Comentario al artículo 19 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 25 Abril 2023 |
| Autor | María Lourdes Echandi Gurdián |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
La norma en comentario mantiene el texto original de la ley desde su promulgación. Es decir, no ha sido objeto de reforma alguna desde su origen.
Se trata de una regulación infraconstitucional del principio de reserva legal, usualmente reservado a normas de grado constitucional.
De hecho, este principio nace al ser considerado dentro de las garantías incluidas en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, en especial en sus artículos 4, 5, 6, 7 y 8, según los cuales la Ley, con mayúscula, es la expresión de la voluntad general y trae como resultado el conocido énfasis legiscentrista de ese movimiento revolucionario.
En el caso concreto que se comenta, la norma viene a ratificar, con rango de ley, lo que se ha estimado que ha previsto la Constitución Política (CPol) en su art. 28, quizá de modo no expreso como oportunamente lo señaló Eduardo Ortiz [Ortiz Ortiz, E. (2002). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I, Jurídica Diké / Stradtmann, p. 312]; y a diferencia de otras constituciones políticas que sí lo establecen de modo expreso y puntual como la Constitución Española en su art. 53 inciso 1 y la Constitución Alemana en su art. 2 inciso 2.
La Sala Constitucional ha encontrado como fuentes normativas del principio de reserva de ley, el art. 28 CPol, los arts. 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 29, párrafo segundo, de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Haciendo ver, además, que “[e]n nuestro ordenamiento infra-constitucional, ese principio es desarrollado por el artículo 19, de la Ley General de la Administración Pública” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución n°. 2016-001692, de 03.02.2016).
La misma Sala hace mención de este principio, en su jurisprudencia, desde muy temprano luego de su creación como tribunal constitucional. Ese Tribunal señaló:
"La división de los poderes públicos principio capital del Estado Democrático de Derecho, tiene en éste, desde su consagración a partir de las grandes revoluciones del siglo XVIII -la norteamericana y la francesa- un específico sentido de garantía de la libertad, en favor, por lo tanto, de los súbditos, y no de mera eficacia o distribución del poder entre gobernantes. De conformidad con ese principio total, los órganos del Estado capacitados para dictar actos subjetivos concretos que incidan en la esfera de la libertad, no pueden ser al mismo tiempo los llamados a regularla normativamente. Por esto, en vista de que, fuera de los tribunales de justicia, las administraciones públicas ejercen aquellas competencias concretas respecto de los particulares poderes de policía administrativa, en general, al lado de las normativas de su rango -reglamentos autónomos y ejecutivos de las leyes-, un principio general hoy indiscutido de derecho público establece que, como lo recoge el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública ‘el régimen jurídico de los derechos constitucionales está reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes’. (los cuales, ni pueden regular esos derechos ex novo, ni, desde luego, imponerles restricciones o limitaciones no contenidas en la propia ley). Con otras palabras, el Poder Ejecutivo no puede regular normativamente -reglamentariamente- las libertades o derechos fundamentales, porque puede y debe fiscalizar u ordenar en concreto la conducta de sus titulares; a la inversa, la Asamblea Legislativa no puede fiscalizar u ordenar de concreto la conducta de los particulares, porque puede y debe regularle normativamente; y en este contexto en el que debe enmarcarse la función legislativa de fiscalización política, la cual, en consecuencia, sólo puede ejercerse respecto de los entes, órganos y funcionarios públicos como tales". (Sala Constitucional, resolución n°. 1618-91, 21.08.1991. En el mismo sentido, véase su resolución n°. 2006-07965, de 31.05.2006).
Es importante indicar que, como se expone en el fallo de reciente cita y doctrinalmente, el principio de reserva de ley ha venido evolucionando. De forma inicial pretendía garantizar los derechos del ciudadano, sobre todo la propiedad y la libertad, y asegurar la separación de poderes. En la actualidad, además, pretende la imposición de límites al legislador y “la exigencia de que las leyes adopten las decisiones esenciales en todas las materias en que intervienen los poderes públicos” [Muñoz Machado, S. (2006). Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General. Tomo II, Iustel, p. 876].
De esta forma, el art. 19 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece en su párrafo primero dos reglas:
(i) La primera regla consiste en que tan sólo normas de rango legal, aprobadas conforme al procedimiento parlamentario aplicable, podrán regular “el régimen jurídico de los derechos constitucionales”, es decir, el régimen jurídico de las garantías individuales, lo que habrá que entender son las normas de organización y procedimiento requeridas para el pleno disfrute de dichos derechos fundamentales tal y como lo ha reconocido la doctrina y jurisprudencia alemanas.
