Sentencia nº 10293 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de Junio de 2018

* 180020270007CO * Exp: 18-002027-0007-CO Res. Nº 2018010293 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del veintisiete de junio de dos mil dieciocho . Acción de inconstitucionalidad promovida por JOSÉ ENRIQUE VALVERDE DÍAZ, mayor, casado una vez, cédula de identidad No. 1-0590-0003, vecino de San José, en su condición de representante de LA CHIQUITA AGROPECUARIA SOCIEDAD ANÓNIMA, cédula de persona jurídica No. 3-101-054394, contra los artículos 9 y 11 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 12:02 hrs. del 7 de febrero de 2018, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de Artículos 9 y 11 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Alega que las normas cuestionadas violentan el principio constitucional de non bis in idem establecido en el artículo 42 de la Constitución Política y los principios constitucionales de igualdad, equitativa distribución de las cargas públicas, razonabilidad y proporcionalidad y de no confiscatoriedad en materia tributaria. Manifiesta que el recargo del 5% de las planillas establecido como cotización obligatoria es, técnicamente, una contribución parafiscal. Sin embargo, a pesar de no constituir un tributo propiamente dicho, tanto la doctrina como la jurisprudencia de los tribunales de justicia, han señalado que las cargas parafiscales son de naturaleza tributaria, por lo que le resultan aplicables los principios constitucionales relacionados con los tributos. Los artículos impugnados lesionan el principio de non bis in idem porque sancionan dos veces la misma conducta: atraso en el pago de las cotizaciones. También lesionan los principio de igualdad y de equitativa distribución de las cargas públicas porque, en primer lugar, sancionan de la misma manera un grupo muy amplio (el de los "patronos") que incluye una categoría amplísima de personas físicas y jurídicas con enormes diferencias entre si (tamaño de las empresas, volumen de ventas, cantidad de empleados) que, en consideración del principio de igualdad antes las cargas públicas, deben ser diferenciados para efectos de la sanción a la conducta infractora (el no pago de la cotización del 5% de su planilla). La multa puede incidir en forma directa en la operación de la empresa, dependiendo de sus individualidades y especificidades. Manifiesta el actor que también se lesiona el principio de razonabilidad y proporcionalidad. La multa que fija el artículo 9, que puede llegar al cien por ciento de las sumas dejadas de pagar, es totalmente desproporcionada del fin público que busca la ley, si se toma en cuenta que el monto a pagar por el patrono es el 5% de la respectiva planilla. No existe proporcionalidad entre el monto fijo a cotizar y el monto a pagar por concepto de multa. Finalmente, estima que se lesiona el principio de no confiscatoriedad derivado de los artículos 40 y 45 de la Constitución Política. La jurisprudencia de la Sala Constitucional es constante en considerar confiscatorio el gravamen que exceda la capacidad económica o financiera del contribuyente o que absorba una parte sustancial de la operación gravada. La severidad de la multa impugnada es todavía más acentuada si se toma en cuenta que, como se dijo, se aplica a toda una categoría de personas sin tomar en consideración el impacto que, según las posibilidades económicas de cada patrono, podría tener esa multa para la gestión de la empresa respectiva.

2.- Por resolución de las 10:42 horas del 8 de febrero de 2018 se previno al actor acreditar su representación y justificar su legitimación de conformidad con lo dispuesto en la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

3.- Mediante escrito presentado el 13 de febrero de 2018, el representante de la empresa accionante acreditó su condición y aportó copia certificada de la invocación de la inconstitucionalidad en el proceso monitorio que se tramita en el expediente No.15-00029869-1012 CJ-6 interpuesto en contra de su representada y que sirve de base a la acción.

4.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada. Redacta el Magistrado Cruz Castro; y, Considerando: I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN . El artículo 75, párrafo 1o., de la Ley de Jurisdicción Constitucional exige, para efectos de la admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad por la vía incidental, como la presente, un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusivo un recurso de hábeas corpus o de amparo, o bien, en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en el que se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considere lesionado. En este caso, el accionante indica que su legitimación deriva del proceso monitorio que se tramita en el expediente N° 15-029869-1012-CJ-6 ante el Juzgado Especializado de Cobro del II Circuito Judicial de San José, en el cual se invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. Además, la acción cumple los requisitos de admisibilidad dispuestos por los artículos 73 a 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y su objeto es de los indicados en los numerales 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley citada. II.- OBJETO DE LA ACCIÓN.- Se impugnan las siguientes normas de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares: “Artículo

