Comentario al artículo 310 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 06 Octubre 2022 |
| Autor | Juan Carlos Jurado Solórzano |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
- Partes
- A la comparecencia solo pueden asistir las partes, sus representantes y abogados, esto incluye al órgano director como representante de la Administración Pública e Instructor del proceso, junto con el personal de apoyo que requiera para ejercer su labor, todas las personas que hayan sido imputadas dentro del auto de inicio, y por supuesto, los abogados o abogadas que hayan sido nombrados para ejercer su defensa técnica.
La Ley General de la Administración Pública (LGAP) en su art. 275 nos define lo que se considera como parte, y en ese sentido, indica:
“Artículo 275. Podrá ser parte en el procedimiento administrativo, además de la Administración, todo el que tenga interés legítimo o derecho subjetivo que pueda resultar afectado, lesionado o satisfecho de manera total o parcial por el acto final. El interés de la parte deberá ser legítimo y podrá ser moral, científico, religioso, económico o de cualquier otra naturaleza.”
Como vemos, la participación del administrado en general, como parte en un proceso, es muy amplia, pudiendo ostentar un interés legítimo en un amplio rango de condiciones, ya que, puede ser un interés legítimo de carácter moral, científico, religioso, económico o de cualquier otra naturaleza, y está última afirmación indica que no ay límite a la naturaleza que tenga el interés legítimo, siendo el único límite, el que dicho interés no sea reconocido por la ley, es decir, un interés ilegítimo, o bien, que en efecto no tenga interés en el asunto, y como ejemplo, está el caso de denunciantes de hechos irregulares ante la Administración Pública pero que lo hacen solamente por su deber cívico y no tienen interés en el asunto. El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII, en su resolución n°. 38, de 15.04.2020, recalca la condición de privacidad del proceso administrativo y la restricción de participación del que no tenga un interés directo en el proceso y, también, explica la posible participación del denunciante de hechos irregulares de la siguiente forma y nos expone el siguiente razonamiento:
“No niega ni desconoce esta Cámara que en algunas oportunidades podrán confluir en una misma persona la doble condición de denunciante y de parte; no obstante, determinar la legitimidad para que el denunciante sea ‘parte’ en su sentido técnico jurídico, y por ende, poder intervenir en todas la fases del proceso, poder ver, examinar y copiar el expediente respectivo e incluso apelar la decisión final, dependerá de algunos elementos, entre ellos, si posee un derecho subjetivo o un interés legítimo que tutelar o defender, así como la distinción o determinación de si estamos en presencia de un denunciante común o un denunciante calificado. El primero, el que aquí llamaríamos denunciante común, (por oposición a calificado) es aquella persona física o jurídica que, sin tener derecho subjetivo o un interés legítimo que tutelar, o alguna potencial o actual afectación ocasionada por los hechos denunciados, pone en conocimiento del órgano administrativo competente … los presuntos hechos irregulares. Es dichos supuestos, aunque al denunciante como un ser altamente consciente, que cumple su deber legal de denunciar, le interesen los hechos acusados y su corrección, no le incumben los detalles del proceso, en consecuencia no es ‘parte’ jurídicamente hablando, …. Por otra parte, sería denunciante calificado aquella persona física o jurídica que al tener un derecho subjetivo o un interés legítimo que tutelar, o alguna potencial o actual afectación ocasionada por los hechos denunciados, pone en conocimiento del órgano administrativo los presuntos hechos irregulares que en forma especial lo califican para ser ‘parte’…”.
Queda claro que, un denunciante, simplemente por haber hecho una denuncia no se convierte automáticamente en parte del proceso, aunque solicite ser informado (que es algo diferente) de los resultados del proceso, ya que, además debe demostrar que el hecho irregular podría causar alguna afectación en sus propios intereses legítimos o derechos subjetivos (denunciante calificado), y en ese tanto, constituirse en parte del proceso. Por tanto, un denunciante que carezca de interés legítimo podrá solicitar que se le informe sobre los resultados del proceso, pero no podrá ejercer ninguno de los derechos de la parte, a contrario sensu, un denunciante que si tenga un interés legítimo puede constituirse como parte.
Cuando nos habla de representantes, debemos necesariamente referirnos a posibles apoderados que conforme al art. 283 LGAP puede representar al administrado en el procedimiento.
A parte de estos, la norma establece que se permite la presencia de estudiantes, profesores o científicos. En este punto debemos indicar, que estas personas pueden asistir en carácter educativo o académico, es decir, con fines ilustrativos para sus estudios en la rama de su especialidad o interés, pero no, cuando tengan un interés directo o personal en el caso y no pueden participar de la audiencia, es decir, pueden asistir, pero solo como observadores.