En el anterior sentido, se afirma que para que un derecho fundamental sea eficaz, es necesario “no solamente establecer regulaciones materiales más minuciosas”, sino también se requiere promulgar “normas de organización y normas de procedimiento” [Hesse, C. (1996). Significado de los Derechos Fundamentales. En: Manual de Derecho Constitucional. Instituto Vasco de Administración Pública, Marcial Pons, traducción de López Pina, pág. 102].
Es preciso señalar que las normas de organización y procedimiento son un instrumento adecuado para la gestión de posiciones constitucionales enfrentadas. De ahí que, el Tribunal Constitucional alemán ha expresado que en caso de conflicto entre la libertad positiva y negativa, el legislador, mediante estas normas, debe encontrar una solución siguiendo un proceso público de formación de voluntad [Hesse, C. (1996). Significado de los Derechos Fundamentales. En: Manual de Derecho Constitucional. Instituto Vasco de Administración Pública, Marcial Pons, traducción de López Pina, pág. 103].
En línea con lo antes dicho, interesa referir el caso del derecho de acceso a la información administrativa que, como garantía fundamental, debería haber sido objeto de regulación en su régimen jurídico mediante ley. Precisamente, por ello, la Sala Constitucional ha señalado, reiteradamente:
“El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas. Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado” (resolución n°. 00335-2005, de 21.01.2005. En el mismo sentido sus resoluciones n°. 00369-2005, de 21.01.2005; n°. 00371-2005, de 21.01.2005; n°. 01708-2005, de 23 de febrero de 2005; n°. 01748-2005, de 23.02.2005; n°. 07263-2005, de 10.06.2005; n°. 12727-2005, de 14.09.2005; n°. 12783-2005, de 16.09.2005; n°. 15445-2005, de 09.11.2005; n°. 16992-2005, de 13.12.2005; n°. 00923-2006, de 31.01.2006; n°. 00969-2006, de 31.01.2006; n°. 01965-2006, de 17.02.2006; n°. 01989-2006, de 17.02.2006; n°. 02916-2006, de 07.03.2006; n°. 12755-2006, de 30.08.2006; n°. 18274-2006, de 20.12.2006; y n°. 03115-2007, de 09.03.2007, entre otras).
(ii) La segunda regla cabe derivarla tanto del párrafo primero in fine como del párrafo segundo del art. 19 LGAP. Se trata de la posibilidad de que, mediante reglamentos ejecutivos, se desarrollen de modo complementario las disposiciones legales relativas al régimen jurídico de los derechos fundamentales, así como la expresa prohibición de que reglamentos autónomos intervengan en ello.
Para abordar esa segunda regla, es necesario antes examinar lo que corresponde entender por reglamento ejecutivo y reglamento autónomo.
Precisamente, en el curso de la discusión parlamentaria de esta norma, el principal redactor de la misma expuso lo siguiente:
“Lic. Ortiz Ortiz: Este artículo hace una distinción que es ya clásica en doctrina en lo que se llama reglamentos ejecutivos que desarrollan leyes que previamente ha dictado el régimen jurídico de la materia, y los reglamentos autónomos que se dictan en ausencia de leyes por decisión propia del Poder Ejecutivo naturalmente supeditados a cualquier ley futura que recaiga sobre la misma materia, lo que este artículo persigue es garantizarle al particular que toda limitación o supresión autorizada por los derechos constitucionales, solo podrá llevarse a cabo si existe una ley de la Asamblea no un mero reglamento del Poder Ejecutivo que lo autoriza, sin perjuicio de que de que el Poder Ejecutivo pueda después de desarrollar esa ley que sienta las bases de la limitación o de la supresión o de la prohibición en la forma que mejor considere conveniente, por eso aclaramos diciendo que los reglamentos autónomos en esta materia quedan prohibidos. Lejos de decir que en esto no hay nada teórico, en Costa Rica yo creo que si hacemos una revisión de reglamentos encontraríamos que hay enorme cantidad de limitaciones de los derechos constitucionales creados por mero reglamento, por ejemplo la mayoría de los reglamentos sobre urbanizaciones que limitan la facultad...
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