Comentario al artículo 330 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 06 Octubre 2022 |
| Autor | Juan Carlos Jurado Solórzano |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
La Administración Pública tiene la obligación expresa de dictar el acto final en cada procedimiento administrativo, es decir, de citar el acto administrativo correspondiente y debe hacerlo, como se indicó, por escrito, arts. 327 y 329 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).
Sin embargo, siendo que, los plazos otorgados a la Administración para dictar los actos procesales, incluyendo el acto final, son ordenatorios y que, el acto final dictado fuera de plazo es absolutamente válido, podría generarse una situación de incerteza jurídica ante la tardanza en dictar la resolución final, la cual, podría incluso, ser muy prolongada. Así ha sido entendido por la doctrina y la jurisprudencia, de lo cual, podemos ver lo que nos indica la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en su voto n°. 129, de 15.02.2018, en el que nos dice:
“Previo a resolver lo que corresponda, precisa tener claridad que ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma dicha voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha manifestación se ha producido con un contenido negativo o desestimatorio (silencio negativo) o positivo o afirmativo (silencio positivo)”.
Para evitar las posibles situaciones prolongadas de incerteza jurídica, que incluso, podrían generar una paralización en la satisfacción de los intereses del administrado, que deberá, esperar hasta que se resuelva su trámite, en definitiva, es que, el ordenamiento jurídico administrativo creó una ficción jurídica conocida como acto presunto, o bien, la presunción del dictado del acto administrativo por silencio de la Administración.
El art. 139 LGAP, nos advierte, eso sí, que el acto presunto no es una expresión de la voluntad de la Administración, sino que, es solo una presunción de lo que esta sería y dice así:
“Artículo 139. El silencio de la administración no podrá expresar su voluntad salvo ley que disponga lo contrario”.
Si a esto le aunamos lo establecido por el art. 329 LGAP, recién comentado y al que puede remitirse para mayor abundamiento, en el sentido de que la Administración siempre mantendrá su obligación de dictar el acto de forma expresa y que será válido, aunque sea dictado fuera de tiempo, podemos entender que, el acto presunto por silencio administrativo se da, únicamente, con el propósito de no prolongar una situación de incerteza jurídica al administrado y, que, este cuando ha transcurrido un tiempo determinado pueda continuar con sus trámites ante la vía judicial o administrativa, según corresponda, sin quitarle a la Administración su obligación de expresar su voluntad y en el momento que lo haga deberá entenderse como la expresión válida.
Por regla general, el silencio administrativo, debe entenderse como negativo, es decir, que se presume que el resultado final es denegatorio o desfavorable a los intereses del administrado, o, en otras palabras, se presume que se le rechazó la gestión y solo en casos excepcionales podrá entenderse la presunción como positiva, así, lo ha aceptado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en su voto n°. 129, de 15.02.2018, en el que indica:
“De lo anteriormente expuesto, puede concluirse que el silencio administrativo será aplicable únicamente allí donde lo haya previsto el legislador, entendiéndose que será siempre negativo, excepto que una norma de rango legal expresamente indique que el silencio es positivo… Por esta razón el silencio negativo es la regla y el positivo es la excepción y como tal solo procede en aquellos casos permitidos por norma de rango legal. En todos los demás supuestos no previstos en la ley el silencio, se reitera, se entenderá siempre como negativo”.
Este rechazo, presunto, le permite al administrado impugnar ante el superior –cuando hubiere– el acto, o bien, acudir a la vía judicial a objetar el rechazo por silencio, para que así, un Juez de la República analice el caso y otorgue una decisión final mediante el control de legalidad que le otorga el ordenamiento jurídico –ver arts. 49 de la Constitución Política y 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA)–.
Es importante recordar, también, que ya no es obligatorio el agotamiento de la vía administrativa –art. 31 CPCA–, por lo que, operado el silencio negativo, el administrado, puede acudir directamente a la vía judicial, lo que, se deja claro, también por el propio art. 32 CPCA que dice:
“Artículo 32. Silencio negativo administrativo. Cuando se formule alguna solicitud ante la Administración Pública y esta no notifique su decisión en el plazo de dos meses, el interesado podrá considerar desestimada su gestión, a efecto de formular, facultativamente, el recurso administrativo ordinario o a efecto de presentar el proceso contencioso-administrativo, según elija, salvo que a dicho silencio se le otorgue efecto positivo de conformidad con el ordenamiento jurídico”.
Ahora bien, si habiendo operado el silencio negativo, se decide acudir a la vía judicial, puede ser que, la Administración Pública dicte el acto de forma expresa habiendo instaurado ya el administrado el proceso judicial. Conforme al art. 31 CPCA, si la Administración dicta un acto expreso total o parcialmente favorable al administrado, después de haber sido incoado el proceso judicial, se tendrá por total o parcialmente satisfecho el interés del administrado, continuándose con el proceso en lo no satisfecho o en lo denegado, o bien, archivándose sin condenatoria en costas cuando fuere una satisfacción total al administrado. Sin embargo, para que opere esta disposición, la Administración debe dictar el acto expreso favorable, a más tardar, ocho días hábiles posteriores a la notificación de la demanda, como lo regula el art. 31.5 CPCA. Si fuere dictado el acto favorable, con posterioridad a este plazo, la Administración podría no ser exculpada de la imposición de las costas personales.
De la misma forma, si la Administración contesta negativamente, con posterioridad a la interposición del proceso judicial, dicho acto expreso deberá incorporarse al proceso y permitirá la ampliación de la demanda –art. 68 CPCA– para incluirlo y dirigir sus pretensiones directamente contra este.
Ahora bien, los arts. 330 y 331 LGAP, establecen la excepción a la regla general del silencio negativo y nos introduce el positivo, es decir, cuando se considerará –de modo excepcional– que el silencio de la administración implica la presunción de que se aceptó la gestión del administrado y, que, cambia las reglas, incluso, sobre el dictado de un acto expreso con posterioridad a dicha presunción positiva.
Es importante recalcar que, el silencio administrativo debe ser regulado por ley, es decir bajo el Principio de Reserva Legal y, no podría, regularse ni el silencio negativo, pero especialmente el positivo, por medio de una norma reglamentaria o, incluso, de una de menor rango aún. Esto ha sido confirmado por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que en su voto n°. 129, de 15.02.2018, nos aporta lo siguiente:
“Tanto legal como jurisprudencialmente se ha mantenido a lo largo del tiempo, para que se estime que ha nacido a la vida jurídica el silencio administrativo, los supuestos de hecho, las condiciones formales y sustanciales que deben satisfacerse, así como su contenido (elemento objetivo de todo acto administrativo), deben estar determinados en una norma de carácter legal. Esta reserva de ley se encuentra regulada en el canon 139 de la LGAP, el cual indica: ‘El silencio de la administración no podrá expresar su voluntad salvo ley que disponga lo contrario’…”.
Por su parte, la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos (LPCERTA) n°. 8220, indica en su art. 7 lo siguiente:
“Artículo 7. Procedimiento para aplicar el silencio positivo
Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas. Para la aplicación del silencio positivo bastará con que el administrado presente a la Administración una declaración jurada, debidamente autenticada, haciendo constar que ha cumplido con todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de los permisos, las licencias o las autorizaciones y que la Administración no resolvió dentro del plazo correspondiente.
(…)
La Administración, dentro de los tres días hábiles siguientes a la recepción de la declaración jurada, deberá emitir un documento donde conste que transcurrió...
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