Comentario al artículo 188 de Constitución Política
| Fecha | 06 Octubre 2022 |
| Autor | Magally Hernández Rodríguez |
| Sección | Constitución Política |
COMENTARIO
Este artículo constitucional recoge un tipo especial de instituciones estatales, denominadas “instituciones autónomas”, que se están fuera del Gobierno o Estado central para ubicarse dentro de la Administración Descentralizada. Por otro lado, esta norma constitucional deja claro que la responsabilidad principal por la gestión de dichas instituciones corresponde a sus directores, y no al Estado central.
Las instituciones autónomas se enmarcan dentro del fenómeno de descentralización del Estado, por ello, el Constituyente ha querido establecer las reglas claras que operan en cuanto a su relación con el Estado central.
Un hecho que resalta es que tal norma constitucional fue reformada en el año 1968, con el objetivo de restarles autonomía, dejándolas sólo con autonomía administrativa y sujetándolas en materia de gobierno. Antes de 1968 este tipo de instituciones gozaban de autonomía, tanto administrativa como política o de gobierno. Este cambio, desde el punto de vista de la organización del Estado implicó entonces, una mayor centralización. Ello se justificó, según ampliamos más adelante, en que tales instituciones, con autonomía administrativa y de gobierno, se habían convertido en una especie de microestados dentro del Estado costarricense con un poder considerable y una libertad absoluta e irrestricta, que excluía toda forma de planificación, dirección y coordinación por parte del Poder Ejecutivo.
Ahora bien, para comprender en toda su dimensión lo que significa la autonomía administrativa, y diferenciarla de la autonomía de gobierno y de la autonomía organizativa, conviene realizar las siguientes precisiones teóricas y jurisprudenciales.
1. Definición y tipos de relaciones de tutela administrativa (grados de autonomía)
El Estado se organiza administrativamente en dos: Administración Pública Central y Administración Pública Descentralizada. Esta última es creada para agilizar el aparato administrativo y consiste en la transferencia exclusiva de ciertas competencias, tanto de la titularidad como de su ejercicio, a entes públicos menores.
Sin embargo, pese a tal transferencia, el Gobierno o la Administración Pública Central guarda cierta relación con los entes descentralizados. Definiéndose esta relación como una relación de tutela administrativa. Siendo su sustento el principio de unidad de mando. Este principio le permite al Estado mantener la armonía, coordinación, coherencia y unidad de la gestión administrativa [Jinesta Lobo, E. (2006). p. 56].
Por un lado, la tutela administrativa le permite a la Administración Pública Central un conjunto de potestades respecto del ente descentralizado, tales como planificación, dirección, coordinación y control. Pero por otro lado, le confiere al ente descentralizado cierto grado de autonomía respecto de la Administración Pública Central. Ese grado de autonomía depende del tipo de descentralización que se trate.
Relación de Tutela Administrativa |
Administración Pública Central: Potestades de planificación, dirección, coordinación y control hacia el ente descentralizado.
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Administración Pública Descentralizada: Grado de autonomía para actuar frente a las competencias específicas hacia el Gobierno Central (o Administración Pública Central).
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Esquema: Relación de tutela administrativa
Se tienen básicamente dos tipos de descentralización administrativa: la funcional (instituciones autónomas) y la territorial (municipalidades). Ambas suponen la creación de entes públicos, con una competencia exclusiva y específica y un grado de autonomía respecto de la Administración Pública Central.
De allí que es importante distinguir entre los siguientes grados de autonomía, en cuanto a su alcance y en cuanto a sus limitaciones:
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Alcance |
Limitaciones |
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Autonomía administrativa(grado 1):
Ejm. Instituciones autónomas |
-Potestad de auto-administrarse que es disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estimen más conveniente para el cumplimiento de los cometidos y fines que tienen asignados. -Permite realizar sus competencias y atribuciones conferidas legalmente por sí mismos, sin estar sujetos a otros entes. -Permite darse su propia organización interna y determinar el contenido de ésta. |
Permite que puedan ser sometidas a: -directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central; -criterios de planificación nacional; -directrices de carácter general dictadas por la Administración Pública Central. |
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Autonomía de gobierno o política (grado 2):
Ejm. Las Municipalidades y Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) |
Implica además:
-La fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas;
-La emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. |
-No le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional.
-Los planes reguladores deben sujetarse a aprobación previa de impacto ambiental. |
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Autonomía organizativa o plena (grado 3)
Ejm. Las Universidades Públicas |
Tal autonomía es reconocida a las universidades públicas, la cual les habilita para dictar sus propias normas jurídicas fundamentales de organización. |
Autonomía, pero no de soberanía, la soberanía, únicamente, la tiene el propio Estado. No puede entenderse, que las universidades se pueden constituir en especie de micro-estados dentro del propio Estado costarricense. |
Esquema: Grados de autonomía de entes descentralizados
2. Alcances y limitaciones de la autonomía de las instituciones autónomas en Costa Rica
La exposición de motivos del proyecto presentado (Proyecto nº. 3631), que modificó el art. 188 Constitucional en 1968, indicó lo siguiente:
“(…) Al crear las instituciones de este tipo, los Constituyentes de 1949 no previeron la necesidad de que debieran existir distintos grados de autonomía, de acuerdo con la naturaleza de la función de las instituciones. La experiencia costarricense ha indicado la necesidad de esa gradación, pero ella no puede lograrse si no es mediante reforma constitucional”.
Lo cual es ratificado en el dictamen de tal proyecto cuando se indicó:
“(…) se aprobó la reforma constitucional que permitirá al Estado costarricense abandonar el actual sistema único de autonomía institucional para sustituirlo por otro en el cual se mantenga intacta la autonomía en materia de administración, pero permitiendo por medio de leyes, introducir directrices en cuanto a autonomía en materia de gobierno”.
Así, la reforma que sufrió el art. 188 constitucional, en cuanto a disminuir el grado de autonomía de las instituciones autónomas: “hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general)” (Sala Constitucional, resoluciones n°. 003309, de 31.03.2004 y n°. 011552, de 22.12.2000).
De lo cual se desprende que, mediante la reforma constitucional realizada mediante Ley nº. 4123, de 31.05.1968, se fortaleció la tutela administrativa (o...
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