Sentencia nº 00816 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 21 de Junio de 2017

*120001341027CA* Corte Suprema de Justicia SALA SEGUNDA . S.J., a las diez horas cuarenta y cinco minutos del veintiuno de junio de dos mil diecisiete. RESULTANDO:

5.- La representante de la accionada formuló recurso ante esta Sala, en memorial fechado el veintisiete de junio de dos mil dieciséis, el cual , se fundamenta en las razones que s e dirán en la parte considerativa. CONSIDERANDO: I.- ANTECEDENTES. Los demandantes plantearon este proceso para que se obligara a la J PS a cumplir lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo n° 28663-MTSS del 19 de mayo de dos mil , donde se dispuso reconocer el pago de ajuste técnico decretado por la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público a partir del año 1998 . Di cho aumento, reprocharon, no se ajustó a los empleados de la J unta a partir del año dos mil nueve y fue mediante acuerdo n ° 2332 del 10 de noviembre de 1992 , que la Autoridad Presupuestaria (en lo que sigue AP) equiparó la clasificación y valoración de puestos de la Junta . A., el acuerdo de la Comisión Negociadora del 17 de junio del año 2009 acordó un reajuste salarial extraordinario del 4,88% al salario base para las clases no profesionales de la Dirección Nacional del Servicio Civil , a partir del 1 de julio de 2009 en dos tractos, uno de 2,44% a partir de julio de 2009 y del 2,44% a partir del 1 de enero de

2010. Relataron, en oficios DA-553-2009, RH-448-2010 y G-1746-2010 , la Administración solicitó a la AP el ajuste salarial del 4,88%, a sus servidores no profesionales con base en lo dispuesto en las resoluciones DG-234 - 09 y DG-240-09. Señalaron, e n oficio STAP-1467-2010 , la AP no aprobó el pago del aumento a partir del año 2009, pues lo condicionó a los ajustes administrativos no contemplados en la normativa d el decreto ejecutivo n °28663-MTSS. En acuerdo JD-466 del 28 de setiembre de 2010 se ordenó a la Administración ajustar la relación de puestos no profesionales a los requerimientos de la AP, omitiendo aplicar el Decreto Ejecutiv o n° 28663-MTSS. Solicita ron condenar a la JPS a realizar el ajuste salarial del 4,88% como un derecho subjetivo adquirido me diante Decreto Ejecutivo n °28663-MTSS del 19 de mayo de 2000; el pago íntegro del aumento al salario base del 4,88% a partir del 1 de julio de 2009; pago de diferencias salariales respecto de anualidades, quinquenios, salario escolar, diferencia de Caja de tipo extraordinario, dedicación exclusiva o prohibición, tiempo extraordinario, aguinaldo, aporte de Asociación Solidarista , pago de cargas sociales y fondos de pensiones y prestaciones en el caso del ex funcionario. Además solicita indexación, intereses y pago de ambas costas. II.- A GRAVIOS. En su primer agravio la recurrente alega que la sentencia de segunda instancia violenta los artículos 155 y 166 de la Constitución Política , 165 y 168 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y 44 del Código Procesal Civil, por confirma r actuaciones de un despacho que era incompetente y que en su criterio, violenta ron el debido proceso y el derecho de defensa. Aduce, la Junta argumentó ante el Tribunal Superior de Trabajo que la s sentencia s precedentes esta ba n viciada s de nulidad absoluta por incompetencia en razón de la materia, pues se apoyaron en resoluciones procesales y de fondo , emitidas por el Tribunal Contencioso Administrativo , previo a la emisión de la sentencia 1505-C-SI-2013 dictada por Sala Primera de Corte Suprema de Justicia . Menciona, consta en autos que el Tribunal Contencioso Administrativo en decisión 45-2013 declaró la incompetencia de este asunto , de forma que l o s pronunciamientos de dicho Tribunal antes del 7 de noviembre de 2013, fueron dictad o s por un a jurisdicción in competente. S eñala, esas decisiones y pronunciamientos, determinaron que la JPS asumiera una sanción procesal que le puso en estado de indefensión, al tenerse por contest ada extemporáneamente la demanda. R. e a la competencia como principio de orden constitucional. Señala particularidades del proceso contencioso administrativo respecto del laboral, tales como la audiencia preliminar, las potestades oficiosas del juzgado r y el análisis de conductas omisivas . Expresa , la decisión de segunda instancia debe ser casada, en cuanto consideró que habían actuaciones de la jurisdicción contenciosa que fueron validadas por la jurisdicción laboral. En su segundo reparo reclama, que la sentencia interpret ara indebidamente el numeral 35 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Puntualiza que en el resultando II y considerando II indic ó que la JPS contestó la demanda en forma extemporánea , cuando l o cierto es que respondió en tiempo y en forma e interpuso las excepciones previas y de fondo. Consta en autos, argumenta, que la acción fue contestada en tiempo y presentada al Tribunal el 20 de agosto de

