítulo séptimo de la Ley de Contratación Administrativa, posibilita a la Administración, mediante los distintos procedimientos de licitación, contratar servicios con personas físicas o jurídicas, sin que ello de lugar a una relación de empleo público entre la Administración y la persona contratada (salvo los supuestos de excepción ahí señalados), ya esta S. se ha pronunciado sobre la obligación de realizar las contrataciones al amparo del ordenamiento jurídico, sin que pueda acudir al contrato por servicios previsto en la citada ley, o a alguna otra forma de contratación, en forma anómala. “Resulta importante destacar que ni en el ámbito laboral privado, ni en el público, le está permitido a los patronos desnaturalizar los contratos laborales o de servicio público, para disminuir la protección al trabajador, garantizada en la Constitución Política. En el sector público no hay ninguna autorización legal, para utilizar formas de negociación cuya verdadera finalidad sea eliminar, los derechos propios de una contratación de servicio público laboral. En este caso el régimen de contratación administrativa, por sí mismo, no desvirtúa la presunción de laboralidad de que se ha venido hablando; toda vez que, en la materia que nos ocupa, y en este caso concreto no interesa tanto la forma que el patrono haya querido darle al contrato, como, lo que jurídicamente resulte, al final, respecto de la naturaleza de la totalidad de lo expresamente pactado. La denominación que se le dé al contrato, no puede ser utilizada con la finalidad de evadir e intentar irrespetar las garantías laborales constitucionales y legales, desarrolladas por nuestro ordenamiento. Esta afirmación, en consecuencia, resulta válida para ambos sectores. También debe indicarse que, el Estado y sus instituciones, tienen facultades para utilizar, en su funcionamiento, institutos jurídicos diversos del 'contrato de servicio público', cuando esto no sea un mecanismo de evasión de las cargas que impone el respeto a los derechos laborales, de los servidores públicos” (sobre el tema también se pueden consultar, entre otras, las sentencias de este órgano números 373 de las 8:35 horas del 8 de abril de 2015; 461 de las 10:55 horas del 21 de mayo de 2014; 56 de las 9:40 horas del 22 de enero de 2014; 1469 de las 9:30 horas del 20 de diciembre de 2013; 1414 de las 9:00 horas del 11 de diciembre de 2013; 1161 de las 9:40 horas del 9 de octubre de 2013; 1160 de las 9:35 horas del 9 de octubre de 2013; 1099 de las 9:55 horas del 25 de setiembre de 2013; 314 de las 9:30 horas del 22 de marzo de 2013; 1149 de las 10:30 horas del 14 de diciembre de 2012; 1082 de las 9:55 horas del 29 de noviembre de 2012; 1025 de las 9:50 horas del 14 de noviembre de 2012; 1015, de las 13:45 horas del 1° de noviembre de 2012; 789 de las 10:40 horas del 7 de setiembre de 2012; 514 de las 9:45 horas del 13 de junio de 2012; 467 de las 9:55 horas del 30 de mayo de 2012; 332 de las 9:40 horas del 13 de abril de 2012; 290 de las 10:05 horas del 28 de marzo de 2012; 266 de las 9:55 horas del 21 de marzo de 2012; 137 de las 9:45 horas del 17 de febrero de 2012; 136 de las 9:40 horas del 17 de febrero de 2012; 129 de las 10:20 horas del 15 de febrero de 2012; 127 de las 10:10 horas del 15 de febrero de 2012; 106 de las 9:30 horas del 10 de febrero de 2012; 351 de las 10:45 horas del 15 de abril de 2011; y, 338 de las 9:53 horas del 15 de abril de 2011) . En esa misma línea, debe tenerse presente que, el principio de legalidad también obliga a la Administración a cumplir con la normativa reguladora de los derechos de quienes le sirven y constituye una limitación para la propia Administración de no actuar fuera de los límites permitidos, lo que legalmente se contempla bajo la figura del abuso de poder (artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública). V.- Al amparo de lo expuesto, procede confirmar la sentencia recurrida. POR TANTO O. A.G.J.V.A. J.E.O.Á. jbarquero