Comentario al artículo 319 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 06 Octubre 2022 |
| Autor | Juan Carlos Jurado Solórzano |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
Nos encontramos ya, en la parte final del proceso ordinario, al haberse finalizado con la etapa probatoria y contradictoria para pasar a la fase resolutiva.
El primer ejercicio que debemos hacer es determinar qué significa que el expediente esté listo para dictar el acto final. Esto quiere decir que ya se instruyeron todas las etapas procesales previas a la fase resolutiva y no queda ningún acto procesal más que realizar, no hay más pruebas que evacuar, no queda ningún vicio procesal por subsanar, no queda ningún acto por repetir o reiterar y, en general, ya no hay nada más que hacer que tomar la decisión final.
Entonces, una vez que el asunto está listo para dictar el acto final, se tienen quince días para dictar el acto final, sin embargo, es importante ir desmenuzando este precepto, ya que, tiene varias aristas.
En primer término, debemos indicar, que los quince días que otorga la norma deben considerarse como naturales y no como hábiles por disposición expresa del art. 256 párr. de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) que así lo indica cuando el plazo sea de cumplimiento de la Administración Pública.
En segundo lugar, el plazo establecido es de carácter ordenatorio y no perentorio, es decir, que no tiene una sanción ante su incumplimiento y solamente es un marco de referencia. La mayoría de los plazos establecidos en la Ley General de la Administración Pública son ordenatorios por disposición expresa del art. 329 de ese mismo cuerpo normativo que dice:
“Artículo 329.
1. La Administración tendrá siempre el deber de resolver expresamente dentro de los plazos de esta ley.
2. El no hacerlo se reputará falta grave de servicio.
3. El acto final recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley”.
Los dos primeros párrafos de la norma transcrita indican que el incumplimiento del plazo solo podría acarrear una falta grave de servicio, es decir, responsabilidad para el funcionario, pero no tendrán ningún efecto en el proceso. Lo anterior es recalcado por el párr. 3 al indicar que el acto final que se dicte fuera de plazo es totalmente válido, salvo que, alguna ley especial disponga lo contrario.
En virtud de esta norma, la mayoría de los plazos de la administración dentro del proceso administrativo son de carácter ordenatorio y su incumplimiento no implica la existencia de vicio procesal alguno.
Para entender bien la diferencia entre plazo ordenatorio y perentorio, valga la distinción que efectúa al respecto Clariá Olmedo, que nos dice:
“…consideramos perentorios a los plazos finales que una vez trascurridos extinguen la posibilidad de realizar el acto para el cual se fijó, precluyendo el momento procesal de que se trata, sea que este efecto ocurra de pleno derecho o por la posterior declaración del tribunal…Son plazos ordenatorios, también conocidos como “meramente conminatorios”, aquellos que se limitan a fijar la oportunidad del acto sin que pueda aplicarse sanción procesal alguna de ineficacia ante su inobservancia por cumplimiento tardío al tratarse de un acto que no puede faltar en el proceso ni trasladarse a un momento posterior. Esta nota es la que los opone a los perentorios, no hay caducidad ni preclusión ante su vencimiento” [Clariá Olmedo, J. (1991). Derecho Procesal. Tomo II. Depalma, pp. 105-106].
Ahora bien, en este punto es importante recordar la diferencia entre órgano director y órgano decisor, por lo que, aunque la norma fue redactada considerando que normalmente el órgano decisor es el director, esto no sucede casi nunca en la realidad, por lo que, aunque no exista ninguna etapa procesal que cumplir en la instrucción del proceso, lo cierto es que, en mi opinión el asunto no está listo para decidir el asunto hasta que el órgano decisor recibe el expediente, sin embargo, eso es contrario a lo que dispone esta norma al indicar que el plazo deberá contarse a partir de la fecha de la realización de la comparecencia.
Incluso, indica el párr. 2 de la norma que, deberá decidir en las 48 horas siguientes a la realización de la comparecencia si necesita evacuar más pruebas o realizar más actos o si el asunto ya está listo para dictar el acto final.
Sin embargo, debe definirse si es el Órgano director o el Órgano decisor el competente para adoptar la decisión. En primera instancia, el órgano director es el que ha instruido el proceso, y es el más recomendado para decidir si el asunto está listo para tomar la decisión, sin embargo, no habría ningún impedimento para que una vez que el órgano decisor conozca del asunto pueda considerar que el asunto no está listo para tomar una decisión y que deben evacuarse más pruebas, por ejemplo, ya que, al final de cuentas es quien va a tomar la decisión, por lo que, puede considerar que para tomar su decisión final aún faltan pruebas.
Así las cosas, ese plazo de 48 hora es muy difícil de cumplir, primero porque, el órgano decisor no va a conocer el asunto hasta que se lo eleve el órgano director, lo que, implica no solo el traslado del expediente, sino que, implica también la redacción del informe de recomendación o informe final del órgano director que con frecuencia se le solicita al órgano director.
Si bien, no existe la obligación de que el órgano director emita un informe final ante el órgano decisor, si es cierto que, normalmente se le está solicitando que así lo haga, ya que, debido a que es este el que ha tenido la inmediación de la prueba, es importante conocer la opinión que el caso le merece, por supuesto, este informe no es vinculante para el órgano decisor de ninguna forma.
La existencia del órgano director diferente del órgano decisor convierte en nugatorio e imposible de cumplir el plazo de 15 días naturales a partir de la celebración de la comparecencia para dictar el acto final, ya que, primero el órgano director, en los primeros dos días debe decidir si el asunto está listo para dictar la resolución final o no, y posteriormente, deberá redactar el informe final y trasladar el expediente competo al órgano decisor, quien al recibirlo, deberá, primero, decidir si el asunto está listo para dictar el acto final o requiere aclarar algo o realizar alguna actividad probatoria adicional, posteriormente, deberá entrar a conocer el fondo del asunto y dictar la resolución final.
El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V, en su resolución n°. 79, de 04.08.2015, ha diferenciado el cómputo del plazo cuando el órgano director y decisor son dos órganos separados o uno solo y ha opinado al respecto lo siguiente.
“Con todo, una vez realizada la audiencia oral y privada, el artículo 319 ejusdem estatuye que el acto final debe dictarse dentro del plazo de 15 días. Para efectos de la debida aplicación de este mandato, este Tribunal estima necesario discriminar los casos en que el órgano director y el decisor son el mismo, de los casos en que son unidades diversas. En efecto, nada en la LGAP veda que el órgano decisor sea el que a su vez instruya la causa. En tal hipótesis, debe entenderse que culminada la audiencia, inicia el cómputo del plazo para el dictado del acto final, pues por principio de inmediación, el decisor cuenta con todos los insumos y conocimiento de fondo del caso para resolver. Por el contrario, cuando el decisor no instruyó el procedimiento, la práctica reconocida y notoria es que el órgano director rinda un informe de conclusiones y eventualmente de recomendaciones. En esos casos, el jerarca o titular cuenta -en principio y salvo disposición en contrario- con un plazo máximo de un mes para decidir la sanción aplicable, desde el momento en que el órgano director de la causa le ponga formalmente en conocimiento de su recomendación”.
Claramente, el Tribunal, considera que el plazo de los 15 días naturales para dictar el acto final, contados a partir de la fecha de la comparecencia, solo aplicaría cuando el órgano decisor es el órgano instructor del proceso, de lo contrario, no se puede aplicar este plazo al órgano decisor. El plazo de un mes, que menciona la...
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