Comentario al artículo 317 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 06 Octubre 2022 |
| Autor | Juan Carlos Jurado Solórzano |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
Esta norma inicia con una definición categórica al indicar que en la comparecencia el administrado tiene el derecho y la carga de, es decir, que si bien tiene los derechos ahí enunciados, es su deber ejercer esos derechos y si no lo hace no podrá reclamar posteriormente conforme al art. 319 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) que indica que, realizada la comparecencia, el asunto queda listo para dictar el acto final y que queda prohibido realizar otra comparecencia, salvo que, surjan hechos nuevos o pruebas que no se conocían con anterioridad, por lo que, no es posible solicitar al administrado que se realice otra comparecencia para aportar prueba que pudo haber aportado en la primera comparecencia, o bien, para hacer alegatos que pudo haber hecho.
Independientemente de que la Administración tenga el deber de encontrar la verdad real de los hechos, si el administrado no hacer valer sus derechos en la audiencia no podría posteriormente reclamar que la Administración debió haberlo realizado por él.
En otras palabras, el administrado cuenta con amplios derechos para ejercer su defensa dentro de todo el proceso administrativo y al mismo tiempo tiene la obligación de hacer uso y buen uso de los mismos y no podrá convertir la obligación de la Administración de buscar la verdad real de los hechos en una obligación legal del ente estatal de ejercer su defensa ante su inopia y negligencia.
- Sobre la prueba.
El administrado podrá, en la audiencia, ofrecer toda la prueba que no haya ofrecido con anterioridad a la realización de la audiencia. No existe obligación del administrado de ofrecer, antes de la comparecencia la prueba, sino que, en la fase correspondiente de la audiencia podrá ofrecer toda la prueba que tenga a su haber.
Antes de la realización de la comparecencia, lo único que se debería presentar es la contestación de los hechos imputados o intimados durante el emplazamiento, con el objetivo de que, todas las partes conozcan antes de la realización de la misma cuales son los hechos controvertidos y cuales los admitidos y, así, poder concentrar sus esfuerzos probatorios, únicamente, en los controvertidos.
Al final de cuentas, el objeto principal de las pruebas es demostrar la ocurrencia de un hecho que tenga injerencia en la pretensión perseguida, como bien nos dice Clariá Olmedo, “Se trata de confirmar o desechar el acontecimiento histórico sobre el cual ha de fundamentarse la solución que corresponde dar a la res iudicanda” [Clariá Olmedo, J. (1991). Derecho Procesal. Tomo II. Depalma, pp. 148-149].
Cuando esta norma nos habla que, el administrado en la comparecencia, tiene el derecho y la carga de ofrecer la prueba, no debemos confundir esto con que tiene la carga de la prueba en los hechos, sino que, como se dio tiene la carga de ofrecer toda la prueba que conste en su haber y que considere que sea conveniente para probar los hechos que alega como ciertos y que apoyarían su teoría del caso. En resumen, la regla básica o general, es que, el que afirma algo tiene la obligación de probarlo.
Las reglas de la carga de la prueba se mantienen incólumes con lo establecido en el derecho común, y en general, es más apropiado denominarlo como la iniciativa probatoria. De hecho, normalmente en los procesos acusatorios o sancionatorios, suele darse que la carga de la prueba la tiene el que acusa, es decir, normalmente le corresponderá a la Administración demostrar los hechos que endilga al administrado.
Ahora bien, el ofrecer prueba conlleva la necesaria valoración de admisibilidad de la misma que deberá realizar el órgano director, y deberá tomar en cuenta, precisamente, la utilidad de la misma para obtener el objetivo antes mencionado.
Las causas normales por las que se puede rechazar el ofrecimiento de prueba por parte del administrado son:
- Extemporaneidad: se presenta en una etapa procesal posterior a la audiencia, sin embargo, en este punto el órgano director deberá valorar si es realmente útil para encontrar la verdad real de los hechos y, en ese tanto, podría admitirla como prueba para mejor proveer.
- Impertinencia: esto se da cuando la prueba ofrecida, a simple vista y sin un análisis profundo, no guarda relación con los hechos controvertidos que se están pretendiendo demostrar.
- Sobreabundancia: se aplica, sobre todo, a la prueba testimonial ofrecida cuando los testigos van a relatar los mismos hechos y se han ofrecido muchos testigos que van a declarar, básicamente, sobre lo mismo. En estos casos, lo usual y recomendable es que se le dé la oportunidad a la parte de escoger 2 o 3 de esos testigos para que declaren y se rechazan los demás por ser sobreabundantes.
