Comentario al artículo 191 de Constitución Política
| Fecha | 06 Octubre 2022 |
| Autor | Magally Hernández Rodríguez |
| Sección | Constitución Política |
COMENTARIO
En este artículo constitucional se sientan las bases de lo que se conoce como empleo público, el cual es un régimen especial de trabajo para el Estado. Podemos asociar esta norma con lo que establecen los arts. 3, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).
A partir del debate en la Asamblea Nacional Constituyente de los arts. 191 y 192 de la Constitución Política (CPol) y de estas normas de la Ley General de la Administración Pública, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha establecido que el empleo público en Costa Rica está regulado por un marco jurídico especial, el Derecho Público, con principios propios y en ocasiones hasta contrapuestos al Derecho privado (Sala Constitucional, resolución n°. 001696, de 23.08.1992).
La Sala Constitucional en resolución n°. 00231, de 10.01.2018, ha sido clara en indicar que, los constituyentes originales consignaron en la Constitución Política de 1949, que debía existir un régimen laboral administrativo que regulara las relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de proteger a los primeros de destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo) y de profesionalizar la función pública (búsqueda de la eficiencia en el servicio y de la idoneidad del funcionario).
En doctrina (Héctor Blanco) se extraen las siguientes etapas en cuanto al empleo público se refiere:
-Antes de 1943: el empleo público era regulado por el derecho privado (Código Civil -CC-).
-A partir de 1943, con la promulgación del Código de Trabajo (CT), es regulado por el derecho laboral.
-En 1949 se incorpora la regulación estatutaria mediante los arts. 140, 191 y 192 CPol.
-En 1953 se promulga el Estatuto de Servicio Civil (ESC).
-Finalmente, a partir de 1978, con la Ley General de la Administración Pública y la jurisprudencia constitucional respecto de los arts. 111 y 112, se incorpora una regulación mixta para el caso de las empresas estatales.
De la redacción de esta norma se pueden discutir dos cuestiones básicas: Se trata de UN único Estatuto o régimen de empleo, se incluyen dentro de este a TODO el aparato estatal o a todo el aparato público (1), y el concepto de servidor público (2).
1. ¿Un ÚNICO Estatuto? ¿Cubre a TODO el aparato estatal?
El art. 191 Constitucional comienza indicando: “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos (…)”. Nótese la palabra “UN”, ello quiere decir ello que: ¿Se trata de UN SOLO régimen? ¿Todos los servidores públicos están incluidos?
La Sala Constitucional en la resolución n°. 01119, de 18.09.1990, da una respuesta a tal pregunta, indicando que, un estudio de las actas de la Asamblea Constituyente revela que los diputados quisieron acoger, con rango constitucional, el régimen especial que denominaron servicio civil, y que existía ya en otras constituciones latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser excesivamente detallista o reglamentista en esta materia, y resolvió por incluir en la Constitución Política solo los principios fundamentales que habrían de definir dicho régimen, a saber: especialidad para el servidor público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y garantía de estabilidad en el servicio, todo con fin de lograr mayor eficiencia en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución [Asamblea Nacional Constituyente. (1949). Actas. Tomo III, nº. 167, art. 3].
También indica la Sala en dicho voto que, el art. 191 emplea el término "estatuto" de servicio civil en vez de "régimen" de servicio civil, pues prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución Política [Asamblea Nacional Constituyente. (1949). Actas. Tomo III, nº. 167, art. 3, p. 477].
Sin embargo, indica la Sala Constitucional que, el legislador optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto del Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo), y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. Se tiene entonces que, el denominado Estatuto de Servivio Civil solo rige para una parte del aparato estatal. Nótese por ejemplo, la existencia de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa (LPAL), ley n°. 4556, de 29.04.1970, la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), ley n°. 8, de 29.11.1937. Solo para mencionar las regulaciones distintas dentro del mismo Estado central.
Pese a ello, la jurisprudencia constitucional aclara que, los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados.
Aunque ciertamente se trata de un solo Estatuto de Servicio Civil (para condensar en una sola ley la regulación), debido a que el art. 192 constitucional dispone la frase: "con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen", su ámbito de aplicación admite excepciones. En este sentido se entiende que, la Constitución Política misma, señalara varios casos de funcionarios que están excluidos del Estatuto de Servicio Civil, y que por tanto son de libre escogencia y remoción, como los siguientes:
• los ministros de gobierno,
• los miembros de la fuerza pública,
• los directores de instituciones autónomas,
• representantes diplomáticos,
• y en general: "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso 1).
Listado que puede ser ampliada por ley (la ley de servicio civil, según se dice en el art. 140.1 Constitucional), pues dicha ley puede determinar otros funcionarios del Poder Ejecutivo, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general.
Siendo entonces la REGLA la exigencia de un ÚNICO régimen. Lo cual significa que, en principio, TODAS las relaciones entre el Estado y sus servidores públicos deben someterse al mismo régimen de empleo. Siendo inconstitucional la existencia de regímenes o estatutos que se excepcionen, de forma injustificada, de tal régimen. En este sentido, mediante resolución de la Sala Constitucional, n°. 06624, de 11.11.1994, consideró inconstitucional el art. 15 del Convenio de Modificación al Código Aduanero Uniforme Centroamericano II del Tratado General de Integración Económica, que establecía que los servicios aduaneros nacionales tendrían su propio estatuto de carrera administrativa.
En síntesis, se tiene UN Estatuto de Servicio Civil que regula las relaciones de empleo del Poder Ejecutivo, pero aún, dentro del mismo Poder Ejecutivo, se admiten excepciones justificadas, sea por la Constitución Política (ministros de gobierno, miembros de la fuerza pública,...
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