2012. Como tercer motivo dice que la sentencia incurrió en una indebida aplicación de los artículos 165 y 169 de la LOPJ y 155 y 166 de la Constitución Política, así como el 44 del Código Procesal Civil, al afirmar que las excepciones de litis consorcio pasivo necesario, demanda defectuosa, litis pendencia y caducidad, fueron válidamente rechazadas en audiencia preliminar el 7 de diciembre de

2012. Argumenta que es una obligación de los juzgadores resolver todos los puntos debatidos y realizar un análisis de cuestiones de fondo fijadas por las partes. Como cuarto motivo , nuevamente apunta que la sentencia vulneró los numerales 153 y 155 del Código Procesal Civil, por cuanto no motivó o fundamentó, el rechazo de las excepciones de pago y falta de derecho . Formula un quinto reproche , acusa i ndebida apreciación de la prueba documental . Señala los oficios DA-553-2009, RH-448-2010 y G-1746-2010 . M enciona que la A P establec ió como fundamento para an alizar este caso el “Manual de Puestos de la Junta de Protección Social”, consign ando observaciones técnicas y solicit ando ajustes al manual ; mismo s que fueron comunicados mediante oficio STAP-1467-10. Mediante oficio STAP-1549-2010 del 14 de octubre de 2011 , se comunic ó el acuerdo n° 9 005 a la Junta, autoriza ndo la aplicación del

4.88% a los siguientes puestos no profesionales : Auxiliar de Inhumación y Exhumación Inhumador y Exhumador Encargado de Campos 1 Encargado de Campos 2 Asistente de Loterias 1 Asistente de Loterías 2 Técnico en Soporte y Mantenimiento Analista Programador Contador Cajero Despachador Este documento, arguye , señala ba para cada puesto el “Salario Base Clase Referencia al II Semestre 2009 y el Salario Base Referencia al I Semestre 2010” con el aumento del

4.88% . Dice que e se departamento canceló el retroactivo únicamente a los puestos aprobados por la A P y destaca que dentro del plan de trabajo para la modificación del Manual de Clases y Cargos de la JPS, se incluy ó una nueva escala salarial que se gún las especificaciones del acuerdo de cita, admite el reconocimiento de percentiles a puestos profesionales y el 4,88% a los no profesionales. Manifiesta, para el 1 3 de marzo de 2012, la JPS había reconocido a todos los funcionarios el ajuste del 4,88% al amparo de las autorizaciones brindadas por la A P, de conformidad con las facultades que a esa instancia le concede el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. La Administración, expresa, está llamada a cumplir con Directrices Generales de Política Salaria l , Empleo y Clasificación de Puestos para Entidades Públicas, Ministerios y demás órganos. Objeta que un reconocimiento salarial sin condiciones fácticas , sería violentar el principio de legalidad presupuestaria y los más elementales principios que rigen el derecho público. Aduce que el fallo también omitió valorar el oficio RRHH-1058-2012 . III.- PREVIO. Los cuatro primeros agravios giran en torno a cuestionar aspectos procesales. El artículo 559 del Código de Trabajo, incorporado en el Capítulo Quinto "Del Recurso ante la Sala de Casación", dispone a la letra que se rechazará de plano el recurso cuando se solicite únicamente correción, reposición o práctica de trámites procesales. En ese entendido, cuestionar lo relativo a la competencia por razón de la materia, es un tema precluido e inatinente a esta etapa; que además, no transgrede los numerales 155 y 166 de la Constitución Política, 165 y 168 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ni mucho menos el 44 del Código Procesal Civil; pues nótese que la competencia fue resuelta por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en resolución 1505-C-SI-2013 de las 9 horas 25 minutos del 07 de noviembre de 2013, de manera que fue hasta ese momento que se determinó, concluyentemente, el órgano que debía seguir con los procedimientos. Esto quiere decir que todo el trámite anterior a la resolución 1505-C-SI-2013 debe conservarse y es sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, pues no existió, ni existe, un criterio con naturaleza de cosa juzgada material que disponga lo contrario. La misma suerte experimenta el reproche que cuestiona el haber declarado la contestación de extemporánea. Ese es un aspecto precluido que no causó indefensión alguna a la demandada y hubiera provocado el mismo efecto si el proceso hubiera iniciado en sede laboral. Al respecto el numeral 468 del Código de Trabajo estipula que si el accionado no contestare la demanda o el reconvenido la reconvención, dentro del término que se les haya concendido, se tendrán por ciertos, en sentencia, los hechos que sirvan de fundamento a la acción, salvo que en el expediente existan pruebas fehacientes que los contradigan. Se observa que en la resolución de las 13 horas 15 minutos del 13 de marzo de 2012, el juez contencioso administrativo dio traslado a la demanda (imagen 393 del expediente completo del juzgado) y ésta fue contestada hasta el 20 de agosto de 2012 (folio 102 del expediente completo del juzgado), cuando había transcurrido sobradamente el plazo fatal dispuesto en el canon 35 del Código Procesal Contencioso Administrativo, sin que exista un elemento probatorio que avale esa actuación de la Junta o que acredite un error craso por parte del órgano jurisdiccional. En igual sentido deben resolverse los reproches de que la sentencia incurrió en una indebida aplicación de lo establecido en los artículo 155 y 166 de la Constitución Política, 165 y 169 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 44 del Código Procesal Civil, por haber indicado que las excepciones fueron válidamente rechazadas en audiencia preliminar el 7 de diciembre de

