Comentario al artículo 170 de Constitución Política
| Fecha | 06 Octubre 2022 |
| Autor | Magally Hernández Rodríguez |
| Sección | Constitución Política |
COMENTARIO
La norma 170 originaria (de 1949) establecía únicamente la autonomía de las Municipalidades. Sin embargo, en el año 2001 esta norma sufrió una reforma, mediante la Ley n°. 8106, de 03.06.2001, estableciendo lo referente al presupuesto y al traslado de competencias. Así entonces, actualmente en esta norma se encuentran tres grandes elementos de las municipalidades en Costa Rica: su grado de autonomía, su presupuesto mínimo y el traslado de competencias. Se dedicará un apartado a cada uno de ellos.
1. Sobre la autonomía de gobierno de las Municipalidades
Las corporaciones municipales, como las llama el art. 170 Constitucional, o las Municipalidades, son entes descentralizados, en razón del territorio, que también han sido dotadas de un cierto grado de autonomía. Esta autonomía es de segundo grado, mayor que la de las instituciones autónomas, pues además de autonomía administrativa gozan de autonomía de gobierno.
Una de las mayores garantías que poseen las municipalidades frente al Gobierno Central, es el grado de autonomía que la Constitución Política (CPol), les ha asignado. Definida por la jurisprudencia constitucional como autonomía de gobierno, o grado dos de autonomía.
Aunque el texto constitucional es muy escueto en cuanto a los alcances y limitaciones de este grado de autonomía, la jurisprudencia constitucional es abundante al respecto.
Lo primero que se ha indicado es que, la autonomía municipal, contenida en el art. 170 CPol, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales (Sala Constitucional, resolución n°. 010136, de 16.11.2000).
Se ha definido esta autonomía municipal como: “la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso).” (Sala Constitucional, resolución n°. 05445, de 14.07.1999). En cuanto a sus alcances se ha indicado que dicha autonomía incluye la autonomía presupuestaria, la creación de impuestos y darse sus propios planes reguladores.
Las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también la de poder dictar su propio presupuesto (Sala Constitucional, resolución n°. 010136, de 16.11.2000).
Las municipalidades crean las obligaciones impositivas locales, en ejercicio de su autonomía, y las someten a la aprobación legislativa que condiciona su eficacia. (Sala Constitucional, resolución n°. 010136, de 16.11.2000). Es decir, las municipalidades crean sus cargas impositivas, pero las deben someter a autorización por parte del legislador, conforme lo establece el art. 121.14 constitucional.
Los gobiernos locales pueden darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores pero dicha normativa está subordinada y sometida a la legislación tutelar ambiental. Por ello, la Sala ha venido señalando que debe ser requisito fundamental que, obviamente no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado e implementado, con un examen o evaluación de su impacto ambiental (Sala Constitucional, resolución n°. 001315, de 03.02.2012).
Mediante un voto reciente (Sala Constitucional, resolución n°. 017098, de 31.07.2021), la Sala Constitucional ratifica lo indicado en los antecedentes jurisprudenciales relacionados con la autonomía de las municipalidades. Pero además, en dicho voto, se detallaron los alcances y limitaciones de esta autonomía municipal en materia de empleo público. Allí se indicó lo siguiente:
“(…) no es posible someter a los gobiernos locales a directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán, ni tampoco establecer por ley obligaciones que son de ámbito de su grado de autonomía. … es lo cierto que, tienen un grado de protección especial, que nace de su autonomía política, y que hace que la sujeción de las municipalidades a este proyecto de ley general de empleo público sea inconstitucional por sus efectos. … el Poder Ejecutivo o uno de sus órganos –Mideplán- no pueden ejercer la potestad de dirección -dictarle directrices- o la potestad reglamentaria.”
De lo cual se desprende claramente que la autonomía municipal tiene alcances frente a las injerencias, tanto del Poder Ejecutivo (quien no puede tener potestad de dirección, ni jerárquica ni reglamentaria sobre ellas), como del Poder Legislativo (quien no puede decidir mediante una ley sobre materia propia de la autonomía municipal). Luego, sin embargo, la Sala Constitucional realiza en dicho voto una distinción cuestionable, entre las funciones que realizan los empleados municipales, cobijando bajo la autonomía municipal únicamente a aquellos que participan de las funciones administrativas vinculadas a los fines constitucionalmente asignados y a los que ejercen cargos de alta dirección política. Dejando por fuera al personal administrativo básico o auxiliar, quienes sí estarían sujetos al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN). Por supuesto esta distinción que hace la Sala da espacio para una amplia discusión pues, desde la perspectiva clásica del principio de separación de funciones no cabe proteger de la injerencia de un poder sobre otro solo a un tipo de funcionarios.
Por otro lado, la Sala Constitucional ha indicado que, por lo amplio del concepto de “intereses y servicios locales”, debe entenderse que la descentralización territorial del régimen municipal no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. En concreto se dijo que, el grado de autonomía municipal no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites:
“(…) esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo (…).” (Sala Constitucional, resolución n°. 013577, de 19.09.2007; y resolución n°. 020958, de 15.12.2010).
Así por ejemplo, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales (Sala Constitucional, resolución n°. 015736, de 16.11.2011).
Así queda claro que el grado de autonomía de las municipalidades les permite auto-administrarse (disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros), realizar sus competencias legales por sí mismas, darse su propia organización interna. Todo lo cual corresponde a la autonomía administrativa. Pero además, en cuanto a la autonomía de gobierno, implica que pueden fijarse sus fines, metas y medios, y también, pueden emitir reglamentos autónomos de servicio....
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