ADICIÓN DE UN TRANSITORIO AL ARTÍCULO N.° 54 DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA N.° 2166 DEL 9 DE OCTUBRE DE 1957 Y SUS REFORMAS
| Fecha de publicación | 12 Junio 2023 |
| Número de registro | IN2023775499 |
| Emisor | Poder Legislativo |
ADICIÓN DE UN TRANSITORIO AL ARTÍCULO N.° 54
DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA N.° 2166 DEL 9 DE OCTUBRE DE 1957
Y SUS REFORMAS
Expediente N.° 23.741
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
Las reformas legales operadas en el Sistema de Salarios de la Administración Pública costarricense a partir de la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N.° 9635 del 3 de diciembre del 2018, debido a la defectuosa regulación del proceso de nominalización de pluses y componentes salariales, históricamente calculados porcentualmente y también, por la falta de transitoriedad o de un periodo de vacatio legis que permitiera realizar los ajustes técnicos en los sistemas informáticos de planillas (Integra 1 e Integra 2), viene ocasionando ya por cuarto año consecutivo, serias distorsiones en la gestión administrativa por la dificultad para remunerar algunos puestos claves del servicio público; pero también las inconsistencias normativas generan incumplimientos inevitables al ordenamiento legal positivo, que resultan en grave inseguridad y riesgo jurídico para los operadores de Recursos Humanos de la Administración Pública, e injustificadas obligaciones de resarcir supuestos “pagos de más”, a las personas funcionarias.
El tema es particularmente grave en el Ministerio de Educación Pública, no solo por tratarse de una planilla inmensa que oscila durante todo el año entre 83 y 93 mil personas funcionarias, sino también por la complejidad de la estructura de sus salarios, ya que en el sistema educativo, además del pago quincenal o mensual, se incluyen salarios calculados por lecciones, recargos por labores especiales, sobresueldos y pluses, necesarios para remunerar los diversos estamentos o grupos profesionales y no profesionales que componen la estructura laboral educativa: Docentes, Técnico-Docente, Administrativo- Docente, Profesionales Administrativos y personal administrativo sin cualificación profesional. Otra enorme complejidad del sistema laboral del MEP es que casi el 50% de su personal es interino (44.469 personas interinas) y la gestión del pago de salarios se anualiza a diferencia del resto del personal propietario. El MEP es, además, el único Ministerio que tiene funcionarios adscritos al Título Primero y al Título Segundo del Estatuto del Servicio Civil.
Esta complejidad desconocida para la mayoría de los legisladores del momento, no fue considerada al promulgar la Ley N° 9635 el 3 de diciembre del 2018, que debió aplicarse a todos los salarios públicos a partir del día siguiente (4 de diciembre del 2018) y por consiguiente, los cambios debieron reflejarse en la planilla de la primera quincena del mes de diciembre del 2018. Misión materialmente imposible porque el cambio principal, -la nominalización de todos los pluses y componentes salariales – requería de regulaciones reglamentarias nuevas, resoluciones habilitantes de la Dirección General del Servicio Civil y lo más complejo, nuevas interfases en los sistemas tecnológicos que automatizan las planillas (Integra 2 principalmente).
A todo lo anterior hay que agregar, que la reforma se aplicó a todos los contratos laborales del Sector Público, incluyendo los preexistentes a la reforma legal y por principio constitucional, dichas reformas no pueden ponerse en vigencia si afectan negativamente los derechos adquiridos o las situaciones jurídicas consolidadas. La misma Ley N.° 9635, reformó el artículo N.° 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, recogiendo ese principio de no irretroactividad en perjuicio de los derechos adquiridos y lo amplió en el transitorio XXV al establecer que la nominalización de los pluses salariales no podía aplicarse en perjuicio de los salarios que ya devengaba el personal con nombramientos anteriores a la entrada en vigencia de esa ley.
Consecuentemente, se produjo una antinomia (conflicto o contradicción entre normas legales), entre las disposiciones antes indicadas (artículo N.°56 de la Ley de Salarios y Transitorio XXV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) con el nuevo artículo N.° 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. Lo anterior porque esta última norma ordenó nominalizar todos los pluses y sobresueldos al salario base de cada puesto y algunos de estos – como el Incentivo para el Desarrollo de la Docencia – se calculan históricamente sobre el salario total y no sobre el salario base. De aplicarse el cambio cual ordenó la Ley N.° 9635, se produciría inevitablemente, una reducción salarial prohibida constitucionalmente y por la misma reforma introducida por la Ley N.° 9635, según se indicó antes.