- Relevancia: acontece cuando del análisis inicial de la prueba ofrecida se verifica que de alguna forma guarda relación con los hechos objeto del proceso, pero no aporta valor alguno a la pretensión que se persigue. En este caso se debe tener mucho cuidado de no estar entorpeciendo el Derecho de Defensa y su amplitud probatoria. Un ejemplo de una prueba irrelevante, podría ser, en un caso en la que se acusa a un funcionario de cometer un daño en contra de la Administración al haber utilizado un vehículo institucional, el ofrecer un testimonio de alguien que vio que el vehículo salió de la institución siendo conducido por otra persona, pero hay prueba indubitable que al momento del percance el conducía. Bajo los principios discutidos, la Administración únicamente debe rechazar la prueba cuando es notoria, evidente y manifiestamente irrelevante y, en caso de duda, la admita para no perjudicar el derecho de defensa.
Entonces, siendo que existe una evaluación de admisibilidad, el art. 317 LGAP nos expresa que le corresponde al administrado que ofrece la prueba el obtener su admisión, cómo, mediante la exposición correcta de su utilidad, pertinencia y legalidad; y por supuesto, de defender por todos los medios legales la prueba que es declarada como inadmisible o es rechazada de cualquier forma.
En algunos momentos se ha discutido, si la reducción de testigos a la parte es violatoria de su Derecho de Defensa, sin embargo, la Sala Constitucional lo ha admitido y en ese sentido se expone lo dicho en su voto n°. 00296, de 12.01.2007, que dice en lo conducente:
“Sobre la reducción de la prueba (…) este Tribunal reitera que resulta constitucionalmente válida la limitación del número de testigos sin violentar el debido proceso, en el tanto el derecho de ofrecer prueba debe entenderse, como la suficiente para asegurar la averiguación de la verdad real de los hechos…”.
Queda claro que, cuando existe sobreabundancia de testigos puede hacerse la reducción sin lesionar los derechos del administrado. La Ley General de la Administración Pública no regula la cantidad de testigos permitidos, máximos o a cuantos se pueden reducir. Anteriormente, se aplicaba supletoriamente, el art. 365 del Código Procesal Civil (CPC) que establecía que la parte podía proponer hasta cuatro testigos por cada hecho, pero que, el juez podía reducirlo a dos o tres cuando considere que eran suficientes según la naturaleza o complejidad del hecho a probar. Esta norma fue modificada con la entrada en vigencia de nuestro nuevo Código Procesal Civil en el año 2018, en el que, el art. 43.1 indica que el Juez tiene la potestad discrecional de ampliar o reducir la cantidad de testigos según lo considere conforme a la trascendencia y necesidad de la prueba, pero, no establece número mínimos o máximos.
Por tanto, el órgano director, cuando lo considere necesario reducirá las pruebas según la trascendencia y necesidad de la prueba, es muy normal, que se continúe utilizando el parámetro de dos o tres testigos sobre los mismos hechos.
De la misma forma, es importante, al incorporar prueba en el expediente, mantener todos los principios probatorios que, de la misma forma, se utilizan en el derecho penal y que pueden convertir a una prueba en espuria. Por ejemplo, la Sala Constitucional, en su resolución n°. 15063, de 01.11.2005, analiza ampliamente el derecho a la confidencialidad de las comunicaciones privadas, incluso de un funcionario público en su correo institucional y en su computadora de trabajo, en la que, se concluye que si bien son instrumentos de trabajo del funcionario aportados por la Administración, siguen conteniendo información del ámbito privado del funcionario que deben ser respetados, por lo que, solo tendría dos posibilidades la administración: a) Darle la oportunidad al funcionario de hacer una copia de la información y eliminar todo lo que sea privado antes de que sea obtenida por el órgano director, o bien, b) obtener una orden de un juez que lo permita.
De la misma forma como, al igual que en los procesos penales se deben guardar los derechos constitucionales del imputado, en el proceso administrativo debemos aplicarlos rigurosamente, tanto como en este caso, como, por ejemplo, lo referente a la cadena de custodia de la prueba la tipicidad de las faltas, etc.
En un proceso administrativo no puede utilizarse prueba proveniente de otro expediente cuya obtención hubiera requerido la orden de un órgano jurisdiccional de naturaleza penal, toda vez que el propósito de obtención de esta únicamente puede estar dirigido a hacerla valer en un proceso de igual naturaleza penal, no administrativa, por ejemplo, citamos a la Sala Constitucional en su voto n°. 03890, de 20.03.2007, en el que se analiza un caso disciplinario en el que se accedió al listado de llamadas de un numero celular que fue obtenido dentro de un proceso penal, y en lo que interesa nos dice:
“VI.- Los principios señalados en el precedente anterior, son plenamente aplicables al caso de estudio, en el cual se acusa la infracción del derecho a la intimidad de la amparada, tutelado en el numeral 24 de la Constitución Política, por la utilización, en el proceso disciplinario seguido en su contra por el Tribunal de la Inspección Judicial, del informe del...
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