9.- El patrono que oculte información, proporcione datos falsos o incompletos, con el fin de eludir el pago parcial o total de las cotizaciones, deberá pagar, a título de multa, del cincuenta por ciento (50%) al cien por ciento (100%) de las cotizaciones dejadas de percibir, además de los daños y perjuicios ocasionados con su acción u omisión. El patrono que se atrase en el pago de las cotizaciones, además de los daños y perjuicios ocasionados con su acción u omisión, deberá pagar, a título de multa, lo siguiente: a) Por el atraso de tres a doce cuotas, el veinticinco por ciento (25%) del monto que debió pagar. b) Por el atraso de trece a treinta y seis cuotas, el cincuenta por ciento (50%) del monto que debió pagar. c) Por el atraso de treinta y siete a setenta y dos cuotas, el setenta y cinco por ciento (75%) del monto que debió pagar. d) Por el atraso de más de setenta y dos cuotas, el cien por ciento (100%) del monto que debió pagar. La Dirección elaborará un manual de procedimientos para el cobro de dineros adeudados por patronos morosos. Artículo

11.- Para los efectos de los artículos anteriores, se considerarán como daños las sumas dejadas de percibir por el Fondo o las que la Desaf haya tenido que girar indebidamente y, como perjuicios, los intereses de dichas sumas, calculados al dieciocho por ciento (18%) anual. Para probarlos bastará la simple certificación de la Desaf, la cual servirá para ejercitar la acción penal correspondiente y constituirá título ejecutivo; ambas acciones podrán intentarse separadamente.” III.- AGRAVIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD.- El accionante estima lesionado el principio non bis in idem pues estima que ambas normas sancionan la misma conducta. También considera que violan los principios de razonabilidad, proporcionalidad, confiscatoriedad e igualdad ante las cargas públicas, pues los montos de las multas son muy altos. IV.- LA NATURALEZA JURÍDICA DEL RECARGO DERIVADO DE LA LEY DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES. El Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, cuyo régimen jurídico fue creado por Ley No. 5662 del 23 de diciembre de 1974, es de interés público. Su financiamiento, establecido en el artículo 15 de dicha ley, incluye aporte estatal (inciso a.) así como aportes de los patronos (inciso b.), y consiste en un 5% sobre el total de sueldos y salarios que paguen mensualmente a sus trabajadores. Esas contribuciones, con claros objetivos económicos y sociales, la doctrina del Derecho Financiero y Tributario las denomina “contribuciones parafiscales”, es decir, aquellas exacciones recabadas por ciertos entes públicos con la finalidad de asegurar su financiamiento. Sin ser estrictamente ingresos tributarios, se les aplica los mismos principios que a estos. Este Tribunal definió estas contribuciones como “…verdaderas contribuciones con claros fines económicos sociales, conocidas en la Doctrina del Derecho Tributario, como “contribuciones parafiscales”, que son impuestas por el Estado pero no figuran en el presupuesto general de ingresos y gastos, por lo que recibe la denominación antes referida. La misma doctrina del Derecho Financiero define la figura como “tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma. (…)” ( voto No. 4783-93 de las 8:39 hrs. del 30 de setiembre de 1993). Asimismo, en la resolución No. 4247-98 de las 17:24 hrs. del 17 de junio de 1998, este Tribunal indicó: “... En síntesis, las contribuciones parafiscales revisten naturaleza tributaria y se las establece coactivamente a quienes se hallen en las situaciones descritas por la ley respectiva, y son destinadas a financiar objetivos específicos, primordialmente estatales, pero encomendadas a personas jurídicas especialmente determinadas, caracterizándose por ser manejadas fuera del presupuesto de la República...”. La diferencia fundamental entre un tributo y una contribución parafiscal radica en que, esta última se crea para satisfacer un fin socio-económico determinado; no para satisfacer las necesidades generales del Estado. Siendo un tributo, le es aplicable el régimen jurídico tributario y debe respetar los principios constitucionales que rigen el ejercicio de la potestad tributaria. V.- LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DEL NON BIS IN IDEM. El actor reclama que los artículos 9 y 11 impugnados lesionan el principio del non bis in idem, contenido en el artículo 42 constitucional. En relación con los alegatos y pretensiones expuestas por el actor, es preciso recordar que este principio constituye una prohibición a la doble persecución judicial, por hechos similares, a una misma persona. La jurisprudencia constitucional, reiteradamente, ha aceptado que se trata de un principio general, que puede aplicarse también en sede administrativa, Al desarrollarlo, la doctrina ha destacado varias consecuencias:

1.- La prohibición de sancionar penal y administrativamente por los mismos hechos ;

2.- La preferencia de las actuaciones penales sobre las administrativas en el sentido de que el procedimiento incoado en sede penal, finalizado mediante cosa juzgada material, impide el juzgamiento ulterior, en cualquier jurisdicción, por los mismos hechos, y,

3.- El deber de la Administración de respetar el cuadro fáctico analizado por los Tribunales. Estas consecuencias, derivan del carácter auxiliar y delegado que tienen las potestades sancionadoras administrativas con respecto al Poder Judicial, pues dadas las diferencias existentes entre Administración y Jurisdicción y el sometimiento constitucional de aquella a esta, resulta de toda lógica, la prioridad de los Tribunales a la hora de conocer de unos hechos susceptibles de una doble calificación. Para la infracción de este principio debemos estar frente al mismo hecho que es sancionado dos veces. El “mismo hecho” supone identidad del sujeto, hecho y fundamento, requisitos para cuya verificación existen problemas pues, en algunos supuestos, la misma acción puede lesionar intereses distintos, protegidos en normas diferentes y constitutiva de varios delitos o infracciones, dando origen, en consecuencia, a varias sanciones sin que se vulnere principio alguno. La doctrina señala que no hay violación al non bis in idem cuando del mismo hecho, surgan dos resultados independientes, corregibles por entidades distintas o susceptibles de integrarse en esferas o categorías jurídicas concurrentes, pero diferenciadas, pudiéndose corresponder distintos, pero simultáneos, aspectos de responsabilidad. Tampoco, cuando el ordenamiento dispone la imposición de sanciones de diferente naturaleza por la comisión de un mismo hecho. En esa línea, este Tribunal ha sostenido en su jurisprudencia, que un mismo hecho puede generar varias consecuencias jurídicas. Así se indicó, por ejemplo, en la sentencia No. 6699-1994 de las 15:03 hrs. del 15 de noviembre de 1994 : “No obstante lo anterior, sobre el fundamento de la acción -de violación del principio de "non bis in idem" por permitir establecer penas accesorias de inhabilitación, además de las principales, sobre un mismo ilícito, debe el accionante tener en claro que no existe ningún principio o norma constitucional que prohiba establecer varias sanciones diferentes sobre un mismo hecho, según se determine en un mismo proceso seguido al efecto, lo que si hace la Constitución es prohibir el tener dos o más enjuiciamientos penales diferentes sobre el mismo hecho, lo cual es distinto, y se puede comprobar en aquellos casos en que se sanciona con pena de prisión y multa al mismo tiempo”. En este caso, el actor señala que el artículo 9 de la Ley No. 5662, sanciona dos veces la misma conducta. Sin embargo, el Tribunal no aprecia tal circunstancia. El artículo 9 dispone que “(…)El patrono que se atrase en el pago de las cotizaciones, además de los daños y perjuicios ocasionados con su acción u omisión, deberá pagar, a título de multa, lo siguiente(…)”. Por su parte, el artículo 11 aclara qué se deben considerar daños y qué, perjuicios. Al efecto indica: “(…)Para los efectos de los artículos anteriores, se considerarán como daños las sumas dejadas de percibir por el Fondo o las que la Desaf haya tenido que girar indebidamente y, como perjuicios, los intereses de dichas sumas, calculados al dieciocho por ciento (18%) anual.” En ese sentido, solo la multa contenida en el artículo 9, constituye una sanción impuesta en razón del atraso en el pago de las cotizaciones. Los daños, como bien lo dice la norma, están constituidos por las sumas dejadas de pagar (cotizaciones) y los perjuicios, son los intereses sobre aquellas. Afirmar que el pago de los daños y perjuicios mencionados constituyen una sanción, implica negar a la Administración la posibilidad de recuperar las rentas que producen esas cotizaciones, solamente porque el contribuyente o el responsable, en su caso, incumplieron con la obligación legal. De ahí que, solo la multa constituye una sanción. VI.