Como resultado, la Administración de Recursos Humanos del Ministerio de Educación Pública, no pudo aplicar la reforma a partir del 4 de diciembre del 2018 y debió -por imposibilidad material o fuerza mayor- continuar pagando varios pluses o componentes salariales de manera porcentual, entre ellos el Incentivo para el Desarrollo de la Docencia, siendo que el proceso hacia la nominalización se inició en toda la Administración Pública-, hasta la promulgación del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, por el Decreto Ejecutivo N.°41.564-MIDEPLAN-H del 11 de febrero del 2019, que por todos los problemas antes señalados, debió también reformarse por el Decreto Ejecutivo N.° 41.729 del 20 de mayo del 2019, a partir del cual se inició una nominalización progresiva de los componentes salariales de la Administración Pública.
No obstante, resolver las distorsiones generadas en la Administración de Salarios de la Administración Pública con las reformas de la Ley N.° 9635, ha requerido modificar varias veces esta Ley, por medio de otras disposiciones normativas de igual rango, por ejemplo, para el caso de los salarios del Ministerio de Educación Pública:
• Por la Ley N.° 9655 del 4 de febrero del 2019, se reformó el Código de Educación y se derogó el inciso r) del artículo N.° 57 de la Ley de Salarios introducido por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, para poner nuevamente en vigencia el pago de sobresueldo de recargo por labores especiales equivalente al 50% del salario de la categoría. Esta misma Ley interpretó en forma auténtica el transitorio XXVIII de la Ley N.° 9635 para no desmejorar el pago de la dedicación exclusiva en los casos de movilidad laboral interna.
• Por la Ley N.° 10.137 del 17 de febrero del 2022, denominada Ley para prevenir la reducción de los salarios de los educadores, se restableció el cálculo del Incentivo para el Desarrollo de la Docencia, sobre el salario total devengado y no sobre el salario base como establecía la ley N.° 9635.
Así entonces, mediante la aprobación de la Ley N.° 10.137, se resolvió la situación para el correcto pago del Incentivo para el Desarrollo de la Docencia a partir del 18 de febrero de 2022, es decir, para que su nominalización se calculara al salario total, sin embargo, quedó pendiente de resolver, por las mismas justificaciones ya apuntadas, lo pagado al personal adscrito al Título II del Estatuto de Servicio Civil (De la Carrera Docente), por concepto de IDD, desde la entrada en vigor de la Ley N° 9635, hasta la implementación de la reforma indicada y su posterior nominalización, que a la fecha no se ha finalizado.
Al respeto existen dos periodos a distinguir, ya que el proceso de nominalización de sobresueldos en el Ministerio de Educación Pública, ha requerido de muchos ajustes técnicos que estas reformas legales no han solventado del todo, por ejemplo: La reforma introducida por la Ley N.° 10.137, corrigió el cálculo del Incentivo para el Desarrollo de la Docencia a partir del 18 de febrero del 2022, pero dejó un vacío normativo en relación con lo pagado por ese concepto, para el periodo que va del 04 de diciembre del 2018 al 17 de febrero del 2022, sumas percibidas de buena fe por las personas funcionarias, sobre las cuales, ahora la Contraloría General de la República exige aplicar la norma que estuvo vigente en ese periodo, lo que implica cobrar las diferencias salariales supuestamente pagados de más a miles de docentes durante ese periodo. El segundo problema sin resolver es lo que se ha continuado pagando desde el 18 de febrero de 2022, hasta la efectiva nominalización del IDD, que a la fecha no ha finalizado, que de igual forma podría ser objeto de cobro por concepto de sumas giradas de más. Obviamente, en el primer caso, las diferencias salariales son mucho más significativas que en el segundo periodo, ya que la nominalización actual se realizará sobre el salario total.
Por consiguiente, es necesario y urgente adicionar una norma TRANSITORIA al artículo N.° 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley N.° 9635, para que no proceda el Poder Ejecutivo a exigir la devolución de aquellas supuestas sumas percibidas de más correspondientes al Incentivo para el Desarrollo de la Docencia, producto de la falta de previsión legal para evitar la reducción de los salarios, en contra de los principios protectores de la integridad salarial y por una implementación tardía de la nominalización, sumas que fueron percibidas de buena fe por sus destinatarios y sin que mediara omisión, negligencia o culpa de la Administración. Al respecto los siguientes fundamentos:
Imposibilidad jurídico material: En principio resulta materialmente imposible aplicar esa normativa para ese periodo en específico, porque como ya se indicó hay una antinomia interna en la propia Ley N.° 9635 (artículo N.° 54 versus artículo N.° 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y en el mismo sentido artículo N.° 54 citado, versus Transitorio XXV de la Ley N.° 9635). No es posible aplicar un sistema normativo que tiene disposiciones contradictorias a lo interno.
Sumas percibidas de Buena Fe: No cabe duda de que en este caso, las personas funcionarias docentes del Ministerio de Educación Pública, han percibido de Buena Fe el pago del Incentivo para el Desarrollo de la Docen...
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