2012. Esta S. indicó ut supra, que las actuaciones del Tribunal Contencioso Administrativo, previo al voto de Sala Primera 1505-C-SI-2013, estuvieron ajustadas a derecho. No ha lugar a estos reclamos. A mayor abundamiento de motivos, a folio 381 del expediente completo del juzgado, consta que el juez tramitador resolvió interlocutoriamente las defensas previas de litis consorcio pasivo necesario, demanda defectuosa, caducidad, falta de pago y litis pendencia, mediante voto 2126-2012 de las 11 horas 10 minutos del siete de diciembre de

2012. Sobre la falta de derecho y de pago, tal como señaló el Ad-quem, no se conoció en virtud de la contestación extemporánea de la demanda y, en caso de la segunda, en buena lógica se extrae que por haberse acogido la pretensión de los actores debió entenderse denegada. Tal omisión no es un motivo capaz de imponer la nulidad de la sentencia, ni conduce a una casación útil, tampoco colocó en indefensión al accionado. Cabe referir que el Decreto Ejecutivo n° 28663-MTSS de fecha 30 de mayo de 2000 hizo un reconocimiento a los servidores de la Junta, consistente en el pago por ajuste técnico decretado por la Comisión Negociadora a partir de 1998 (imagen 66 del expediente completo del juzgado). Por su parte, el acuerdo de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público de fecha 17 de junio de 2009 (imagen 65 expediente completo del juzgado), dispuso aceptar el reajuste salarial por restructuración para las clases profesionales del Titulo I presentado por la Dirección General de Servicio Civil, estableciendo como rige el 01 de julio de ese año, pagadero en la segunda quincena de septiembre. Además, adicionó un reajuste extraordinario del 4,88% a la base para las clases no profesional del Titulo I y del Título II del Estatuto de Servicio Civil y de las instituciones homologadas al Régimen de Servicio Civil, que sería liquidado en dos tractos, un porcentaje del 2,44% a partir de julio de 2009, desembolsado en la segunda quincena de septiembre de ese año y del 2,44% a partir del 1 de enero de 2010, saldado en la segunda quincena de enero de ese mismo año. Acuerdo que fue ratificado por los Ministros y Viceministros de Hacienda, de Trabajo y el Director General de Servicio Civil. Sin perjuicio de lo anterior, esta S. tuvo la oportunidad de conocer un asunto similar al presente donde estableció que "de conformidad con el principio de legalidad presupuestaria, la administración no puede efectuar gastos ni autorizar pagos dentro de la estructura salarial, que no estén respaldados por previsión económica y el previo cumplimiento de todos los requisitos para equiparar los puestos, como es el caso de los estudios técnicos necesarios. En este sentido, esta S. por sentencia N.°219 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del 19 de diciembre de 2014 dispuso: “ En efecto, se demostró que al momento en que se dio el reclamo administrativo de los actores (as), cuyo rechazo originó esta demanda, no se había cumplido el proceso de modernización administrativa, que comprendía la revaloración de plazas (entre ellas las que ocupaban los aquí actores), hecho que se concretó y aprobó, disponiendo de presupuesto para los ajustes salariales a partir del primero de enero del año

