Comentario al artículo 173 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 06 Octubre 2022 |
| Autor | Fernando Alberto Gamboa Calvo |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
Nulidad oficiosa, lesividad y revocación deben ser entendidas, todas, a su manera.
La nulidad oficiosa ocurre cuando la Administración, de forma evidente y notoria, ha encontrado que su actuación está claramente viciada. Entonces, la Administración dicta una resolución, preferiblemente precedida de procedimiento administrativo, en la cual detecta y señala la nulidad del acto administrativo. Como la nulidad es tan evidente y tan manifiesta no es necesario recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad y queda residenciado el procedimiento de nulidad absoluta en la propia sede administrativa.
Respecto de la anulación oficiosa (inciso 1), esto es, cuando la nulidad es evidente y manifiesta, la Sala Constitucional ha postulado su línea vinculante (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional):
“…IV.- La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones públicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado… La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, ‘evidente y manifiesta’. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna (...)” (Sala Constitucional, resolución n°. 2003-4369, de 23.05.2003; en igual sentido sus resoluciones n°. 458-90, de 04.05.1990; n°. 1563-91, de 14.08.1991, n°. 2004-01003, de 04.02.2004, n°. 2004-01005, de 04.02.2004; y n°. 2004-01831, de 24.02.2004).
La nulidad oficiosa no elimina la garantía de la lesividad. El origen normativo radica en actualizar la legislación a la jurisprudencia de casación, que ya estaba admitiendo la nulidad oficiosa desde la sede administrativa, sin mayores requisitos, para los momentos en que se discutía la Ley General de la Administración Pública (LGAP).
De allí que surgieron todas estas ideas plasmadas en la norma de incluir que la nulidad fuese absoluta, evidente y manifiesta, de que hubiese obligatoriamente dictamen –ahora– de la Procuraduría General de la República y de la Contraloría General de la República (actos relacionados con el presupuesto general o con contratación administrativa) y de que la nulidad oficiosa mal llevada y sin formalidades y límites comprobados, podría generar nulidad e indemnización por daños y perjuicios, tal y como quedó redactada la norma. Con ello terminaron convenciendo a los Diputados de que la nulidad de oficio salvaguardaba la seguridad jurídica, al forzar el dictamen de la Procuraduría General de la República o del Contraloría General de la República como “…obligatorio y vinculante…” y que, por ello, debía tratarse de una nulidad absoluta “…evidente y manifiesta…” y así lo debe indicar el dictamen necesario respectivo. Por su parte, se estableció la denominada “nulidad absoluta de esta nulidad absoluta oficiosa”, o sea, que en caso de no seguirse las reglas estrictas de este numeral, podría considerarse absolutamente nula la declaratoria del acto como nulo desde la propia Administración.
En suma, la norma estableció la nulidad en sede administrativa de un acto declarativo de derechos que había sido dictado con vicios que ameritaban su declaratoria, con la respectiva indemnización de daos y perjuicios. Esto sin perjuicio de que los propios Tribunales luego declarasen la nulidad, bajo el espectro judicial.
Diferente postura plantea la lesividad, en la cual la nulidad no es evidente ni manifiesta, y se somete a un Tribunal de la República (Contencioso Administrativo) a que defina en sentencia judicial si el acto es lesivo a los intereses públicos, a modo de amplia garantía para el administrado. Así, el art. 173 LGAP en cuanto a la nulidad se refiere, quedó como una garantía para la seguridad jurídica del administrado; principalmente, por el principio de confianza legítima de que no le será nunca suprimido, si no es bajo las garantías de un proceso judicial, bajo la modalidad de un plenario que satisfaga el debido proceso y el derecho de defensa. Así, la Administración demanda a quien le concedió derechos subjetivos para que se someta a una contienda judicial una eventual anulación del acto. Entonces: se declara el acto como lesivo a los intereses públicos y se dilucida judicialmente su anulación. El análisis es básico: si la nulidad fuera evidente y manifiesta no sería proceso de lesividad, sino anulación oficiosa. Aquí radica la diferencia y allí es donde las Administraciones deben cuidar ambos conceptos, ya que en ocasiones se confunde lesividad con nulidad absoluta y son dos rutas distintas en su tratamiento formal
En efecto, el art. 10, inciso 5), del Código Procesal Contencioso-Administrativo (CPCA) dispone la posibilidad de impugnar un acto lesivo: “… La Administración podrá impugnar un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo, cuando el superior jerárquico supremo haya declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses públicos”.
Por su parte, el art. 34 CPCA vino a resolver algunas pequeñas vicisitudes procesales de la lesividad, de la siguiente forma:
“Artículo 34.
1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará,...
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