- SOBRE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD . Manifiesta el actor que las normas impugnadas imponen la misma sanción a todos los patrones, pese a que estos constituyen un grupo totalmente heterogéneo en cuanto al tamaño de sus empresas, volumen de ventas, cantidad de empleados. Pese a esas diferencias, alega que la sanción no toma en cuenta tales distinciones, con lo cual lesionan el principio de igualdad. En primer término, es importante acotar que solamente el artículo 9 impone una sanción en forma de multa. Por otra parte, la lectura de la norma permite observar que la sanción prevista está formulada de modo porcentual. Sobre el monto que suman las cuotas atrasadas, se impone como multa un porcentaje. Así, según el inciso a) del artículo 9, por el atraso de 3 a 12 cuotas, la multa será de un 25%; de 13 a 30 cuotas, de un 50%, etc. El hecho que la multa esté estructurada de esta forma permite que la sanción se ajuste a la situación económica particular de cada patrono, pues la sanción está directamente relacionada con el monto de las cotizaciones adeudadas. No hay entonces, violación al principio de igualdad, pues la sanción se ajusta a la situación individual de cada patrono. VII.- VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE EQUITATIVA DISTRIBUCIÓN DE LAS CARGAS PÚBLICAS, RAZONABILIDAD, PROPORCIONALIDAD Y CONFISCATORIEDAD. Manifiesta el actor que, según la jurisprudencia de la Sala Constitucional, para que la carga tributaria creada sea razonable, debe existir una proporcionalidad y equidad del medio en relación con el fin. Según lo expuesto, la multa establecida en el artículo 9 impugnado, es totalmente desproporcionada con el fin público que busca la ley, si se toma en cuenta que el monto a pagar por el patrono es la suma fija del 5% de la respectiva planilla. No existe proporcionalidad entre el monto fijo a cotizar y el monto que debe pagarse como multa y tampoco hay una equitativa distribución de las cargas públicas. Adicionalmente, el actor manifiesta que la multa es confiscatoria pues su monto puede impactar severamente el patrimonio de un patrono. Sobre este aspecto, la Sala Constitucional estima que las multas establecidas en el artículo 9 no son, prima facie, desproporcionadas, irrazonables o confiscatorias. Por otra parte, el actor no aporta ningún parámetro de comparación que permita a la Sala analizar ese agravio y determinar si hay o no violación a tales principios. Para acreditar la infracción del principio de proporcionalidad y confiscatoriedad, es menester aportar un parámetro efectivo, idóneo y suficiente que permita concluir que la multa, tal y como está establecida, afecta la situación económica de la mayoría de los patronos, lo que no ha sucedido en este caso. VIII.- CONCLUSIÓN.- En razón de lo expuesto, la acción se rechaza por el fondo. El Magistrado Hernández Gutiérrez pone nota. IX.- NOTA DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ.- En rigor, las multas cuya constitucionalidad se cuestiona en esta acción, tienen carácter sancionatorio, coercitivo, en la medida que propenden a compeler al deudor a que ejecute el pago oportunamente; de lo contrario, si se atrasa, es decir, si lo hace después de la fecha prevista, se hace acreedor a esa sanción accesoria. La multa funciona como mecanismo económico conminativo, compulsorio, como amenaza financiera adicional, para quienes incurren en atrasos en el pago. La idea central es que el deudor pague oportunamente sus obligaciones; si no lo hace, o si difiere o posterga el pago, pesa sobre su patrimonio este otro extremo. No se trata de castigar dos veces un mismo hecho, una misma falta; es una sanción económica accesoria, por el atraso. Probado el incumplimiento, surge ipso iure la obligación de pagar el daño, junto con los perjuicios, conforme a una regla de justicia según la cual la pérdida del poder adquisitivo de la moneda es a cargo del incumplidor; o, tratándose de dinero, este debe corresponder al del día en que se ejecute el pago, entendido como resarcimiento. De modo que son obligaciones económicas que tienen distinta causa y propósito, incapaces de infringir la garantía constitucional prevista en el artículo 42 constitucional, pues como bien se indica, por un lado se tiene una sanción accesoria expresamente definida -la multa-, y por otra parte, existe una consecuencia propias de todo incumplimiento, y que se traduce en reconocer y honrar los daños y perjuicios que con la acción u omisión haya podido causarse. X.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI. Por tanto: Se rechaza por el fondo la acción en relación con la violación a los principios de non bis in idem e igualdad . En lo demás, se rechaza de plano. El Magistrado Hernández Gutiérrez pone nota. Fernando Cruz C. Presidente a.i Fernando Castillo V. Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A. Jose Paulino Hernández G. Marta Eugenia Esquivel R. Anamari Garro V. Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *XNAXKBMTZLE61* XNAXKBMTZLE61 EXPEDIENTE N° 18-002027-0007-CO Teléfonos: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de documentos: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6