2011. Y, como bien lo señaló la juzgadora de primera instancia, en materia de empleo público, por el principio de legalidad y de legalidad presupuestaria, la administración sólo puede disponer de aumentos salariales cuando se cumplen los requisitos legales. Esto es así, porque los pagos de aumentos de salarios con base en equiparaciones salariales tienen que provenir de un estudio de puestos que tenga ese resultado, sea aprobado por la autoridad competente y además que provea del contenido presupuestario necesario, esto por el principio de legalidad presupuestaria, pues todo acto administrativo de esa naturaleza necesariamente tiene que prever la formulación presupuestaria que lo respalde para la entrada en vigencia. Sobre ese principio, esta S. en resolución n° 394 del 31 de mayo de 2006, dispuso: “Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, al formar parte de un presupuesto público, en el cual habrá un código para cada destino. Por eso, las modificaciones de las situaciones particulares -la condición de un determinado empleado- se hacen sujetas a una real disponibilidad presupuestaria, y siempre hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya está reglado. Dicho conjunto de herramientas, más las que provengan de una ley o de otra disposición normativa aplicable, funcionan como parte del denominado bloque de legalidad, para el caso, sectorial, y, del que la Administración específica, no puede apartarse” (fallo 692-2016 de las 9 horas 40 minutos del 07 de julio de 2016). Dicho en otras palabras, la decisión que generó los cambios en los percentiles pretendidos por los actores, no adquirió vigencia sino a partir del momento en que se cumplió el requisito de disponibilidad presupuestaria que dependía de los estudios técnicos pertinentes, y por ende, esta previsión no podría hacerse en el caso bajo estudio, sino hasta que la estructura de puestos de la JPS estuviese adaptada a la distribución de clases anchas contenida en las resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil. Toda esta situación se cumplió hasta finales del año 2012, momento en que se programó el respaldo presupuestario y el manual de puestos fue modificado para adaptarlo a la resolución de marras, ya que el anterior no permitía su equiparación con la resolución del Servicio Civil. Nótese que el oficio STAP-1549-2010 de fecha 08 de setiembre de 2010, dispuso en lo de interés: "2. Que en el acuerdo JD-298 de la sesión 22-2009, la Junta Directiva de la JPS ratificó el estudio efectuado en su oportunidad por la empresa Ceciliano y Cía e incorporó el estudio de los factores de clasificación para la comparación que se debe realizar con las clases de referencia de la Dirección General de Servicio Civil (DGSC) y es lo que se denomina "Manual de Puestos de la Junta de Protección Social" siendo el fundamento del análisis para la aplicación de percentiles a los puestos profesionales y del ajuste técnico a los no profesionales". Por su cuenta, acordó comunicar a la JPS que se autorizara la aplicación del ajuste técnico del 4,88% a las clases de los Estratos Operativo, Calificado y Técnico, según lo estipulado en las resoluciones DG-234-2009 y DG-240-2009 de la Dirección de Servicio Civil, haciendo énfasis que quedaba sujeto a disponibilidad presupuestaria (ver imágenes 264 al 266 del expediente completo del juzgado). En ese contexto lleva razón la parte accionada, puesto que efectivamente el Tribunal no apreció debidamente la prueba incorporada a los autos, ni otorgó el valor correspondiente al oficio RRHH-1058-2012 de fecha 22 de junio de 2012, ni al oficio STAP-1549-2010. Estos documentos acreditaron un aspecto de importancia capital que no fue analizado con profundidad por las instancias precedentes, relativo al hecho de que una parte de los actores no ocuparon puestos contemplados para la aplicación del ajuste técnico del 4,88%, a saber: 1). Auxiliar de Inhumación y Exhumación; 2). I. y Exhumador; 3). Encargado de Campo 1; 4). Encargado de Campo