Como indica la redacción del art. 310 LGAP, al decir que la Administración Pública “…podrá permitir la presencia de…”, por lo que, estamos ante una potestad discrecional de la Administración, la cual, como toda potestad discrecional está sujeta a los límites establecidos en los arts. 15 a 17 LGAP.
De suma importancia los límites del art. 16 LGAP, en los que la decisión del órgano director de permitir a terceros extraños, con fines académicos, participen en la comparecencia vaya en contra de “…reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.
Como indica el art. 17 LGAP, el límite más fuerte a la discrecionalidad, es precisamente, los derechos del administrado, por lo que, siendo que estamos ante un proceso de carácter sancionatorio sobre este, las partes pueden oponerse a que participen terceros extraños al proceso, siempre y cuando, fundamente su negativa en una lesión o posible lesión a sus derechos sustantivos o procesales dentro de este proceso. La impugnación se tramitaría, conforme a los arts. 342 a 352 LGAP, por los recursos ordinarios, siendo el de revocatoria en la misma comparecencia, o bien si el permiso se concedió mediante auto escrito, en las 24 horas siguientes y el de apelación para ante el órgano decisor, que resolverá, en definitiva.
Como hemos indicado anteriormente, en virtud de lo establecido por el art. 6 LGAP, la normativa procesal administrativa se encuentra integrada por la normativa procesal de todo el Bloque de Legalidad, y siendo en este caso, de mayor relevancia el Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), que contempla otros participantes de los procesos administrativos.
Especial mención debemos hacer al art. 9 CPCA que, en los procesos, podrán ser parte los menores de edad cuando estén facultados por ley a participar sin representante, los grupos y uniones sin personalidad jurídica o los patrimonios independientes o autónomos (como los fideicomisos) cuando sus intereses legítimos puedan verse afectados. En el caso de estas personas o grupos informales, no es necesario demostrar la existencia formal de la representación, pero si, es necesario demostrar de alguna forma la legitimidad del derecho o interés que podría ser lesionado.
En aplicación integrativa de la citada norma con el art. 275 LGAP anteriormente referenciado, podemos decir que, en el Procedimiento Administrativo Ordinario, podrán ser partes en el proceso los menores de edad que puedan por disposición legal representarse a sí mismos y los grupos organizados que no han sido conformados como personas jurídicas formales, siempre y cuando, cuenten con un interés legítimo que se pueda ver afectado o beneficiado por el acto final.
El art. 275 LGAP contiene una descripción o lenguaje general y carece de las precisiones procesales que nos permitan, al momento de aplicar a las situaciones reales, definir quién puede ser parte y quien no, en ese tanto, el Código Procesal Contencioso Administrativo, de aplicación supletoria establece además de las partes directas, otras partes que pueden participar del proceso, taeles como, los terceros interesados y los coadyuvantes. El art. 15 CPCA establece los terceros intervinientes, en calidad principal o accesoria, que son aquellos que tendrán una pretensión propia dentro del proceso. Los terceros interesados son partes del proceso, y, por tanto, tendrán los mismos derechos y obligaciones de las partes imputadas directamente.
Los terceros pueden tener pretensiones propias, por tanto, entendiendo la naturaleza particular del procedimiento administrativo ordinario, donde, mayoritariamente el administrado es siempre la parte pasiva –demandado por así decirlo– los terceros podrían ingresar a hacer valer sus propios derechos que podrían verse afectados por el proceso, o bien, a funcionar como demandantes con una pretensión propia para sí mismos.
Por ejemplo, en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) se adjudican tierras para su producción bajo la normativa establecidas en las leyes n°. 9036 y n°. 2825, donde, un beneficiario es asignado para recibir una tierra para producirla y, al mismo tiempo, deberá cumplir una serie de obligaciones incluyendo el pago de la misma. Una de las obligaciones principales, además del pago de su valor, es que la persona debe producir la tierra directamente, es decir, ejecutar el proyecto productivo por sí mismo (o sus trabajadores contratados) y no puede abandonar el terreno. Sucede a menudo, que el beneficiario vende de forma ilegal la tierra a otra persona, y por tanto, abandona el predio y lo comienza a trabajar un tercero que es el comprador del bien. Esto implica necesariamente, el inicio de un proceso de revocatoria del derecho, el cual, se tramita bajo un proceso ordinario. En este caso, el proceso es en contra del beneficiario o asignatario, pero necesariamente, se debe tener como tercero interesado al...
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