2. 5). Asistente de Loterías 1; 6). Asistente de Loterías 2; 7). Técnico en Soporte y Mantenimiento; 8). Analista Programador; 9). Contador; 10). C.D.. Esta probanza fue apreciada indebidamente en razón de que el fallo partió de una premisa errada: admitir que el incremento salarial era procedente a los actores, haciendo caso omiso del análisis propuesto por la AP en el oficio STAP-1549-2010 y RRHH-1058-2012; vaciando de contenido el principio de legalidad presupuestaria . Pero aún y cuando los actores estuvieran en los presupuestos del oficio STAP-1549-2010, no podrían reconocerse ajustes salariales con efectos retroactivos y no podrían otorgarse cual si fueran un derecho subjetivo incorporado plenamente a su patrimonio. Nuevamente lleva razón el recurrente en que otorgar beneficios salariales sin contar con requisitos técnicos, es violatorio del principio de legalidad presupuestaria, pero también de los principios de universalidad e integridad, gestión financiera, equilibrio presupuestario, programación y de especialidad cuantitativa y cualitativa (canon 5 Ley Administración Financiera y Presupuestos Públicos). Es decir, toda partida ecónomica debe tomar en cuenta los estudios técnicos que sostienen su procedencia, así como la solidez que ésta pueda tener en el tiempo. Ello fomenta la seguridad jurídica y no depende solamente de un acuerdo entre las partes. Nótese que según estos principios, el presupuesto deberá reflejar el equilibrio entre los ingresos, egresos y fuentes de financimiento, expresar con claridad los objetivos, metas y productos que pretenden alcanzar, así como los recursos necesarios para cumplirlos. En este caso, el Decreto Ejecutivo no contempló criterios técnicos, ni previsiones de carácter económicos, ni tomó en consideración aspectos materiales relacionados con el manual de puestos o de cargos idóneo para la JPS. Los citados documentos demostraron que algunos de los demandantes no ocuparon los puestos autorizados por el oficio STAP-1549-2010, dado que se desempañaron bajo nomenclauras de "Trabajador de Servicios 2", "Inspector", "Asistente de Oficina 2", "Técnico de Imprenta", "Asistente Técnico Administrativo", "Secretaria Ejecutiva 1", "Operario Imprenta 2", pero en general, estos oficios excluyeron el ajuste del pago de percentiles con efectos retroactivos, en razón de las justificaciones y observaciones técnicas realizadas al "Manual de Puestos de la Junta de Protección Social" y la viabilidad presupuestaria que debía considerarse antes de otorgar los beneficios. Nótese que lo expuesto desencadenó la aprobación el 28 de diciembre de 2011, de un nuevo Manual de Clases, Manual de Cargos, Nueva Escala Salarial y Ubicación por restructuración de todos los puestos de la accionada; sin embargo, ésto empezó a regir a partir del 01 de enero de 2012 y reconoció la aplicación del reajuste salarial propuesto por la Dirección de Servicio Civil. Como puede verse, por principio de legalidad y legalidad presupuestaria, no es posible conceder el pago retroactivo de diferencias salariales generadas por la aplicación de los percentiles citados y contenidos en la resolución del Servicio Civil DG 240-2009 y DG-234-2009, ya que para el año 2009 no se contaba con las modificaciones al manual de puestos ni planeación presupuestaria, elementos que conforme a la misma resolución, hacían pender su aplicación, (imágenes 117 a 120 expediente completo del juzgado). Es por esta razón que la demanda debe desestimarse en todos sus extremos, resolviéndose sin especial condenatoria en costas, en razón de que las conductas formales de la Administración, justificaron una actuar de buena fe por parte de los accionantes. POR TANTO: O.A.G.F. CONSTANCIA De conformidad con el artículo 154, párrafo final, del Código Procesal Civil, se hace constar, que el M.M.A.G.Q., concurrió con su voto al dictado de esta sentencia, pero no firma por encontrarse de vacaciones. S.J., 20 de julio de

2017. K.M.R.S. a. í. 2 EXP: 12-000134-1027-CA Teléfonos: 2295-3671, 2295-3676, 2295-3675 y 2295-4406. Facsímile: 2234-71-41. Correos Electrónicos: imoralesl@poder-judicial.go.cr. y mbrenesm @poder-judicial.go.cr